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【摘 要】国有土地上房屋征收作为政府施政中的一项重点工作，如何加强管理、有效推进一直是政府施政的重点问题。论文简要讨论国有土地上房屋征收项目中房屋征收实施单位在实施项目时应对不同情况时组织结构模式的转换，探讨房屋征收实施单位采用不同组织结构模式时可能遭遇问题的解决措施。
【Abstract】The housing expropriation on the state-owned land as a key work in government policy， how to strengthen its management and effectively promote it are always the key problems of government policy. This paper briefly discusses the transformation of the organization structure of the housing expropriation unit in the state-owned land housing expropriation project in different situations ， analyzes the problems meeting in this process and puts forward the countermeasures.
【关键词】国有土地上房屋征收；房屋征收实施单位；组织结构转换
【Keywords】housing expropriation on the state-owned land； housing expropriation implementation unit； organizational structure transformation
【中图分类号】F301 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）03-0073-03
1 引言
国有土地上房屋征收作为涉及经济、民生、维稳等各项事务的政府重点工作，其具体工作实施者，房屋征收实施单位的运行模式将直接决定征收项目的成败。论文从房屋征收实施单位出发，首先明确其定义，然后简要介绍房屋征收实施部门的工作内容，最后讨论其在职能型和项目型组织结构之间的转换，并阐述两种组织结构模式的优势以及采用时会遇到的问题和解决措施。
2 房屋征收实施单位的定义
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号），房屋征收实施单位，是受房屋征收实施单位承担“房屋征收与补偿具体工作”的单位，并明确“房屋征收实施单位不得以营利为目的”。该定义沿用于各省、市出具的征收与补偿条例中，部分省市则明确，房屋征收实施单位“实施房屋征收与补偿等所需工作经费由本级财政予以保障”[1]。
由此可见，房屋征收实施单位具有以下三项属性：独立性、非营利性和本级财政保障。
上述属性反映到现实层面，使房屋征收实施单位具备下列四点特征：
①隶属市级以下（区、街道）行政机构，但非常设机构；
②属于具有独立法人资格的事业单位；
③具有独立的财政专户，资金来源主要为财政拨款；
④房屋征收实施单位须与征收部门签订委托协议后，再实施具体工作。
3 房屋征收实施单位的工作内容
以浙江省宁波市为例，根据宁波市房屋征收管理办公室公布的宁波市国有土地上房屋征收工作流程图[2]，国有土地上房屋征收项目的工作内容如下：
根据此工作流程图，我们可以看到，国有土地房屋征收可以分为两个阶段：前期准备阶段（从“建设活动组织者提出征收申请”到“决定做出后5日内公告”）和正式实施阶段（从“房屋征收部门与被征收人签订补偿协议”到“项目报结”）。
其中，在前期准备阶段，房屋征收实施单位有以下四项工作：①调查登记；②未经登记建筑测绘；③被征收人意愿征询；④协助房屋征收部门的其他事务性工作。
在正式实施阶段，房屋征收实施单位有以下五项工作：①评估机构选择及房屋价值评估；②签订协议及相关工作；③接收腾空房屋；④房屋拆除；⑤土地出让前的准备工作。
4 组织结构的转换
正如对于企业而言，“组织需要构筑动态组织能力，能动地适应产品结构演变”[3]，对于房屋征收实施单位而言，同样需要转换不同的组织结构来适应工作任务的变化。
一般而言，房屋征收实施单位的组织结构会在以下两种模式中转换：
首先，当房屋征收实施单位在单个工作周期只承接单项房屋征收项目，但该项目面积大，户数多时，房屋征收实施单位会采取职能型组织结构，因为职能型组织结构作为以职能作为承担项目任务的主体，被认为“可以充分发挥资源集中优势，有利于保障项目需要资源的供给和项目可交付成果的质量”6。其基本结构如图2所示：
在职能型组织结构模式下，房屋征收实施单位的工作人员将各司其职，定岗定责。如工程组的工作人员将专职负责腾空房屋的接受和拆除等工程发包，而不涉及上门动迁、协议签订等其他工作。
通过这种组织结构，房屋征收实施单位可以发挥三项优势：一是统一指挥，合理调配资源；二是明确职责，避免推诿扯皮；三是熟练操作，提高工作效率。
同时，由于该年度只实施唯一的大型征收项目，因此可以避免像一些专家指出的那样，职能型组织结构将因“经营环境的复杂化而导致职能制组织结构的机制失效”。
当然，该结构同样会造成一些問题，主要有以下两点：一是由于职能部门的工作与项目进度关系不明显，难以定量，实施任务分解，从而导致权责不明。
解决这一问题的主要措施是发挥非正式组织的作用。根据梅奥“霍桑实验”的结论，非正式组织是“企业成员在共同工作的过程中，由于抱有共同的社会感情而形成的非正式团体”[4]。由于房屋征收是相对依赖经验的行政工作，因此房屋征收实施单位往往让返聘或年长员工与年轻员工结成“传帮带”师徒关系。这种模式在传递工作经验的同时，也会形成关系紧密的非正式团体。在其中，年纪大、经验丰富的老员工可以凭借其资历和威望成为非正式组织的核心成员及隐性领导，分配任务。 二是正如图1工作流程图所示，房屋征收实施单位的工作有一定的周期性，在特定时间段，往往会出现部分职能组非常忙碌，而其他职能组无事可做的不平衡现象。这样的不平衡不仅容易打乱工作节奏，还会因各组间的不公平而消减员工的积极性。
要解决这一问题主要有两项措施：一是应合理安排工作计划，尽量减少差异，如当征收决定尚未做出时，测绘评估组和动迁签约组的人员并不一定无事可干，可提前与被征收人接触，了解其思想动态，并配合行政组将前期调查组调查的成果编制成档，为之后的签约工作打好基础；而在征收决定做出后，前期调查组和行政组则可开始对下一个项目实施前期准备工作。
二是应采用更加灵活和公平的激励模式。正如亚当斯的公平理论所言，下属的工作动机和积极性不仅受自己绝对报酬的影响，更重要的还受相对报酬的影响。针对不同职能组工作内容的差异，房屋征收实施单位可采用绩效工资、考核优评等差异性激励抵消员工因同一时间段内工作量不同而产生的不满。
而当房屋征收实施单位需在单个工作周期承担多个项目，而这些项目体量小、时间紧、需同步进行时，职能型组织结构不再有利于完成任务目标，此时应转变为项目型组织结构。因为，正如同专家们研究得出的结论，项目型组织结构具有“持续流程，减少冲突”的优势。其基本结构如图3所示：
在这种组织结构下，房屋征收实施单位将依据项目设置小組。各项目小组设立组长，以完成项目为任务目标，直接向拆迁办主任负责，同时协调配置项目小组内部的工作资源。
需注意的是，由于房屋征收的特殊性，会计和出纳依然单独成立财务组，负责所有项目的财务性事务。
通过这种组织结构，可以发挥三项优势：一是任务目标明确，任务目标和考核依据均围绕项目展开，有明确的目标和进度；二是各项目小组独立进行资源配给，不会产生资源争夺和分配不合理问题；三是各项目同步进行，确保时间节点相近的征收项可以同时推进，按时完成。
项目型组织结构会产生的问题主要有两点。第一是分工复杂。在项目型组织结构中，由于各组人员有限，无法像职能型组织结构实现一岗专职，工作人员往往要负责多项工作。这就会产生两项问题：①工作人员需要接触陌生的工作，需重新学习，且效率降低，更容易失误；②相对于职能型组织结构，工作人员将尝试一种新合作模式，即与担负不同职能的同事合作，这需要适应过程。
解决上述问题的措施主要是集体学习。正如野中郁次郎所指出的，“隐性知识根植于组织路径和流程中，协调着成员共同的行为”。在项目小组中，各成员的隐性知识的传递和分享将提升小组行动效率，减少调适时间。房屋征收实施单位的集体学习主要有三种模式：一是在年长与年轻人员间实现传帮带；二是合作人员间分享知识，做到干中学；三是专业培训，即聘请专家对于员工实施集中培训，在短时间内显著加强工作人员的专业知识。
第二个问题是职能偏向。人各有所长，项目小组组长也是如此。因此就会出现一种现象：组长熟悉自己擅长的工作，而对其他工作相对陌生，即职能偏向。职能偏向会导致两点负面效应：一是组长对于自己生疏的工作无法做出准确判断，在把握项目整体进度方面出现偏差；二是其在组内资源配置时可能会偏向自己擅长的工作而忽视生疏的工作，导致整体安排失衡。
解决这个问题主要有两点措施：一是在任命项目小组组长时应谨慎选择。首先选择擅长多项工作的资深工作人员。其次选择善于听取他人意见的人员，避免有独断专行倾向的固执者。最后选择善于学习，特别是善于在实践中学习的人。
二是项目小组组长应选择更为开放的领导方式。正如一些研究中显示的，“随着下属工作经验和独立性的增加，项目经理必须减少他们的控制”。在各组员对于组长生疏的工作具有丰富经验的情况下，组长应减少控制，采取民主型的领导方式，积极发挥组员的主观能动性。
5 结论
房屋征收实施单位作为承担房屋征收与补偿具体工作的单位，是独立性、非营利，工作经费由本级财政予以保障的行政组织。其具体工作内容包括调查登记、未经登记建筑测绘、意愿征询、签订协议、接受房屋、房屋拆除等。
房屋征收实施单位应根据承接任务情况不同在职能型组织结构和项目型组织结构进行转换。职能型组织结构具有统一配给、职责明确的优点，同时有两点问题：一是组内权责不明，解决这一问题的措施是发挥非正式组织的作用；二是工作的周期性差异，解决这一问题的措施除了合理安排计划，还可以采用更加灵活和公平的激励模式。
项目型组织结构具有小组任务目标明确和避免资源争夺的优势，并能确保各项目同时进行。同时有两点问题：分工复杂，解决措施是集体学习；项目组组长的职能偏向。解决措施一是谨慎挑选组长人选，二是组长应采用更开放的领导方式。
【参考文献】
【1】宁波市房屋征收管理办公室.宁波市国有土地上房屋征收工作流程图[DB/OL].http：//www.nbzs.org.cn/NewsShow.aspx？nc=00070002
&Id=4828，2016-09-29/2016-12-21.
【2】宁波市人民政府.宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法 宁波市人民政府令219号，2015年3月18日，第三章第二十五条[Z].
【3】张华明.多项目下的项目型企业组织结构初探[J].现代管理科学，2005（4）：99-100.
【4】岳玲.直线职能制组织结构的失效机制探讨[J].商业经济研究，2010（8）：77-78.
【Abstract】The housing expropriation on the state-owned land as a key work in government policy， how to strengthen its management and effectively promote it are always the key problems of government policy. This paper briefly discusses the transformation of the organization structure of the housing expropriation unit in the state-owned land housing expropriation project in different situations ， analyzes the problems meeting in this process and puts forward the countermeasures.
【关键词】国有土地上房屋征收；房屋征收实施单位；组织结构转换
【Keywords】housing expropriation on the state-owned land； housing expropriation implementation unit； organizational structure transformation
【中图分类号】F301 【文献标志码】A 【文章编号】1673-1069（2017）03-0073-03
1 引言
国有土地上房屋征收作为涉及经济、民生、维稳等各项事务的政府重点工作，其具体工作实施者，房屋征收实施单位的运行模式将直接决定征收项目的成败。论文从房屋征收实施单位出发，首先明确其定义，然后简要介绍房屋征收实施部门的工作内容，最后讨论其在职能型和项目型组织结构之间的转换，并阐述两种组织结构模式的优势以及采用时会遇到的问题和解决措施。
2 房屋征收实施单位的定义
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令590号），房屋征收实施单位，是受房屋征收实施单位承担“房屋征收与补偿具体工作”的单位，并明确“房屋征收实施单位不得以营利为目的”。该定义沿用于各省、市出具的征收与补偿条例中，部分省市则明确，房屋征收实施单位“实施房屋征收与补偿等所需工作经费由本级财政予以保障”[1]。
由此可见，房屋征收实施单位具有以下三项属性：独立性、非营利性和本级财政保障。
上述属性反映到现实层面，使房屋征收实施单位具备下列四点特征：
①隶属市级以下（区、街道）行政机构，但非常设机构；
②属于具有独立法人资格的事业单位；
③具有独立的财政专户，资金来源主要为财政拨款；
④房屋征收实施单位须与征收部门签订委托协议后，再实施具体工作。
3 房屋征收实施单位的工作内容
以浙江省宁波市为例，根据宁波市房屋征收管理办公室公布的宁波市国有土地上房屋征收工作流程图[2]，国有土地上房屋征收项目的工作内容如下：
根据此工作流程图，我们可以看到，国有土地房屋征收可以分为两个阶段：前期准备阶段（从“建设活动组织者提出征收申请”到“决定做出后5日内公告”）和正式实施阶段（从“房屋征收部门与被征收人签订补偿协议”到“项目报结”）。
其中，在前期准备阶段，房屋征收实施单位有以下四项工作：①调查登记；②未经登记建筑测绘；③被征收人意愿征询；④协助房屋征收部门的其他事务性工作。
在正式实施阶段，房屋征收实施单位有以下五项工作：①评估机构选择及房屋价值评估；②签订协议及相关工作；③接收腾空房屋；④房屋拆除；⑤土地出让前的准备工作。
4 组织结构的转换
正如对于企业而言，“组织需要构筑动态组织能力，能动地适应产品结构演变”[3]，对于房屋征收实施单位而言，同样需要转换不同的组织结构来适应工作任务的变化。
一般而言，房屋征收实施单位的组织结构会在以下两种模式中转换：
首先，当房屋征收实施单位在单个工作周期只承接单项房屋征收项目，但该项目面积大，户数多时，房屋征收实施单位会采取职能型组织结构，因为职能型组织结构作为以职能作为承担项目任务的主体，被认为“可以充分发挥资源集中优势，有利于保障项目需要资源的供给和项目可交付成果的质量”6。其基本结构如图2所示：
在职能型组织结构模式下，房屋征收实施单位的工作人员将各司其职，定岗定责。如工程组的工作人员将专职负责腾空房屋的接受和拆除等工程发包，而不涉及上门动迁、协议签订等其他工作。
通过这种组织结构，房屋征收实施单位可以发挥三项优势：一是统一指挥，合理调配资源；二是明确职责，避免推诿扯皮；三是熟练操作，提高工作效率。
同时，由于该年度只实施唯一的大型征收项目，因此可以避免像一些专家指出的那样，职能型组织结构将因“经营环境的复杂化而导致职能制组织结构的机制失效”。
当然，该结构同样会造成一些問题，主要有以下两点：一是由于职能部门的工作与项目进度关系不明显，难以定量，实施任务分解，从而导致权责不明。
解决这一问题的主要措施是发挥非正式组织的作用。根据梅奥“霍桑实验”的结论，非正式组织是“企业成员在共同工作的过程中，由于抱有共同的社会感情而形成的非正式团体”[4]。由于房屋征收是相对依赖经验的行政工作，因此房屋征收实施单位往往让返聘或年长员工与年轻员工结成“传帮带”师徒关系。这种模式在传递工作经验的同时，也会形成关系紧密的非正式团体。在其中，年纪大、经验丰富的老员工可以凭借其资历和威望成为非正式组织的核心成员及隐性领导，分配任务。 二是正如图1工作流程图所示，房屋征收实施单位的工作有一定的周期性，在特定时间段，往往会出现部分职能组非常忙碌，而其他职能组无事可做的不平衡现象。这样的不平衡不仅容易打乱工作节奏，还会因各组间的不公平而消减员工的积极性。
要解决这一问题主要有两项措施：一是应合理安排工作计划，尽量减少差异，如当征收决定尚未做出时，测绘评估组和动迁签约组的人员并不一定无事可干，可提前与被征收人接触，了解其思想动态，并配合行政组将前期调查组调查的成果编制成档，为之后的签约工作打好基础；而在征收决定做出后，前期调查组和行政组则可开始对下一个项目实施前期准备工作。
二是应采用更加灵活和公平的激励模式。正如亚当斯的公平理论所言，下属的工作动机和积极性不仅受自己绝对报酬的影响，更重要的还受相对报酬的影响。针对不同职能组工作内容的差异，房屋征收实施单位可采用绩效工资、考核优评等差异性激励抵消员工因同一时间段内工作量不同而产生的不满。
而当房屋征收实施单位需在单个工作周期承担多个项目，而这些项目体量小、时间紧、需同步进行时，职能型组织结构不再有利于完成任务目标，此时应转变为项目型组织结构。因为，正如同专家们研究得出的结论，项目型组织结构具有“持续流程，减少冲突”的优势。其基本结构如图3所示：
在这种组织结构下，房屋征收实施单位将依据项目设置小組。各项目小组设立组长，以完成项目为任务目标，直接向拆迁办主任负责，同时协调配置项目小组内部的工作资源。
需注意的是，由于房屋征收的特殊性，会计和出纳依然单独成立财务组，负责所有项目的财务性事务。
通过这种组织结构，可以发挥三项优势：一是任务目标明确，任务目标和考核依据均围绕项目展开，有明确的目标和进度；二是各项目小组独立进行资源配给，不会产生资源争夺和分配不合理问题；三是各项目同步进行，确保时间节点相近的征收项可以同时推进，按时完成。
项目型组织结构会产生的问题主要有两点。第一是分工复杂。在项目型组织结构中，由于各组人员有限，无法像职能型组织结构实现一岗专职，工作人员往往要负责多项工作。这就会产生两项问题：①工作人员需要接触陌生的工作，需重新学习，且效率降低，更容易失误；②相对于职能型组织结构，工作人员将尝试一种新合作模式，即与担负不同职能的同事合作，这需要适应过程。
解决上述问题的措施主要是集体学习。正如野中郁次郎所指出的，“隐性知识根植于组织路径和流程中，协调着成员共同的行为”。在项目小组中，各成员的隐性知识的传递和分享将提升小组行动效率，减少调适时间。房屋征收实施单位的集体学习主要有三种模式：一是在年长与年轻人员间实现传帮带；二是合作人员间分享知识，做到干中学；三是专业培训，即聘请专家对于员工实施集中培训，在短时间内显著加强工作人员的专业知识。
第二个问题是职能偏向。人各有所长，项目小组组长也是如此。因此就会出现一种现象：组长熟悉自己擅长的工作，而对其他工作相对陌生，即职能偏向。职能偏向会导致两点负面效应：一是组长对于自己生疏的工作无法做出准确判断，在把握项目整体进度方面出现偏差；二是其在组内资源配置时可能会偏向自己擅长的工作而忽视生疏的工作，导致整体安排失衡。
解决这个问题主要有两点措施：一是在任命项目小组组长时应谨慎选择。首先选择擅长多项工作的资深工作人员。其次选择善于听取他人意见的人员，避免有独断专行倾向的固执者。最后选择善于学习，特别是善于在实践中学习的人。
二是项目小组组长应选择更为开放的领导方式。正如一些研究中显示的，“随着下属工作经验和独立性的增加，项目经理必须减少他们的控制”。在各组员对于组长生疏的工作具有丰富经验的情况下，组长应减少控制，采取民主型的领导方式，积极发挥组员的主观能动性。
5 结论
房屋征收实施单位作为承担房屋征收与补偿具体工作的单位，是独立性、非营利，工作经费由本级财政予以保障的行政组织。其具体工作内容包括调查登记、未经登记建筑测绘、意愿征询、签订协议、接受房屋、房屋拆除等。
房屋征收实施单位应根据承接任务情况不同在职能型组织结构和项目型组织结构进行转换。职能型组织结构具有统一配给、职责明确的优点，同时有两点问题：一是组内权责不明，解决这一问题的措施是发挥非正式组织的作用；二是工作的周期性差异，解决这一问题的措施除了合理安排计划，还可以采用更加灵活和公平的激励模式。
项目型组织结构具有小组任务目标明确和避免资源争夺的优势，并能确保各项目同时进行。同时有两点问题：分工复杂，解决措施是集体学习；项目组组长的职能偏向。解决措施一是谨慎挑选组长人选，二是组长应采用更开放的领导方式。
【参考文献】
【1】宁波市房屋征收管理办公室.宁波市国有土地上房屋征收工作流程图[DB/OL].http：//www.nbzs.org.cn/NewsShow.aspx？nc=00070002
&Id=4828，2016-09-29/2016-12-21.
【2】宁波市人民政府.宁波市国有土地上房屋征收与补偿办法 宁波市人民政府令219号，2015年3月18日，第三章第二十五条[Z].
【3】张华明.多项目下的项目型企业组织结构初探[J].现代管理科学，2005（4）：99-100.
【4】岳玲.直线职能制组织结构的失效机制探讨[J].商业经济研究，2010（8）：77-78.