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近几年来，随着房价的一路飙升，各地违建小产权房泛滥成灾。为了遏制这一势头，今年2月，国土资源部再次发文要在全国范围内清理小产权房。奉化市人民检察院顺势而动，积极响应上级院要求，严厉查办小产权房背后的职务犯罪。截至2012年10月底，总共查处该类案件10件12人，占全年查办职务犯罪案件总数的60%，其中包括五名现职副局级以上领导干部，引起了强烈的社会反响。本文通过对这系列案件的调查分析，找寻小产权房背后职务犯罪的成因，并提出预防对策。
一、小產权房职务犯罪的表现特征
1.行贿受贿金额较大。小产权房因为不用缴纳土地出让金和相关税费，只需要支付建筑成本，所以销售价格十分低廉，只有正常商品房的三分之一甚至更低，但这种低价仍然能给开发商带来滚滚暴利。为了实现这样的暴利，开发商往往一掷千金，不惜一切代价搞定相关领导，而相关领导也深谙其道，常常狮子大开口，行贿受贿金额都较大。比如我院查办的十件系列案中，行贿受贿最少就有10万，最多的一笔贿赂款达38万，总计达到200多万。
2.官商勾结现象突出。小产权房开发商往往通过送钱、送房、邀请入股或干股分红的方式拉拢相关领导；而相关领导为了自己的切身利益，往往和开发商勾结在一起，甚至有的领导还积极入股，在本职工作之外开辟第二职场，把自己打造成“幕后开发商”。比如我市城管局执法大队常务副大队长袁某某，多次收受开发商王某某的贿赂，并通过王某某的公司入股至我市数个地方联合搞小产权房开发。
3.双料腐败同时并存。不少领导干部被开发商糖衣炮弹击中之后，都怠于履行监管职责，对群众举报无动于衷，更有甚者，有的领导干部还滥用职权对小产权房进行非法审批。比如我市国土局国土资源监察大队原大队长王某某，预先收受了小产权房开发商王某某20多万以后，群众多次举报，下面国土队员也多次向他汇报，他依然稳如泰山，被法院以受贿罪和玩忽职守罪判处有期徒刑七年半。还有我市规划局原副局长李某某，收受开发商汪某某25万元之后，滥用职权，将汪某某上报的集体土地擅自以工业用地规划审批。
4.窝案串案特征明显。小产权房的实质就是“违章建筑”，对这种违建行为，镇（街道）、规划、国土、建设等多个部门都有监管职责。很多开发商为了顺利开工建设，会采用各种方式向不同部门领导行贿，最终形成整条“利益链”，一旦东窗事发，极易形成窝案串案。比如我市小产权房开发商王某某被查处之后，相继牵出城管局局长、规划局副局长、建设局党委委员等八名干部，引发了我市一场不小的官场地震。
二、开发小产权房中的职务犯罪原因探讨
1.小产权房开发商长袖善舞、多头行贿是重要的诱因。不少的小产权房开发商本身就拥有一定的职位，比如人大代表、村书记、企业主等，再加上同学、朋友、亲戚等人际关系和高超的沟通能力，通过请吃请喝、送钱送物等方式将不同主管部门的领导干部“搞定”。比如王某某、斯某某两人。王某某早在1984年因犯流氓罪被宁波市中级人民法院判处死缓，2012年行贿案发前担任尚田镇许家村党支部书记、奉化市第十七届人大代表；斯某某案发前担任岳林街道斯张村党支部书记。王某某充分利用村书记和人大代表的身份之便，广泛接触各级领导干部，并通过各种方式与他们建立了良好的私人关系，2010年初陈家岭小产权房动工之前，王某某就开始大肆行贿，从而使得各监管部门集体沉默。
2.监管部门的“集体沉默”，将小产权房的“层层监管”变成了“层层不管”。目前，在村集体土地或工业、商业用地上违法建造小产权房，并没有一个统一的机构进行查处。现行的建设工程审批流程是：首先应当向国土部门取得土地使用权证，然后向规划部门申领规划许可证，最后到建设部门申领建设工程许可证。当然，用水、用电、消防、质检等环节还得通过自来水公司、供电局、消防大队等部门审批。因此，一个小产权房要想顺利建成，必须通过各部门的“层层监管”，但由于相关领导的私心，本该“层层监管”却变成了“层层不管”，各审批环节大开绿灯。比如我市步云服装厂内的小产权房就没有经过任何审批。
3.临聘人员担任执法单位中层干部，严重缺乏法纪意识和责任意识。不少执法单位由于公务员编制和事业编制人员不多，聘请了大量的合同工充斥到执法一线，有些临聘人员通过多年的经营，被提拔为中层干部，但由于他们本身没有正式的编制，胆子大、顾虑少，江湖习气较重，法纪意识淡薄，工作作风粗暴，经常以权谋私。比如袁某某，本是城管局的临聘人员，经过多年钻营，2009年被提拔为行政执法大队常务副大队长，成为城管局中的“二号人物”（局长徐某某为大队长）。权力大了，贪欲也更大，三年里利用对本市市容市貌、临时建筑物等进行管理、查处的职务之便，累计收受贿赂60多万元。更为甚者，2011年7月，他还利用职务之便，在未出资也未参与工程经营管理的情况下，以与舒某某等四人共同投资做奥特莱斯商业广场土方工程的名义，分得干股红利38万元。除此以外，他还亲自参与我市多起小产权房建设，利用股东身份分红。
4.主管部门领导干部知法犯法，自身“官德缺失”。从查处的系列案件来看，绝大多数涉案领导干部平时不注重政治学习或者学习流于形式，不够深入，不关心政治，放松思想改造，世界观、人生观、价值观扭曲，拜金主义、享乐主义思想恶性膨胀，“官德”严重缺失。比如我市城管局局长徐某某，身为单位一把手，知法犯法，明知王某某建造小产权房，不但不去查处，反而伙同街道分管领导葛某某等人，以成本价向王某某订购小产权房两套。再如国土局国土资源监察大队大队长王某某、建设局原党委委员单某某、规划局原副局长李某某等，对行贿人送钱送物送烟票来者不拒。秉承“有权不用、过期作废”的理念，千方百计地寻找机会将手中的权力“金钱化、物质化”。
三、开发小产权房中的职务犯罪预防对策
1.加强对各镇（街道）村书记的民主选举和纪检监督。从我市已经查处的小产权房系列案件来看，绝大多数小产权房的开发商中都有村书记的影子。比如王某某原系本市尚田镇许家村党支部书记、斯某某原系本市岳林街道斯张村党支部书记、舒某某原系本市岳林街道舒前村党支部书记、杨某某原系本市岳林街道舒后村党支部书记。这些人通常都是村里的能人，在镇（街道）甚至在全市都有广泛的人际网络，能力强、胆子大、唯我独尊、作风霸道是他们共同的特征，为了获取暴利，擅自以村委会名义租售村集体土地搞小产权房建设。但另一方面，市政府、镇（街道）还得依靠他们做好村里的工作，客观上助长了他们骄横跋扈的作风。为了改变这种状况，应当借换届选举的机会，完善村书记选拔机制，扩大村干部人事工作中的民主，让村民充分享有知情权、参与权、选择权和监督权，要在坚持公开、平等、竞争、择优的原则下，严格科学地考察村书记人选，同时还要充分发挥各镇（街道）纪检监察的监督作用。 2.加强对行政执法单位关键岗位的监督制约。要对一些权力比较集中的关键业务环节和高风险岗位，按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则，實行有效管理和监控。要建立干部定期交流机制，对中层以上领导干部以及重要岗位负责人，实行任期制，规定两年或者三年，必须实行轮岗交流。轮岗交流之前还应当对该领导干部实行离任审计制度，促进各行政执法单位干部队伍的廉政建设，防止个别领导干部在某一个关键岗位做大做强，从而形成各项监督制约机制对他无效的尴尬局面。比如我市国土局国土资源监察大队大队长王某某从2002年来一直在监察大队担任领导职务，长时间处于高风险实权岗位，内部监督形同虚设。
3.大力整顿行政执法队伍，取消中层干部中的临聘人员。目前我市不少执法单位临聘人员占据了执法力量的绝大部分，其人数多、分布面积广，大多集中在执法一线工作，在临聘人员数目日益庞大的同时，其涉及的职务犯罪问题也日渐凸显并成逐年递增趋势。从目前掌握的情况来看，除了已经查处的城管局袁某某以外，我市城管局、国土局、建设局、海洋与渔业局等行政执法单位还存在其他临聘人员担任中层干部的现象。这些临聘人员一旦手握实权，便找机会滥用职权、收受索取贿赂，严重损坏了执法声誉，玷污了执法部门以及政府的形象。对此，各单位要大力整顿行政执法队伍，取消中层干部中的临聘人员，平时还要加强对临聘人员的法制教育和绩效考核，加大监管力度，尽可能地避免和减少临聘执法人员违法犯罪，促进依法行政。
4.加大对开发小产权房背后渎职犯罪的查办力度。小产权房在短短几年中像雨后春笋一样蓬勃兴起，其背后必然涉及各相关监管部门的玩忽职守、滥用职权等渎职行为，如果没有他们的纵容甚至亲自参与，小产权房不可能泛滥如斯。但是，渎职犯罪查办面临着“三难一大”，即“发现线索难、调查取证难、立案查处难和受到干扰大”。换言之，如果领导干部没有贪污、受贿等经济问题，即使玩忽职守、滥用职权，在没有造成重大伤亡或重大财产损失的情况下，也会不了了之，这也可以解释为什么各地检察机关每年查办的渎职犯罪案件总是少之又少。因此，为了防止小产权房在一片喊打声中继续发展壮大，关键要对小产权房背后各监管部门的渎职犯罪行为毫不手软，发现一个查处一个，不管他级别有多高、职权有多大、关系有多广，坚持重拳出击，减少大案要案的发案概率，使职务犯罪分子一伸手就被捉，才能有效制止小产权房的进一步蔓延。
（作者单位：浙江省奉化市人民检察院）
一、小產权房职务犯罪的表现特征
1.行贿受贿金额较大。小产权房因为不用缴纳土地出让金和相关税费，只需要支付建筑成本，所以销售价格十分低廉，只有正常商品房的三分之一甚至更低，但这种低价仍然能给开发商带来滚滚暴利。为了实现这样的暴利，开发商往往一掷千金，不惜一切代价搞定相关领导，而相关领导也深谙其道，常常狮子大开口，行贿受贿金额都较大。比如我院查办的十件系列案中，行贿受贿最少就有10万，最多的一笔贿赂款达38万，总计达到200多万。
2.官商勾结现象突出。小产权房开发商往往通过送钱、送房、邀请入股或干股分红的方式拉拢相关领导；而相关领导为了自己的切身利益，往往和开发商勾结在一起，甚至有的领导还积极入股，在本职工作之外开辟第二职场，把自己打造成“幕后开发商”。比如我市城管局执法大队常务副大队长袁某某，多次收受开发商王某某的贿赂，并通过王某某的公司入股至我市数个地方联合搞小产权房开发。
3.双料腐败同时并存。不少领导干部被开发商糖衣炮弹击中之后，都怠于履行监管职责，对群众举报无动于衷，更有甚者，有的领导干部还滥用职权对小产权房进行非法审批。比如我市国土局国土资源监察大队原大队长王某某，预先收受了小产权房开发商王某某20多万以后，群众多次举报，下面国土队员也多次向他汇报，他依然稳如泰山，被法院以受贿罪和玩忽职守罪判处有期徒刑七年半。还有我市规划局原副局长李某某，收受开发商汪某某25万元之后，滥用职权，将汪某某上报的集体土地擅自以工业用地规划审批。
4.窝案串案特征明显。小产权房的实质就是“违章建筑”，对这种违建行为，镇（街道）、规划、国土、建设等多个部门都有监管职责。很多开发商为了顺利开工建设，会采用各种方式向不同部门领导行贿，最终形成整条“利益链”，一旦东窗事发，极易形成窝案串案。比如我市小产权房开发商王某某被查处之后，相继牵出城管局局长、规划局副局长、建设局党委委员等八名干部，引发了我市一场不小的官场地震。
二、开发小产权房中的职务犯罪原因探讨
1.小产权房开发商长袖善舞、多头行贿是重要的诱因。不少的小产权房开发商本身就拥有一定的职位，比如人大代表、村书记、企业主等，再加上同学、朋友、亲戚等人际关系和高超的沟通能力，通过请吃请喝、送钱送物等方式将不同主管部门的领导干部“搞定”。比如王某某、斯某某两人。王某某早在1984年因犯流氓罪被宁波市中级人民法院判处死缓，2012年行贿案发前担任尚田镇许家村党支部书记、奉化市第十七届人大代表；斯某某案发前担任岳林街道斯张村党支部书记。王某某充分利用村书记和人大代表的身份之便，广泛接触各级领导干部，并通过各种方式与他们建立了良好的私人关系，2010年初陈家岭小产权房动工之前，王某某就开始大肆行贿，从而使得各监管部门集体沉默。
2.监管部门的“集体沉默”，将小产权房的“层层监管”变成了“层层不管”。目前，在村集体土地或工业、商业用地上违法建造小产权房，并没有一个统一的机构进行查处。现行的建设工程审批流程是：首先应当向国土部门取得土地使用权证，然后向规划部门申领规划许可证，最后到建设部门申领建设工程许可证。当然，用水、用电、消防、质检等环节还得通过自来水公司、供电局、消防大队等部门审批。因此，一个小产权房要想顺利建成，必须通过各部门的“层层监管”，但由于相关领导的私心，本该“层层监管”却变成了“层层不管”，各审批环节大开绿灯。比如我市步云服装厂内的小产权房就没有经过任何审批。
3.临聘人员担任执法单位中层干部，严重缺乏法纪意识和责任意识。不少执法单位由于公务员编制和事业编制人员不多，聘请了大量的合同工充斥到执法一线，有些临聘人员通过多年的经营，被提拔为中层干部，但由于他们本身没有正式的编制，胆子大、顾虑少，江湖习气较重，法纪意识淡薄，工作作风粗暴，经常以权谋私。比如袁某某，本是城管局的临聘人员，经过多年钻营，2009年被提拔为行政执法大队常务副大队长，成为城管局中的“二号人物”（局长徐某某为大队长）。权力大了，贪欲也更大，三年里利用对本市市容市貌、临时建筑物等进行管理、查处的职务之便，累计收受贿赂60多万元。更为甚者，2011年7月，他还利用职务之便，在未出资也未参与工程经营管理的情况下，以与舒某某等四人共同投资做奥特莱斯商业广场土方工程的名义，分得干股红利38万元。除此以外，他还亲自参与我市多起小产权房建设，利用股东身份分红。
4.主管部门领导干部知法犯法，自身“官德缺失”。从查处的系列案件来看，绝大多数涉案领导干部平时不注重政治学习或者学习流于形式，不够深入，不关心政治，放松思想改造，世界观、人生观、价值观扭曲，拜金主义、享乐主义思想恶性膨胀，“官德”严重缺失。比如我市城管局局长徐某某，身为单位一把手，知法犯法，明知王某某建造小产权房，不但不去查处，反而伙同街道分管领导葛某某等人，以成本价向王某某订购小产权房两套。再如国土局国土资源监察大队大队长王某某、建设局原党委委员单某某、规划局原副局长李某某等，对行贿人送钱送物送烟票来者不拒。秉承“有权不用、过期作废”的理念，千方百计地寻找机会将手中的权力“金钱化、物质化”。
三、开发小产权房中的职务犯罪预防对策
1.加强对各镇（街道）村书记的民主选举和纪检监督。从我市已经查处的小产权房系列案件来看，绝大多数小产权房的开发商中都有村书记的影子。比如王某某原系本市尚田镇许家村党支部书记、斯某某原系本市岳林街道斯张村党支部书记、舒某某原系本市岳林街道舒前村党支部书记、杨某某原系本市岳林街道舒后村党支部书记。这些人通常都是村里的能人，在镇（街道）甚至在全市都有广泛的人际网络，能力强、胆子大、唯我独尊、作风霸道是他们共同的特征，为了获取暴利，擅自以村委会名义租售村集体土地搞小产权房建设。但另一方面，市政府、镇（街道）还得依靠他们做好村里的工作，客观上助长了他们骄横跋扈的作风。为了改变这种状况，应当借换届选举的机会，完善村书记选拔机制，扩大村干部人事工作中的民主，让村民充分享有知情权、参与权、选择权和监督权，要在坚持公开、平等、竞争、择优的原则下，严格科学地考察村书记人选，同时还要充分发挥各镇（街道）纪检监察的监督作用。 2.加强对行政执法单位关键岗位的监督制约。要对一些权力比较集中的关键业务环节和高风险岗位，按照“事权分离、权力分解、相互制约、规范程序、公开透明”的原则，實行有效管理和监控。要建立干部定期交流机制，对中层以上领导干部以及重要岗位负责人，实行任期制，规定两年或者三年，必须实行轮岗交流。轮岗交流之前还应当对该领导干部实行离任审计制度，促进各行政执法单位干部队伍的廉政建设，防止个别领导干部在某一个关键岗位做大做强，从而形成各项监督制约机制对他无效的尴尬局面。比如我市国土局国土资源监察大队大队长王某某从2002年来一直在监察大队担任领导职务，长时间处于高风险实权岗位，内部监督形同虚设。
3.大力整顿行政执法队伍，取消中层干部中的临聘人员。目前我市不少执法单位临聘人员占据了执法力量的绝大部分，其人数多、分布面积广，大多集中在执法一线工作，在临聘人员数目日益庞大的同时，其涉及的职务犯罪问题也日渐凸显并成逐年递增趋势。从目前掌握的情况来看，除了已经查处的城管局袁某某以外，我市城管局、国土局、建设局、海洋与渔业局等行政执法单位还存在其他临聘人员担任中层干部的现象。这些临聘人员一旦手握实权，便找机会滥用职权、收受索取贿赂，严重损坏了执法声誉，玷污了执法部门以及政府的形象。对此，各单位要大力整顿行政执法队伍，取消中层干部中的临聘人员，平时还要加强对临聘人员的法制教育和绩效考核，加大监管力度，尽可能地避免和减少临聘执法人员违法犯罪，促进依法行政。
4.加大对开发小产权房背后渎职犯罪的查办力度。小产权房在短短几年中像雨后春笋一样蓬勃兴起，其背后必然涉及各相关监管部门的玩忽职守、滥用职权等渎职行为，如果没有他们的纵容甚至亲自参与，小产权房不可能泛滥如斯。但是，渎职犯罪查办面临着“三难一大”，即“发现线索难、调查取证难、立案查处难和受到干扰大”。换言之，如果领导干部没有贪污、受贿等经济问题，即使玩忽职守、滥用职权，在没有造成重大伤亡或重大财产损失的情况下，也会不了了之，这也可以解释为什么各地检察机关每年查办的渎职犯罪案件总是少之又少。因此，为了防止小产权房在一片喊打声中继续发展壮大，关键要对小产权房背后各监管部门的渎职犯罪行为毫不手软，发现一个查处一个，不管他级别有多高、职权有多大、关系有多广，坚持重拳出击，减少大案要案的发案概率，使职务犯罪分子一伸手就被捉，才能有效制止小产权房的进一步蔓延。
（作者单位：浙江省奉化市人民检察院）