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摘要 最新的《环境保护公众参与办法（试行）》以法律形式保障了公众对于环境治理的参与行为，在地区经济发展压力大而环境污染自解决机制欠缺的背景下，公众环境参与或将成为环境治理的有效手段。然而目前对于公众环境参与的影响因子却少有研究。本研究通过理论分析及文献梳理构建了公众环境参与理论框架，采用2003-2012年间中国31个省份的面板数据分析社会经济状况、环境污染状况以及政府环境规制对于公众环境参与的影响。实证结果表明，在社会经济因素方面，人均地区生产总值与公众来信正相关，而城镇居民人均年消费支出与来信负相关，说明区域经济发展加剧环境问题，而个人经济状况好转有利于改善环境，二者都促进公众环境参与；在环境污染状况方面，工业废水的排放量以及突发环境事件对于公众参与的影响明显高于工业废气以及固体废物污染，说明人们对于水资源污染的敏感程度要远高于其他两者；在政府规制方面，颁布的环保法律法规数对来访和“两会”提案都呈现出负相关，政府环境污染治理投资比对人大建议数呈负相关关系，说明政府推行的环境政策较成功，对环境污染具有一定的遏制作用，能够减缓环境质量恶化速度；另外，来信比来访更易受上述因素的影响，说明便捷、经济的公众环境参与方式更易接受。以高中生为指标的受教育程度与公众参与不具备相关性，主要是因为受教育程度越高意味着对良好环境质量的偏好越强，选择环境质量更好的社区居住而对环境问题敏感度降低。促进我国公众环境参与需在政策的引导下，提高公众经济水平，增加参与的便利性，并考虑民间发挥民间组织作用。
关键词 公众环境参与；环境污染；污染治理；环境来信；环境来访
中图分类号 F062.2；X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0062-08
环保部于2015年4月14日公开了《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿），这是我国首个统领性的环境保护公众参与的办法，将公众参与视为环境保护中不可或缺的重要力量，且认为环保公众参与是公民的一项基本权利，需要得到法律的保障。虽然，办法中规定了公众可以在六个方面参与环境保护，其中包括制定或修改环境保护法律法规；编制规划或建设项目环境影响报告书；对可能严重损害公众环境权益或健康权益的重大环境污染和生态破坏时间的调查处理等，但另一方面，社会公众环境意识发展极不平衡，社会公众在环境保护中对政府存在严重的依赖思想，对政府的报怨或期盼较多，而较少见到公众自觉地参加环境保护活动。因此，有必要研究我国公众环境参与的方式，并探明公众环境参与的影响因子以切实推动公众环境参与。
西方学者较早开始研究公众参与和环境污染治理之间的关系，但对二者是否存在促进或阻碍作用及作用大小尚未形成一致结论。Wang H选择中国1 500家工厂为对象并以小区压力作为衡量公众参与的指标，分析得出小区压力显著降低污染[1]；Dasgupta和Wheeler根据中国1987-1993年29省的数据利用面板随机效应模型分析指出，公众申诉的关键在于污染的严重程度，并且公众申诉件数与教育水平呈正相关[2]。
中国近年来有关公众参与环境污染治理的文献亦渐次增多，李永友和沈坤荣对污染减排的实证分析认为，由于缺乏正当渠道，公众在环境保护方面的诉求无法得到满足，因而也无法对环保执法起到积极的推动作用，但他们也指出，公众污染抱怨对环境质量改善作用方向是积极的[3]。闫文娟等进一步研究指出，公众参与在全国样本下是显著的，但是分区域的静态面板中，公众参与则不显著[4]。王岭通过实证分析指出，公众参与在提高企业防治污染支出时对降低环境污染有效，反之则无效，而环境信访对工业三废的影响是不显著的[5]。
上述研究主要是实证分析公众参与对环境污染治理的影响，探讨如何发挥公众参与环境污染治理的作用，对公众环境参与的影响因素鲜有涉及。将经济、政治及有关环境因素纳入公众环境参与体系中，探讨公众环境参与的行为会受到哪些因素的影响，以及这些因素是如何影响公众环境参与的，有利于规范和引导公众环境参与活动从而建立公众环境参与制度，对推进环境污染治理工作的进展也具有积极作用。这既是对以往研究的总结，也给学术研究和实践发展提供了新的思路。本研究拟通过2003-2012年10年间省际面板数据，分别从社会经济状况、环境污染状况和政府规制三个层面探讨对公众环境参与是否有影响及影响力度。
1 理论分析与文献回顾
1.1 公众环境参与的逻辑起点：“政府失灵”与“市场失灵”
经济发展与环境保护的问题历来是理论与实践不断探索的难题，政府行为在这一悖论的博弈中起着至关重要的作用。然而，地方政府官员为谋求政治晋升会尽可能利用其所控制的一切资源推动本辖区经济的快速发展[6]，这种竞争会导致地方公共政策的明显扭曲，而外部性较强的环保政策往往会首当其冲的成为被牺牲的公共职能，不少政府为追求经济增长而忽视环境、甚至牺牲环境的做法屡见不鲜[7]。发展中国家往往为吸引更多的投资而放松环境管制，加速生产和出口资源消耗型和污染密集型产品，因此发展中国家更多的是从事“肮脏行业”的生产，从而沦为发达国家的“污染天堂”[8]。
持续下降的环保标准会导致“竞次效应”（Race to Bottom），即竞争的压力使得企业竭力缩减环保预算，而政府为稳住本国企业并不断吸引投资，不惜竞相以更低的环境标准吸引投资者[9]。这种观点认为经济发展水平低的国家环境标准更低，对环境污染治理的力度也相应降低。虽然有学者乐观的指出，投资的进驻并没有恶化东道国的环境质量，反而有利于改善区域环境污染[10]。即环境库兹涅茨曲线：在经济发展过程中，环境状况是先恶化而后得到逐步改善。但肖士恩等在随后的研究中指出，经济增长是造成我国环境污染的基础性原因，并且环境污染状况随经济增长仍有扩大的趋势，至今尚未出现环境库兹涅茨曲线拐点的迹象[11]。故这种在“污染天堂”的“竞次效应”导致了环境治理的“市场失灵”。 在经济发展与环境保护的博弈中，地方官员为谋求暂时利益导致的政府失灵使环境更加恶化，另一方面，“竞次效应“的存在导致市场难以发挥作用。公众参与环境事务的逻辑起点便是对政府机制和市场机制缺陷的弥补，公众是本地环境质量的直接受影响人群，任何一种环境污染都会直接或间接的影响到特定的或全体公众，故公众对当地环境的参与与管理是实时的、有效率的、且是可持续的。当人们越来越认识到环境对人类生存质量的重要性，以及环境与人类其他财产价值的密切关联性时，其对环境的参与是有基本动力的。他们在为自身利益呼吁的同时，必将促进社会整体利益的提高。
1.2 社会经济状况对公众环境参与的不确定性影响
社会经济状况是公众参与最直接的影响因子，经济水平和受教育程度越高居民的公众参与水平越高[12]，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值[13]。公众环境参与作为公众参与的领域之一，亦受到社会经济状况的影响。良好的社会经济状况使公众对环境质量更高要求，环境参与程度也更高。但是另一方面，社会经济状况良好的公众往往选择环境更好的居住场所，这又使其对环境问题的感触不深而降低参与度。但也有研究表明，我国公众对于财富的渴求比对清洁环境的要求要高得多[14] ，个人收入甚至对我国城镇居民的公众参与行为有抑制作用[15] 。经济因素对公众环境参与的影响方向及作用有待进一步研究确认。
受教育程度是衡量公众素质的重要指标，人们认为环境意识与环保行为之间存在着较强的相关关系，进而认为可以利用环境意识来预测和引导人们的环境行为。事实上，学者就受教育程度对公众环境参与的作用给出了不同的答案。研究显示，我国受教育程度只对城市居民的维权表达行为有正面影响，对上访、请愿等较为激烈的维权行为则没有影响[16] 。这一结论与西方长期研究一致，即环境意识对环境行为的影响非常有限，环境意识与环境行为之间的相关系数一般都在0.14到0.45之间[17] 。
社会经济因素对公众环境参与的影响与普遍认识存在差异，社会经济因素究竟是对公众环境参与产生促进作用还是阻碍作用，需要进一步研究证实。
1.3 环境污染驱使公众参与
中国已经进入环境污染事故多发期[18]，环境污染对人体健康损害的后果也进入集中爆发期，且环境污染导致的健康问题已经成为引发群体性事件的重要原因[19]。环境污染不仅造成了巨大的经济损失，而且直接影响公众的身心健康，对整个社会的长远发展都是不利的。空气污染会降低人体免疫力而诱发多种疾病，中国主要城市每年约有17.8万人因此过早死亡[20]。2013年初全国开始大范围长时间出现的雾霾天气表明空气严重污染，大量PM2.5被人体吸入会对呼吸系统和心血管系统造成伤害，使人罹患疾病甚至死亡。时有发生的核泄漏化工厂爆炸等事故危害人身健康和生态环境，引起了人类一定程度的恐慌。此外，工业“三废”造成损害的问题长期存在，也是不容小觑的环保杀手。日益严峻的生态形式使得公众为保护自身权益和健康不得不采取行动。
研究表明，公众环境参与的动力机制有污染驱动型、世界观模式和后物质主义模式三种[21]，其中最直接的仍是污染驱动型。当环境污染尚不严重时，公众参与环境污染治理的责任意识与环保认知水平较低，对参与地方政府治理环境污染的积极性不高；但是当环境污染危害到自身权益时，这种积极性会激增，“主人翁”意识强烈。
1.4 政府环境规制的保障性作用
政府长期以来在环境治理中扮演主体角色，政府政策强度对环境状况具有直接作用。严格的环境法律法规和环境执法力度能相应改善环境问题，是缓解走访式抱怨最重要的途径[22]。具体而言，环境污染控制政策通常能对减少排污起到了显著效果。并且，在我国污染控制政策框架内，利用公众的环保参与提高环境质量的意识还很弱，公众的环境质量诉求无法通过环保部门和地方政策的严格执法得到满足[3]，这也是环境政策制度性保障作用未充分发挥的体现。
污染治理投资不足是造成我国环境污染日趋严重的主要原因之一。国外经验表明，污染治理投资占GNP的比例达1%-1.5%时，才能有效控制污染；污染治理投资占GNP的比例达2%-3%时，环境质量得到明显改善[23-24]。我国环境污染治理投入不足，效益不高，且浪费比较严重，没有发挥应有的环境效益和社会效益。
政府环境规制使环境状况在一定程度得到改善，进而也能缓解公众不满情绪，维持政治稳定。对于环境治理本身来说，污染是造成公民环境信访规模不断扩大的原始推手，减少污染即能减缓环境污染引起的政治压力[22]。科学合理的政府环境规制，能发挥极大的环境效益和社会效益。
2 理论框架及假设
“市场失灵”和“政府失灵”双重作用之下，环境问题日趋严重。环境自解决机制欠缺，政府主体作用发挥有限的前提下，引入公众参与是解决严峻环境形势的可行办法。公众环境参与并不是自觉发生作用的，也会受社会经济、污染状况和政府规制等作用的影响。厘清政治、经济、社会因素对公众环境参与的作用，促进公众以主人翁的精神参与到环境治理中去，是解决环境问题的重要举措。通过剖析中国省际数据中有关信息，分析公众环境参与的影响因子，提高我国公众环境参与水平迫在眉睫。
对于环境问题的来信、来访、人大建议和政协提案能够反映公众环境参与，结合文献综述和理论分析，认为公众环境参与影响模式如图1所示，并提出以下三个假设：
假设一：社会经济发展状况越好，公众环境参与程度越高；
假设二：环境污染等环境问题越严重，公众环境参与度越高；
假设三：政府环境规制越严格，治理环境污染的力度越大，公众环境参与度越低。
3 变量描述与研究设计
3.1 变量选取
本研究采用2003-2012年全国31个省份的面板数据，考察解释变量环境污染状况、经济发展水平和政策倾向对公众环境参与的影响。选取来信数（CL）、来访数（CV）、承办的人大建议数（REP）和承办的政协提案数（CEP）作为公众环境参与的因变量；自变量分别为社会经济状况、环境污染状况及政府规制强度，其中社会经济状况选取抚养比（FYB）、人均国民生产总值（PGDP）、每十万人高中生数（EDU）、城镇居民人均年消费支出（PTC）来衡量；环境污染状况选取工业废水排放量（IWW）、工业废气排放量（IWG）、固体废弃物排放量（ISW）和突发环境事件数（ACT）来衡量；政府规制强度选取颁布法律法规数（RGL）和环境污染治理投资/地区生产总值（IEP）衡量。表1具体反映了上述变量的名称、符号及描述性统计分析，所有数据结果由统计软件Stata 12.0分析而成。 3.2 变量描述
3.2.1 因变量描述
公众环境参与的手段主要包括环境来信、环境来访、承办的人大建议以及政协提案四种。有关环境问题的游行与非正常集会等，偶然性较大，不在本文的考虑范围内。环境有关的来信来访数是衡量公众环境参与的直接指标，信访量越大说明当地公众环境参与度越高；而承办的人大建议和政协提案数则显示了公众通过权力组织表达环境意愿的间接环境参与方式，既是公众积极建言献策的表现，对考察公众环境参与的作用也不可忽视。值得一提的是，公众通过民间组织的环境参与也是一个重要指标，但是由于数据缺乏，无法作为本文的考量指标。图2、图3分别显示了31个省因变量来信总数与来访总数、“两会”提案总数的变化趋势。
各变量整体上较为规律，变动有的是与全国性的重大活动有关，有的则是地方性事件的急剧变化导致的。图2显示2007年全国环境有关的来信总数急剧下降，是因为2008年北京奥运会前对环境标准和环境质量有了更高要求，环境状况短期内迅速好转，从而缓解了公众的环境信访；但2011年以来的环境来信总量持续下降的现象与环境发展的整体趋势不太符合。2005-2010年间与环境相关的环境上访量呈现下降趋势，这与始于2005年的信访排名制度直接相关，地方政府通过特殊手段减少了上访量；而与来信总数相反，2011年以来上访量回弹很可能是日渐严重的雾霾天气影响了公众的生活，刺激上访量上升。图3表明“两会”提案总数除2012年急剧攀升明显，其它年份基本在可接受区域正常波动；而2012年的急剧攀升主要是因为2012年四川省政协提案数飞越至5567件，超出正常年份10倍左右，与此同时四川省同期人大建议数却降至十年最低值仅278件，导致这一现象的原因尚不明晰。
3.2.2 自变量描述
（1）社会经济指标。抚养比越大，说明该地区老人和小孩占全部人口的比重越大。根据宫本宪一著名的环境风险三定律：老人、小孩和妇女是环境风险发生时最容易受伤害的群体。抚养比不仅反应当地居民抵御环境问题伤害的能力，还体现社会负担的轻重。通常认为，抵御灾害能力越弱该地区居民受到的伤害越大，导致的不满就更严重，相应的公众参与度也会提高；社会负担轻则对生活质量的要求趋高，对环境问题的容忍度趋低，公众环境参与度就更高。
人均GDP和城镇居民的人均消费分别表示当地居民人均对经济的贡献率和满足物质文化需求的消费水平，一定程度上显示经济发展状况和公众生活水平，只有生活水平达到一定水平才会产生更深层次的环保要求。
每十万人高中生数显示该地受教育水平，选择每十万人高中生数作为衡量指标，其范围广泛且受与高等教育具有一定的相关性，一定程度上代表了当地的受教育水平。
（2）环境污染指标。环境污染指标直观的反应出当地环境污染程度，环境污染越严重，公众参与环境污染治理的要求越高。工业污染是环境污染最主要的原因，因而选取工业废气排放、废水排放和固体废弃物产生量作为衡量环境污染的指标。突发环境性事件由于其特殊性，往往能引起公众更多的关注，也可作为环境污染指标。
（3）政府规制指标。各省（区）颁布的法律法规数显示地方政府在治理环境污染方面的政策强度，这一指标在以往的研究中多次被关注，但缺乏量化研究。目前法律之星法规库中收录不重复法规文件709 205件，并保持每日更新，是全国目前信息量最大的、更新最快法规数据库，本文借助该数据库环境法律法规反映政策程度。环境污染投资比例既体现区域环境污染治理的能力，也体现当地政府对环境的重视程度，比值越大说明环境污染治理的力度越大。
4 公众环境参与影响因子实证分析
4.1 计量模型设定
按照前述理论分析，全部自变量或多或少对公众环境参与起到影响，根据分析和有关数据情况，利用以下模型检验假设：
考虑到所有自变量都会对公众环境参与的各种形式产生影响，四个计量模型是一致的。为消除异方差，除抚养比和环境污染治理投资/GDP外的所有数据均取自然对数。ε为随机误差项，用以确保计量模型的合理性。
4.2 模型选择
模型的估计均选用了固定效应模型，一方面是由于Hausman检验结果显著支持固定效应；另一方面基于样本性质，Wooldridge认为当我们不能把观测值当作一个大总体中随机抽样的结果，特别是大的地址单位时，就应该选择使用固定效应。计量分析结果如表2所示。
4.3 实证结果解释
社会经济因素方面，人均地区生产总值与公众来信正相关，其每升高10%会导致来信数增加2.43%；而城镇居民人均年消费支出与来信负相关，人均支出每提高10%反而会使来信数降低4.08%。抚养比、受教育程度与公众环境参与无关，收入水平和支出水平仅与来信数有关，且支出水平为负相关，所以假设一不成立。
值得注意的是，人均地区生产总值和人均年消费支出这两个同样反映经济状况的指标与公众来信的作用方向相反，这是因为一方面人均地区生产总值核算的是地区各产业增加值之和，更高的产业增加值可能意味着更高的环境污染，会招致更多的环境抱怨；另一方面人均年消费支出与收入水平正相关，同一地区的收入越高的人会选择环境越好的居住环境，因而他们对恶劣环境问题的感知越少，相应的环境参与也会降低。
就环境污染状况而言，工业废水排放量与来信数正相关；工业固体废弃物产生量与来信具有一定的负相关性，与来访显著负相关；全部环境污染指标都未显示出与“两会”提案的相关性，假设二部分成立。
从政府规制方面看，颁布的法律法规数对来访和“两会”提案都呈现出负相关；政府环境污染治理投资比对人大建议数呈负相关关系。据此推断，政府的强制性规制对公众环境参与特别是间接参与具有直接的负相关性，假设三基本成立。
本研究选取的指标都是以往研究采用过的，回归模型的设定基本也类似，实证结果与以往的结论相差较大，是因为本研究选取多指标整体考察各因素对公众环境参与的影响，而以往的研究主要是就单个或几个指标与公众环境参与的关系出发研究。 5 结论与思考
厘清公众环境参与的影响因素是促进公众参与环境污染，解决治理环境问题的重要手段。本文通过面板数据，实证分析了中国2003-2012年省级经济、环境和政府规制对公众环境参与的影响，我们得到如下结论和启示：
公众环境参与的方式存在较大差异，来信以其方便性和成本低备受公众青睐，而个人来访行为则需要足够的行动动力支撑，这也是来访量明显低于来信数的原因。人大建议和政协提案是公众环境参与的间接形式，人大作为国家权力机关，其提案数与已颁布政策数和治理投资情况显著相关；而政协作为参政议政机构，本身要求较高的受教育程度，故而与已颁布政策法规和受教育程度具有相关性，这些都符合中国国情。
体制转型加快，经济问题仍然是决定社会发展的支柱。公众参与环境治理的关键是由其经济条件决定的。在鼓励公众投身环境参与的过程中，不仅要强调环境对公众生存发展的重要性，更要促进地区经济发展，切实提高公众个人经济水平才是推动广泛的公众环境参与的根本。当然，不可忽视经济发展与环境保护之间的固有的矛盾，否则“自然资源诅咒”可能会对区域经济的长远发展产生不利影响。
环境污染状况方面，工业废水的排放量以及突发环境事件对于公众参与的影响明显高于工业废气以及固体废物污染，说明人们对于水资源污染的敏感程度要远高于对于其他两者。但同时，环境污染对于公众间接环境参与的影响不大，说明虽然近年来社交媒体上公众对环境问题的抱怨越来越多，但是与采取实际行动遏制环境污染还有距离。这是因为环境污染本身的复杂性，侵害的不是个体利益，如果无适当的组织，反而使得公众不得不忍受环境恶化。
中国政府推行的环境政策是比较成功的，能够减缓环境质量恶化速度。过去学者的预见，“中国未来的环境政策和技术水平对21世纪中国的影响是巨大的”[25]基本实现。政府规制对环境保护产生直接而重要的作用，说明政府是治理环境问题最重要的主体，即使在公民社会发展较快的今天仍然不能忽视政府治理环境问题的主体作用。以政府规制为主导，提高公众环境参与水平，仍然是治理环境问题的重要方向。
中国公众环境参与问题在不同时期受不同因素影响的效力大小有差异，这与转型时期各项变化巨大有直接关系，应具体分析不同时期环境问题的产生原因及公众环境参与意愿，找到环境问题产生的症结，促进公众环境参与。
公众环境参与指标的选取可进一步商榷，公众参与到民间组织中的参与活动被忽视，同时可能存在公众直接投入到环境治理中而产生无法统计的情况，这些都可能造成实证结果不显著。排除这些因素的影响，结合中国社会发展的实际情况推断：环境问题的严峻性提供公众环境参与的可能性，收入水平和消费能力等经济因素可能才是决定中国公众环境参与的直接动因，并受政府环境规制强度的重要影响。
（编辑：田 红）
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Abstract The law of ‘the Public Participation in Environmental Protection Measures’ was enacted to promote the environmental public participation which may be the solution of the environmentalpollution when the effective governance is absent. However there is little literature about influence factors of the environmental public participation until now. This paper constructs the theory frame through literature review and theoretical analysis， using the provincial panel data from 2003 to 2012 in China in the fields of socioeconomic status， environmental pollution and government environmental regulations to measure environmental public participation. The empirical results demonstrate that in terms of social and economic factors，per capita GDP is positive related to complaint letters and negative related to urban residents’ per capita annual consumption. It means the better the regionaleconomic development is， the more serious the environmental pollution will be. In terms of environmental pollution， the influence degree of industrial waste water emissions and sudden environmental incidents are far higher than the other two factors. In terms of government regulation， laws and regulations promulgated are negative to both environmental complaint visits and ‘two sessions’ proposals， and environmental pollution control investment is negative to National People’s Congress. It is obvious that the government environmental policy which can slow the deterioration of environmental quality is successful. The reason that the complaint letters are more susceptible than complaint visit is because that environmental public participation in the economic and convenient way is more acceptable. Although higher education level represents stronger environmental awareness， the education indicator high school graduations show no relation to environmental public participation in this paper. Higher educated people have little sensitive to environmental problems because they are living in environment friendly community with highincome. To promote Chinese environmental public participation， the Chinese government should improve participation convenience and let the social organizations play their roles.
Key words environmental public participation； environment pollution； pollution control； environmental complaint letters； environmental complaint visits
关键词 公众环境参与；环境污染；污染治理；环境来信；环境来访
中图分类号 F062.2；X24 文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2015）12-0062-08
环保部于2015年4月14日公开了《环境保护公众参与办法（试行）》（征求意见稿），这是我国首个统领性的环境保护公众参与的办法，将公众参与视为环境保护中不可或缺的重要力量，且认为环保公众参与是公民的一项基本权利，需要得到法律的保障。虽然，办法中规定了公众可以在六个方面参与环境保护，其中包括制定或修改环境保护法律法规；编制规划或建设项目环境影响报告书；对可能严重损害公众环境权益或健康权益的重大环境污染和生态破坏时间的调查处理等，但另一方面，社会公众环境意识发展极不平衡，社会公众在环境保护中对政府存在严重的依赖思想，对政府的报怨或期盼较多，而较少见到公众自觉地参加环境保护活动。因此，有必要研究我国公众环境参与的方式，并探明公众环境参与的影响因子以切实推动公众环境参与。
西方学者较早开始研究公众参与和环境污染治理之间的关系，但对二者是否存在促进或阻碍作用及作用大小尚未形成一致结论。Wang H选择中国1 500家工厂为对象并以小区压力作为衡量公众参与的指标，分析得出小区压力显著降低污染[1]；Dasgupta和Wheeler根据中国1987-1993年29省的数据利用面板随机效应模型分析指出，公众申诉的关键在于污染的严重程度，并且公众申诉件数与教育水平呈正相关[2]。
中国近年来有关公众参与环境污染治理的文献亦渐次增多，李永友和沈坤荣对污染减排的实证分析认为，由于缺乏正当渠道，公众在环境保护方面的诉求无法得到满足，因而也无法对环保执法起到积极的推动作用，但他们也指出，公众污染抱怨对环境质量改善作用方向是积极的[3]。闫文娟等进一步研究指出，公众参与在全国样本下是显著的，但是分区域的静态面板中，公众参与则不显著[4]。王岭通过实证分析指出，公众参与在提高企业防治污染支出时对降低环境污染有效，反之则无效，而环境信访对工业三废的影响是不显著的[5]。
上述研究主要是实证分析公众参与对环境污染治理的影响，探讨如何发挥公众参与环境污染治理的作用，对公众环境参与的影响因素鲜有涉及。将经济、政治及有关环境因素纳入公众环境参与体系中，探讨公众环境参与的行为会受到哪些因素的影响，以及这些因素是如何影响公众环境参与的，有利于规范和引导公众环境参与活动从而建立公众环境参与制度，对推进环境污染治理工作的进展也具有积极作用。这既是对以往研究的总结，也给学术研究和实践发展提供了新的思路。本研究拟通过2003-2012年10年间省际面板数据，分别从社会经济状况、环境污染状况和政府规制三个层面探讨对公众环境参与是否有影响及影响力度。
1 理论分析与文献回顾
1.1 公众环境参与的逻辑起点：“政府失灵”与“市场失灵”
经济发展与环境保护的问题历来是理论与实践不断探索的难题，政府行为在这一悖论的博弈中起着至关重要的作用。然而，地方政府官员为谋求政治晋升会尽可能利用其所控制的一切资源推动本辖区经济的快速发展[6]，这种竞争会导致地方公共政策的明显扭曲，而外部性较强的环保政策往往会首当其冲的成为被牺牲的公共职能，不少政府为追求经济增长而忽视环境、甚至牺牲环境的做法屡见不鲜[7]。发展中国家往往为吸引更多的投资而放松环境管制，加速生产和出口资源消耗型和污染密集型产品，因此发展中国家更多的是从事“肮脏行业”的生产，从而沦为发达国家的“污染天堂”[8]。
持续下降的环保标准会导致“竞次效应”（Race to Bottom），即竞争的压力使得企业竭力缩减环保预算，而政府为稳住本国企业并不断吸引投资，不惜竞相以更低的环境标准吸引投资者[9]。这种观点认为经济发展水平低的国家环境标准更低，对环境污染治理的力度也相应降低。虽然有学者乐观的指出，投资的进驻并没有恶化东道国的环境质量，反而有利于改善区域环境污染[10]。即环境库兹涅茨曲线：在经济发展过程中，环境状况是先恶化而后得到逐步改善。但肖士恩等在随后的研究中指出，经济增长是造成我国环境污染的基础性原因，并且环境污染状况随经济增长仍有扩大的趋势，至今尚未出现环境库兹涅茨曲线拐点的迹象[11]。故这种在“污染天堂”的“竞次效应”导致了环境治理的“市场失灵”。 在经济发展与环境保护的博弈中，地方官员为谋求暂时利益导致的政府失灵使环境更加恶化，另一方面，“竞次效应“的存在导致市场难以发挥作用。公众参与环境事务的逻辑起点便是对政府机制和市场机制缺陷的弥补，公众是本地环境质量的直接受影响人群，任何一种环境污染都会直接或间接的影响到特定的或全体公众，故公众对当地环境的参与与管理是实时的、有效率的、且是可持续的。当人们越来越认识到环境对人类生存质量的重要性，以及环境与人类其他财产价值的密切关联性时，其对环境的参与是有基本动力的。他们在为自身利益呼吁的同时，必将促进社会整体利益的提高。
1.2 社会经济状况对公众环境参与的不确定性影响
社会经济状况是公众参与最直接的影响因子，经济水平和受教育程度越高居民的公众参与水平越高[12]，高水平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且社会和经济更发达的社会，也趋向于赋予政治参与更高的价值[13]。公众环境参与作为公众参与的领域之一，亦受到社会经济状况的影响。良好的社会经济状况使公众对环境质量更高要求，环境参与程度也更高。但是另一方面，社会经济状况良好的公众往往选择环境更好的居住场所，这又使其对环境问题的感触不深而降低参与度。但也有研究表明，我国公众对于财富的渴求比对清洁环境的要求要高得多[14] ，个人收入甚至对我国城镇居民的公众参与行为有抑制作用[15] 。经济因素对公众环境参与的影响方向及作用有待进一步研究确认。
受教育程度是衡量公众素质的重要指标，人们认为环境意识与环保行为之间存在着较强的相关关系，进而认为可以利用环境意识来预测和引导人们的环境行为。事实上，学者就受教育程度对公众环境参与的作用给出了不同的答案。研究显示，我国受教育程度只对城市居民的维权表达行为有正面影响，对上访、请愿等较为激烈的维权行为则没有影响[16] 。这一结论与西方长期研究一致，即环境意识对环境行为的影响非常有限，环境意识与环境行为之间的相关系数一般都在0.14到0.45之间[17] 。
社会经济因素对公众环境参与的影响与普遍认识存在差异，社会经济因素究竟是对公众环境参与产生促进作用还是阻碍作用，需要进一步研究证实。
1.3 环境污染驱使公众参与
中国已经进入环境污染事故多发期[18]，环境污染对人体健康损害的后果也进入集中爆发期，且环境污染导致的健康问题已经成为引发群体性事件的重要原因[19]。环境污染不仅造成了巨大的经济损失，而且直接影响公众的身心健康，对整个社会的长远发展都是不利的。空气污染会降低人体免疫力而诱发多种疾病，中国主要城市每年约有17.8万人因此过早死亡[20]。2013年初全国开始大范围长时间出现的雾霾天气表明空气严重污染，大量PM2.5被人体吸入会对呼吸系统和心血管系统造成伤害，使人罹患疾病甚至死亡。时有发生的核泄漏化工厂爆炸等事故危害人身健康和生态环境，引起了人类一定程度的恐慌。此外，工业“三废”造成损害的问题长期存在，也是不容小觑的环保杀手。日益严峻的生态形式使得公众为保护自身权益和健康不得不采取行动。
研究表明，公众环境参与的动力机制有污染驱动型、世界观模式和后物质主义模式三种[21]，其中最直接的仍是污染驱动型。当环境污染尚不严重时，公众参与环境污染治理的责任意识与环保认知水平较低，对参与地方政府治理环境污染的积极性不高；但是当环境污染危害到自身权益时，这种积极性会激增，“主人翁”意识强烈。
1.4 政府环境规制的保障性作用
政府长期以来在环境治理中扮演主体角色，政府政策强度对环境状况具有直接作用。严格的环境法律法规和环境执法力度能相应改善环境问题，是缓解走访式抱怨最重要的途径[22]。具体而言，环境污染控制政策通常能对减少排污起到了显著效果。并且，在我国污染控制政策框架内，利用公众的环保参与提高环境质量的意识还很弱，公众的环境质量诉求无法通过环保部门和地方政策的严格执法得到满足[3]，这也是环境政策制度性保障作用未充分发挥的体现。
污染治理投资不足是造成我国环境污染日趋严重的主要原因之一。国外经验表明，污染治理投资占GNP的比例达1%-1.5%时，才能有效控制污染；污染治理投资占GNP的比例达2%-3%时，环境质量得到明显改善[23-24]。我国环境污染治理投入不足，效益不高，且浪费比较严重，没有发挥应有的环境效益和社会效益。
政府环境规制使环境状况在一定程度得到改善，进而也能缓解公众不满情绪，维持政治稳定。对于环境治理本身来说，污染是造成公民环境信访规模不断扩大的原始推手，减少污染即能减缓环境污染引起的政治压力[22]。科学合理的政府环境规制，能发挥极大的环境效益和社会效益。
2 理论框架及假设
“市场失灵”和“政府失灵”双重作用之下，环境问题日趋严重。环境自解决机制欠缺，政府主体作用发挥有限的前提下，引入公众参与是解决严峻环境形势的可行办法。公众环境参与并不是自觉发生作用的，也会受社会经济、污染状况和政府规制等作用的影响。厘清政治、经济、社会因素对公众环境参与的作用，促进公众以主人翁的精神参与到环境治理中去，是解决环境问题的重要举措。通过剖析中国省际数据中有关信息，分析公众环境参与的影响因子，提高我国公众环境参与水平迫在眉睫。
对于环境问题的来信、来访、人大建议和政协提案能够反映公众环境参与，结合文献综述和理论分析，认为公众环境参与影响模式如图1所示，并提出以下三个假设：
假设一：社会经济发展状况越好，公众环境参与程度越高；
假设二：环境污染等环境问题越严重，公众环境参与度越高；
假设三：政府环境规制越严格，治理环境污染的力度越大，公众环境参与度越低。
3 变量描述与研究设计
3.1 变量选取
本研究采用2003-2012年全国31个省份的面板数据，考察解释变量环境污染状况、经济发展水平和政策倾向对公众环境参与的影响。选取来信数（CL）、来访数（CV）、承办的人大建议数（REP）和承办的政协提案数（CEP）作为公众环境参与的因变量；自变量分别为社会经济状况、环境污染状况及政府规制强度，其中社会经济状况选取抚养比（FYB）、人均国民生产总值（PGDP）、每十万人高中生数（EDU）、城镇居民人均年消费支出（PTC）来衡量；环境污染状况选取工业废水排放量（IWW）、工业废气排放量（IWG）、固体废弃物排放量（ISW）和突发环境事件数（ACT）来衡量；政府规制强度选取颁布法律法规数（RGL）和环境污染治理投资/地区生产总值（IEP）衡量。表1具体反映了上述变量的名称、符号及描述性统计分析，所有数据结果由统计软件Stata 12.0分析而成。 3.2 变量描述
3.2.1 因变量描述
公众环境参与的手段主要包括环境来信、环境来访、承办的人大建议以及政协提案四种。有关环境问题的游行与非正常集会等，偶然性较大，不在本文的考虑范围内。环境有关的来信来访数是衡量公众环境参与的直接指标，信访量越大说明当地公众环境参与度越高；而承办的人大建议和政协提案数则显示了公众通过权力组织表达环境意愿的间接环境参与方式，既是公众积极建言献策的表现，对考察公众环境参与的作用也不可忽视。值得一提的是，公众通过民间组织的环境参与也是一个重要指标，但是由于数据缺乏，无法作为本文的考量指标。图2、图3分别显示了31个省因变量来信总数与来访总数、“两会”提案总数的变化趋势。
各变量整体上较为规律，变动有的是与全国性的重大活动有关，有的则是地方性事件的急剧变化导致的。图2显示2007年全国环境有关的来信总数急剧下降，是因为2008年北京奥运会前对环境标准和环境质量有了更高要求，环境状况短期内迅速好转，从而缓解了公众的环境信访；但2011年以来的环境来信总量持续下降的现象与环境发展的整体趋势不太符合。2005-2010年间与环境相关的环境上访量呈现下降趋势，这与始于2005年的信访排名制度直接相关，地方政府通过特殊手段减少了上访量；而与来信总数相反，2011年以来上访量回弹很可能是日渐严重的雾霾天气影响了公众的生活，刺激上访量上升。图3表明“两会”提案总数除2012年急剧攀升明显，其它年份基本在可接受区域正常波动；而2012年的急剧攀升主要是因为2012年四川省政协提案数飞越至5567件，超出正常年份10倍左右，与此同时四川省同期人大建议数却降至十年最低值仅278件，导致这一现象的原因尚不明晰。
3.2.2 自变量描述
（1）社会经济指标。抚养比越大，说明该地区老人和小孩占全部人口的比重越大。根据宫本宪一著名的环境风险三定律：老人、小孩和妇女是环境风险发生时最容易受伤害的群体。抚养比不仅反应当地居民抵御环境问题伤害的能力，还体现社会负担的轻重。通常认为，抵御灾害能力越弱该地区居民受到的伤害越大，导致的不满就更严重，相应的公众参与度也会提高；社会负担轻则对生活质量的要求趋高，对环境问题的容忍度趋低，公众环境参与度就更高。
人均GDP和城镇居民的人均消费分别表示当地居民人均对经济的贡献率和满足物质文化需求的消费水平，一定程度上显示经济发展状况和公众生活水平，只有生活水平达到一定水平才会产生更深层次的环保要求。
每十万人高中生数显示该地受教育水平，选择每十万人高中生数作为衡量指标，其范围广泛且受与高等教育具有一定的相关性，一定程度上代表了当地的受教育水平。
（2）环境污染指标。环境污染指标直观的反应出当地环境污染程度，环境污染越严重，公众参与环境污染治理的要求越高。工业污染是环境污染最主要的原因，因而选取工业废气排放、废水排放和固体废弃物产生量作为衡量环境污染的指标。突发环境性事件由于其特殊性，往往能引起公众更多的关注，也可作为环境污染指标。
（3）政府规制指标。各省（区）颁布的法律法规数显示地方政府在治理环境污染方面的政策强度，这一指标在以往的研究中多次被关注，但缺乏量化研究。目前法律之星法规库中收录不重复法规文件709 205件，并保持每日更新，是全国目前信息量最大的、更新最快法规数据库，本文借助该数据库环境法律法规反映政策程度。环境污染投资比例既体现区域环境污染治理的能力，也体现当地政府对环境的重视程度，比值越大说明环境污染治理的力度越大。
4 公众环境参与影响因子实证分析
4.1 计量模型设定
按照前述理论分析，全部自变量或多或少对公众环境参与起到影响，根据分析和有关数据情况，利用以下模型检验假设：
考虑到所有自变量都会对公众环境参与的各种形式产生影响，四个计量模型是一致的。为消除异方差，除抚养比和环境污染治理投资/GDP外的所有数据均取自然对数。ε为随机误差项，用以确保计量模型的合理性。
4.2 模型选择
模型的估计均选用了固定效应模型，一方面是由于Hausman检验结果显著支持固定效应；另一方面基于样本性质，Wooldridge认为当我们不能把观测值当作一个大总体中随机抽样的结果，特别是大的地址单位时，就应该选择使用固定效应。计量分析结果如表2所示。
4.3 实证结果解释
社会经济因素方面，人均地区生产总值与公众来信正相关，其每升高10%会导致来信数增加2.43%；而城镇居民人均年消费支出与来信负相关，人均支出每提高10%反而会使来信数降低4.08%。抚养比、受教育程度与公众环境参与无关，收入水平和支出水平仅与来信数有关，且支出水平为负相关，所以假设一不成立。
值得注意的是，人均地区生产总值和人均年消费支出这两个同样反映经济状况的指标与公众来信的作用方向相反，这是因为一方面人均地区生产总值核算的是地区各产业增加值之和，更高的产业增加值可能意味着更高的环境污染，会招致更多的环境抱怨；另一方面人均年消费支出与收入水平正相关，同一地区的收入越高的人会选择环境越好的居住环境，因而他们对恶劣环境问题的感知越少，相应的环境参与也会降低。
就环境污染状况而言，工业废水排放量与来信数正相关；工业固体废弃物产生量与来信具有一定的负相关性，与来访显著负相关；全部环境污染指标都未显示出与“两会”提案的相关性，假设二部分成立。
从政府规制方面看，颁布的法律法规数对来访和“两会”提案都呈现出负相关；政府环境污染治理投资比对人大建议数呈负相关关系。据此推断，政府的强制性规制对公众环境参与特别是间接参与具有直接的负相关性，假设三基本成立。
本研究选取的指标都是以往研究采用过的，回归模型的设定基本也类似，实证结果与以往的结论相差较大，是因为本研究选取多指标整体考察各因素对公众环境参与的影响，而以往的研究主要是就单个或几个指标与公众环境参与的关系出发研究。 5 结论与思考
厘清公众环境参与的影响因素是促进公众参与环境污染，解决治理环境问题的重要手段。本文通过面板数据，实证分析了中国2003-2012年省级经济、环境和政府规制对公众环境参与的影响，我们得到如下结论和启示：
公众环境参与的方式存在较大差异，来信以其方便性和成本低备受公众青睐，而个人来访行为则需要足够的行动动力支撑，这也是来访量明显低于来信数的原因。人大建议和政协提案是公众环境参与的间接形式，人大作为国家权力机关，其提案数与已颁布政策数和治理投资情况显著相关；而政协作为参政议政机构，本身要求较高的受教育程度，故而与已颁布政策法规和受教育程度具有相关性，这些都符合中国国情。
体制转型加快，经济问题仍然是决定社会发展的支柱。公众参与环境治理的关键是由其经济条件决定的。在鼓励公众投身环境参与的过程中，不仅要强调环境对公众生存发展的重要性，更要促进地区经济发展，切实提高公众个人经济水平才是推动广泛的公众环境参与的根本。当然，不可忽视经济发展与环境保护之间的固有的矛盾，否则“自然资源诅咒”可能会对区域经济的长远发展产生不利影响。
环境污染状况方面，工业废水的排放量以及突发环境事件对于公众参与的影响明显高于工业废气以及固体废物污染，说明人们对于水资源污染的敏感程度要远高于对于其他两者。但同时，环境污染对于公众间接环境参与的影响不大，说明虽然近年来社交媒体上公众对环境问题的抱怨越来越多，但是与采取实际行动遏制环境污染还有距离。这是因为环境污染本身的复杂性，侵害的不是个体利益，如果无适当的组织，反而使得公众不得不忍受环境恶化。
中国政府推行的环境政策是比较成功的，能够减缓环境质量恶化速度。过去学者的预见，“中国未来的环境政策和技术水平对21世纪中国的影响是巨大的”[25]基本实现。政府规制对环境保护产生直接而重要的作用，说明政府是治理环境问题最重要的主体，即使在公民社会发展较快的今天仍然不能忽视政府治理环境问题的主体作用。以政府规制为主导，提高公众环境参与水平，仍然是治理环境问题的重要方向。
中国公众环境参与问题在不同时期受不同因素影响的效力大小有差异，这与转型时期各项变化巨大有直接关系，应具体分析不同时期环境问题的产生原因及公众环境参与意愿，找到环境问题产生的症结，促进公众环境参与。
公众环境参与指标的选取可进一步商榷，公众参与到民间组织中的参与活动被忽视，同时可能存在公众直接投入到环境治理中而产生无法统计的情况，这些都可能造成实证结果不显著。排除这些因素的影响，结合中国社会发展的实际情况推断：环境问题的严峻性提供公众环境参与的可能性，收入水平和消费能力等经济因素可能才是决定中国公众环境参与的直接动因，并受政府环境规制强度的重要影响。
（编辑：田 红）
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Abstract The law of ‘the Public Participation in Environmental Protection Measures’ was enacted to promote the environmental public participation which may be the solution of the environmentalpollution when the effective governance is absent. However there is little literature about influence factors of the environmental public participation until now. This paper constructs the theory frame through literature review and theoretical analysis， using the provincial panel data from 2003 to 2012 in China in the fields of socioeconomic status， environmental pollution and government environmental regulations to measure environmental public participation. The empirical results demonstrate that in terms of social and economic factors，per capita GDP is positive related to complaint letters and negative related to urban residents’ per capita annual consumption. It means the better the regionaleconomic development is， the more serious the environmental pollution will be. In terms of environmental pollution， the influence degree of industrial waste water emissions and sudden environmental incidents are far higher than the other two factors. In terms of government regulation， laws and regulations promulgated are negative to both environmental complaint visits and ‘two sessions’ proposals， and environmental pollution control investment is negative to National People’s Congress. It is obvious that the government environmental policy which can slow the deterioration of environmental quality is successful. The reason that the complaint letters are more susceptible than complaint visit is because that environmental public participation in the economic and convenient way is more acceptable. Although higher education level represents stronger environmental awareness， the education indicator high school graduations show no relation to environmental public participation in this paper. Higher educated people have little sensitive to environmental problems because they are living in environment friendly community with highincome. To promote Chinese environmental public participation， the Chinese government should improve participation convenience and let the social organizations play their roles.
Key words environmental public participation； environment pollution； pollution control； environmental complaint letters； environmental complaint visits