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摘要：阐述了湖北省农村土地产权制度与建设的现状、改革的尝试，总结了湖北省农村土地产权制度改革存在的问题，提出了改革的相关建议，为农村土地产权制度改革与建设的顺利开展提供有益的帮助。
关键词：农村土地产权；制度改革；产权要素
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-000-02
一、农村集体土地产权制度的现状
1.农村集体土地产权主体及权能状况
农村集体的土地产权主体状况。农村集体的土地产权主体包括乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组。在湖北省，大多数为村农民集体，在一些经济发达、建设用地量大的地区，由村民委员会或乡（镇）政府逐渐向“公司”制或乡（镇）直属单位转变。当前村、组的利益日渐显化，但村民小组还不是农村集体土地产权主体的主干类型，完成产权主体由村民委员会向村民小组的转移，还需要一段发展过程。
农村集体的土地产权权能状况。现行法律体制下，一是农村集体土地和国有土地产权主体的权能是不对等的，国有土地的产权主体具有占有、使用、收益和处分的权能，而农村集体土地产权主体只有占有、使用、收益的权能。农村集体土地所有权主体存在抽象性，村委会作为集体土地的管理者，但“农民集体”土地产权主体缺乏处分权的问题没得到根本性解决，导致了集体土地转变为国有土地的过程是一个不平等的过程。二是集体土地所有权客体范围不清。由于城市发展较快，市区范围不断扩大，“城中村”、城郊村集体土地与城区国有土地的界线模糊，集体土地所有权客体范围难以界定。
2.权利、义务和限制状况
（1）集体土地所有权的权利、义务和限制状况。在实践中，集体土地所有权的权利体现不平衡。在集体土地出让、租赁承包过程中，大部分村组土地所有权的权利得到较充分的体现。如黄陂区集体土地扣除各种税费外，土地收益全部归属村集体。但江夏区锦绣村的部分土地租赁给武汉市某公司经营，从租赁40年到一次性划转，从每亩每年20元到每亩2000元至8000元，由五里界街道办事处决定，锦绣村村委会只有服从。
集体土地所有权在履行义务方面有一定的反差，出现两个极端：一方面对土地资产严格管理，成效明显；另一方面对土地资源依法监管不力，特别是对耕地资源的保护缺乏责任感和坚定性。如武汉市新城区城关四周的耕地，不少已被工业项目和房地产开发项目蚕食。
集体土地所有权在土地征收方面限制性很强。在程序上，要严格《土地管理法》的规定，召开村民会议和村民代表会讨论表决；在征地补偿方面，要按照《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》要求，确定补偿标准；在就业安置上，要广开就业门路，解决被征地农民的长远生计。如仙桃市规定，对耕地资源短缺，不可能实行农业调地安置但有区位优势村组，必须将该村已征和可征土地之和的10%作为该村留地安置用地。当低于10%时，不得再征收该村土地，让被征地村组集聚一定的土地作为安置用地。
（2）集体土地使用权权利、义务和限制状况。湖北省大部分地方集体土地使用权的收益权能够较充分体现。一是土地补偿费由按比例分配逐步转向全额分配。如黄陂区2008年以前一直按照农民70%、农民集体30%的比例分配，从2008年开始，全额分配给农民。二是由以村为单位分配逐步转向以村民小组为单位分配。如仙桃市叶河村的安置补偿费、青苗补偿费以村为单位进行分配，前两年开始实行组内分配，每亩分配1.75万元。
集体土地使用权义务的履行有的明显违背《土地管理法》的规定。在城乡结合部，集体土地使用权擅自流转、非法交易的问题比较突出，除非法买卖土地兴办厂房、从事商业经营活动外，近几年出现的“小产权房”、“以租代征”等就是典型的例子。
集体土地使用权受到土地所有者的严格限制。在征用、征收、出让、作价入股、对外发包、对内调整等方面，必须经土地所有者同意。
（3）承包经营权权利的权利、义务和限制状况。湖北省承包经营权的收益权得到充分体现。一方面本着“谁承包、谁经营、谁受益”的原则，承包经营者直接受益；另一方面，依法转包后，原来的承包经营者还可以在经营权的流转中获得一定的收益。承包经营权的义务主要体现在保护地力、不抛荒土地。承包经营权的限制主要是年限限制与实际情况发生冲突，如江夏区安山村与大花山苗圃开发公司签订的承包合同是30年。区经管局认为合同年限不合法，只允许签24年（受二轮延包年限限制）。现在该村担心，合同是否合法，期满后是否能继续延包，承包金额是否随着生活水平的提高而提升。
（4）宅基地使用权的权利、义务和限制。宅基地使用权的权利主要体现在占有使用上。在义务和限制方面，互为因果，出现较为混乱的状况。一是乱占耕地。近几年，我省每年查处的农村建设用地违法案件中，一半以上为占用耕地甚至是基本农田建住宅。大部分占用耕地的农民个人建房未办理用地手续。二是一户多基和超占现象普遍。据抽样调查，我省约15%的农户一户多基，“城中村”和城乡结合部高达40%以上。三是产权不清、非法转让。税费改革以来，农民建房占地大部分没有办理用地和土地登记手续。不少农民在利益驱动下，非法出租转让宅基地。
二、湖北省农村土地产权制度改革的尝试
1.在农村土地产权制度改革中的初步尝试
（1）开展了集体建设用地流转的试点。按照国务院28号文件的要求，我省先后选择13个县（市）开展了农村集体建设用地流转试点，在试点基础上，省政府于2006年制定出台了《湖北省农民建设用地使用权流转管理试行办法》（湖北省人民政府令第294号）。
（2）加强了农村宅基地的管理。我省制定的《湖北省土地管理实施办法》对农民申请宅基地的面积进行明确。2004年7月，针对农村税改革后，我省农村土地管理出现的政策不明朗、管理不严格、执行不到位的现象，省政府出台《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》，明确了农村宅基地的使用对象和流转、收回的范围，完善了农村宅基地的审批程序和登记制度，规范了村民建住宅的收费行为。2004年、2005年湖北省国土资源厅分别下发《湖北省国土资源厅关于做好村民建住宅服务工作有关问题的通知》和《湖北省国土资源厅关于进一步规范农用地转用审查报批工作的通知》，改革了宅基地审批程序，强化了行政管理手段。同时，在机构改革中，经省编办批准，每个乡镇土管所配备4名工作人员，对农村宅基地进行管理，严格落实申报条件。 （3）试点城市改革成效。
① 武汉市自2004年起推进中心城区“城中村”综合改造工作，目前完成了二环线内56个城中村的改造建设工作。2010年9月，出台了《武汉市集体土地确权登记试点工作指导意见》、《武汉市集体建设用地使用权流转管理办法》、《武汉市征地留用产业用地有关问题的指导意见》（试行）等阶段性文件。2011年11月，被列为国家农村产权制度改革试验试点城市，试验试点工作正在新城区5区9街开展，试验内容包括创新农村资产资源资本化实现形式，将农民和村集体资产资源转化为资本，组建社区（村）股份合作社、农村土地股份合作社或股份制企业。
② 荆州市出台了《荆州市农村集体建设用地流转实施方案》、《荆州市农村集体存量建设用地使用权管理意见》，允许集体建设用地特别是城乡结合部的集体建设用地采取出让、转让、出租、转租、入股等多种形式进行流转，从根本上承认了集体土地所有权的权能，维护了农民的合法权益。
③ 鄂州市创新制度设计，在“五权”（集体建设用地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、水域滩涂养殖权、林权）抵押融资和“两指标”（建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标）交易等方面取得了突破性进展，并出台了《鄂州市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》、《鄂州市建设用地挂钩指标登记和使用管理暂行办法》等一系列政策性文件。
2.在农村土地产权制度改革中的主要问题
（1）集体土地产权制度不健全是根本性问题
集体土地所有权主体关系模糊，权能缺失。我省农民个体与村民小组、村农民集体关系不明确；农民集体与成员之间的关系和成员资格认定没有统一的法定标准；宅基地少批多占较多，隐形交易、产权纠纷较多；集体建设用地他项权利登记尚属空白。集体建设用地使用权流转缺乏法律依据。集体土地基准地价体系不健全。集体土地收益在分配对象、比例、土地收益的使用管理等方面缺乏统一的政策依据。
（2）集体建设用地流转面临制度性障碍
国有土地和集体土地在制度上享有不同待遇。一方面国有建设用地使用权按照规定流转不受限制，而集体建设用地的流转却受严格限制。另一方面国家可以通过征收方式将集体土地强制征为国有，且补偿标准较低，集体土地所有者几乎不能参与土地增值收益分配。近些年来，我省对集体土地的政策松绑稳步推进，对征地制度改革进行了原则和程序方面的改良，允许部分集体建设用地有条件地流转，由于尚未触及根本，城乡土地的二元结构痕迹仍十分浓厚。其主要原因是利益分配和配套制度缺失，现行法律规定集体建设用地既不能抵押融资，更不准上市。
（3）政出多门成为土地管理障碍
湖北省现有的房屋、林地、养殖水域承包土地分别由房管局、林业局、水产局、经管局登记并颁发房屋所有权证、山林权证、水域滩涂养殖使用证、承包经营权证等，其权利与土地权利登记政出多门，造成权利交叉，给管理带来极大不便，还会损害当事人的合法权益，不利于社会稳定。应对以上权利边界予以明确，形成互不矛盾、相互补充、统一规范的权利的界定，并对相关权利（如有关土地的各种权利）实行统一登记。
三、对农村土地产权制度改革的相关建议
针对当前我省农村集体土地制度改革实际，可以按照“以不征地为原则，以确权登记为基础，以土地流转为核心，以权地分离为突破口，构建城乡统一的土地市场”为改革思路。探索建立新型的农村土地产权制度，推进城乡经济社会一体化发展。
1.改革征地制度，赋予国有和集体土地同等权益
缩小征地范围，将征收土地的范围严格控制在涉及公共利益的项目。在村庄、集镇规划范围内的各项建设用地，以不征地为原则，不改变集体所有权性质，办理集体建设用地审批使用权手续。依法取得的集体建设用地可通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式进行流转，用于工作、商业、旅游和农民新村或住宅小区建设等经营性项目。
2.制度创新，松绑集体建设用地流转绳索
针对在流转中存在的问题，可以从以下几个方面创新制度：一是在流转收益分配上，统筹照顾所有权权益和政府投入。二是在融资上，允许依法取得的集体建设用地使用权与国有建设用地使有权一样进行抵押融资，以满足土地使用权人的融资要求。三是在开发主体上，集体经济组织与其他社会主体一样，具有同等的开发经营权。四是在流转范围上，集体建设用地使用权不应限定在本集体经济组织范围内，应与国有土地使用权一样，可以出让、转让给任何具备条件的市场主体。
3.按照“权地分离”的原则，成立新型集体经济组织
充分利用第二次土地调查成果，大力开展集体土地确权登记，明晰产权关系，为改革奠定基础。一是进一步量化权利，在所有权主体不变的情况下，量化每个村民在集体经济组织中所享有的土地所有权份额，解决权力大小不明问题。二是显化所有权主体，农村集体经济组织成员按照自愿原则以土地使用权入股等形式，依法登记成立股份制合作经济组织，解决目前大部分地区集体经济组织主体缺失问题。三是实现规模经营，按照“权地分离，确权不确地”的原则，使耕地和建设用地集中成片，由集体经济组织统一对外经营，其成员按照股份比例分配收益。
4.建立城乡统一的建设用地使用权交易市场
按照同地同权同利的原则，建立与国有建设用地使用权相统一的集体建设用地使用权价格机制。出让或者转让依法取得的集体建设用地，应当在地价评估的基础上进行。
参考文献：
[1]高延利.土地权利理论与方法[M].北京：中国农业出版社，2008.
[2]张世聪，王乃霞.中国农村土地产权制度改革的思考[J].农垦经济，2010.
[3]汪东升.我国农村土地产权结构创新探讨[J].法制与社会，2009.
[3]王朝明.试论我国农村土地产权制度改革[J].宏观经济管理，2009.
[4]李旭辉.中国农村土地产权制度研究[J].经济论坛，2009.
[5]陈汉荣.论我国农村土地产权制度的重构和创新[J].中共浙江省委党校学报，2009.
关键词：农村土地产权；制度改革；产权要素
中图分类号：D651.1 文献标识码：A 文章编号：1001-828X（2013）08-000-02
一、农村集体土地产权制度的现状
1.农村集体土地产权主体及权能状况
农村集体的土地产权主体状况。农村集体的土地产权主体包括乡（镇）农民集体、村农民集体、村民小组。在湖北省，大多数为村农民集体，在一些经济发达、建设用地量大的地区，由村民委员会或乡（镇）政府逐渐向“公司”制或乡（镇）直属单位转变。当前村、组的利益日渐显化，但村民小组还不是农村集体土地产权主体的主干类型，完成产权主体由村民委员会向村民小组的转移，还需要一段发展过程。
农村集体的土地产权权能状况。现行法律体制下，一是农村集体土地和国有土地产权主体的权能是不对等的，国有土地的产权主体具有占有、使用、收益和处分的权能，而农村集体土地产权主体只有占有、使用、收益的权能。农村集体土地所有权主体存在抽象性，村委会作为集体土地的管理者，但“农民集体”土地产权主体缺乏处分权的问题没得到根本性解决，导致了集体土地转变为国有土地的过程是一个不平等的过程。二是集体土地所有权客体范围不清。由于城市发展较快，市区范围不断扩大，“城中村”、城郊村集体土地与城区国有土地的界线模糊，集体土地所有权客体范围难以界定。
2.权利、义务和限制状况
（1）集体土地所有权的权利、义务和限制状况。在实践中，集体土地所有权的权利体现不平衡。在集体土地出让、租赁承包过程中，大部分村组土地所有权的权利得到较充分的体现。如黄陂区集体土地扣除各种税费外，土地收益全部归属村集体。但江夏区锦绣村的部分土地租赁给武汉市某公司经营，从租赁40年到一次性划转，从每亩每年20元到每亩2000元至8000元，由五里界街道办事处决定，锦绣村村委会只有服从。
集体土地所有权在履行义务方面有一定的反差，出现两个极端：一方面对土地资产严格管理，成效明显；另一方面对土地资源依法监管不力，特别是对耕地资源的保护缺乏责任感和坚定性。如武汉市新城区城关四周的耕地，不少已被工业项目和房地产开发项目蚕食。
集体土地所有权在土地征收方面限制性很强。在程序上，要严格《土地管理法》的规定，召开村民会议和村民代表会讨论表决；在征地补偿方面，要按照《湖北省人民政府关于进一步加强征地管理切实保护被征地农民合法权益的通知》要求，确定补偿标准；在就业安置上，要广开就业门路，解决被征地农民的长远生计。如仙桃市规定，对耕地资源短缺，不可能实行农业调地安置但有区位优势村组，必须将该村已征和可征土地之和的10%作为该村留地安置用地。当低于10%时，不得再征收该村土地，让被征地村组集聚一定的土地作为安置用地。
（2）集体土地使用权权利、义务和限制状况。湖北省大部分地方集体土地使用权的收益权能够较充分体现。一是土地补偿费由按比例分配逐步转向全额分配。如黄陂区2008年以前一直按照农民70%、农民集体30%的比例分配，从2008年开始，全额分配给农民。二是由以村为单位分配逐步转向以村民小组为单位分配。如仙桃市叶河村的安置补偿费、青苗补偿费以村为单位进行分配，前两年开始实行组内分配，每亩分配1.75万元。
集体土地使用权义务的履行有的明显违背《土地管理法》的规定。在城乡结合部，集体土地使用权擅自流转、非法交易的问题比较突出，除非法买卖土地兴办厂房、从事商业经营活动外，近几年出现的“小产权房”、“以租代征”等就是典型的例子。
集体土地使用权受到土地所有者的严格限制。在征用、征收、出让、作价入股、对外发包、对内调整等方面，必须经土地所有者同意。
（3）承包经营权权利的权利、义务和限制状况。湖北省承包经营权的收益权得到充分体现。一方面本着“谁承包、谁经营、谁受益”的原则，承包经营者直接受益；另一方面，依法转包后，原来的承包经营者还可以在经营权的流转中获得一定的收益。承包经营权的义务主要体现在保护地力、不抛荒土地。承包经营权的限制主要是年限限制与实际情况发生冲突，如江夏区安山村与大花山苗圃开发公司签订的承包合同是30年。区经管局认为合同年限不合法，只允许签24年（受二轮延包年限限制）。现在该村担心，合同是否合法，期满后是否能继续延包，承包金额是否随着生活水平的提高而提升。
（4）宅基地使用权的权利、义务和限制。宅基地使用权的权利主要体现在占有使用上。在义务和限制方面，互为因果，出现较为混乱的状况。一是乱占耕地。近几年，我省每年查处的农村建设用地违法案件中，一半以上为占用耕地甚至是基本农田建住宅。大部分占用耕地的农民个人建房未办理用地手续。二是一户多基和超占现象普遍。据抽样调查，我省约15%的农户一户多基，“城中村”和城乡结合部高达40%以上。三是产权不清、非法转让。税费改革以来，农民建房占地大部分没有办理用地和土地登记手续。不少农民在利益驱动下，非法出租转让宅基地。
二、湖北省农村土地产权制度改革的尝试
1.在农村土地产权制度改革中的初步尝试
（1）开展了集体建设用地流转的试点。按照国务院28号文件的要求，我省先后选择13个县（市）开展了农村集体建设用地流转试点，在试点基础上，省政府于2006年制定出台了《湖北省农民建设用地使用权流转管理试行办法》（湖北省人民政府令第294号）。
（2）加强了农村宅基地的管理。我省制定的《湖北省土地管理实施办法》对农民申请宅基地的面积进行明确。2004年7月，针对农村税改革后，我省农村土地管理出现的政策不明朗、管理不严格、执行不到位的现象，省政府出台《湖北省人民政府办公厅关于加强农村宅基地管理工作的通知》，明确了农村宅基地的使用对象和流转、收回的范围，完善了农村宅基地的审批程序和登记制度，规范了村民建住宅的收费行为。2004年、2005年湖北省国土资源厅分别下发《湖北省国土资源厅关于做好村民建住宅服务工作有关问题的通知》和《湖北省国土资源厅关于进一步规范农用地转用审查报批工作的通知》，改革了宅基地审批程序，强化了行政管理手段。同时，在机构改革中，经省编办批准，每个乡镇土管所配备4名工作人员，对农村宅基地进行管理，严格落实申报条件。 （3）试点城市改革成效。
① 武汉市自2004年起推进中心城区“城中村”综合改造工作，目前完成了二环线内56个城中村的改造建设工作。2010年9月，出台了《武汉市集体土地确权登记试点工作指导意见》、《武汉市集体建设用地使用权流转管理办法》、《武汉市征地留用产业用地有关问题的指导意见》（试行）等阶段性文件。2011年11月，被列为国家农村产权制度改革试验试点城市，试验试点工作正在新城区5区9街开展，试验内容包括创新农村资产资源资本化实现形式，将农民和村集体资产资源转化为资本，组建社区（村）股份合作社、农村土地股份合作社或股份制企业。
② 荆州市出台了《荆州市农村集体建设用地流转实施方案》、《荆州市农村集体存量建设用地使用权管理意见》，允许集体建设用地特别是城乡结合部的集体建设用地采取出让、转让、出租、转租、入股等多种形式进行流转，从根本上承认了集体土地所有权的权能，维护了农民的合法权益。
③ 鄂州市创新制度设计，在“五权”（集体建设用地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、水域滩涂养殖权、林权）抵押融资和“两指标”（建设用地挂钩指标和耕地占补平衡指标）交易等方面取得了突破性进展，并出台了《鄂州市集体建设用地使用权抵押融资管理办法（试行）》、《鄂州市建设用地挂钩指标登记和使用管理暂行办法》等一系列政策性文件。
2.在农村土地产权制度改革中的主要问题
（1）集体土地产权制度不健全是根本性问题
集体土地所有权主体关系模糊，权能缺失。我省农民个体与村民小组、村农民集体关系不明确；农民集体与成员之间的关系和成员资格认定没有统一的法定标准；宅基地少批多占较多，隐形交易、产权纠纷较多；集体建设用地他项权利登记尚属空白。集体建设用地使用权流转缺乏法律依据。集体土地基准地价体系不健全。集体土地收益在分配对象、比例、土地收益的使用管理等方面缺乏统一的政策依据。
（2）集体建设用地流转面临制度性障碍
国有土地和集体土地在制度上享有不同待遇。一方面国有建设用地使用权按照规定流转不受限制，而集体建设用地的流转却受严格限制。另一方面国家可以通过征收方式将集体土地强制征为国有，且补偿标准较低，集体土地所有者几乎不能参与土地增值收益分配。近些年来，我省对集体土地的政策松绑稳步推进，对征地制度改革进行了原则和程序方面的改良，允许部分集体建设用地有条件地流转，由于尚未触及根本，城乡土地的二元结构痕迹仍十分浓厚。其主要原因是利益分配和配套制度缺失，现行法律规定集体建设用地既不能抵押融资，更不准上市。
（3）政出多门成为土地管理障碍
湖北省现有的房屋、林地、养殖水域承包土地分别由房管局、林业局、水产局、经管局登记并颁发房屋所有权证、山林权证、水域滩涂养殖使用证、承包经营权证等，其权利与土地权利登记政出多门，造成权利交叉，给管理带来极大不便，还会损害当事人的合法权益，不利于社会稳定。应对以上权利边界予以明确，形成互不矛盾、相互补充、统一规范的权利的界定，并对相关权利（如有关土地的各种权利）实行统一登记。
三、对农村土地产权制度改革的相关建议
针对当前我省农村集体土地制度改革实际，可以按照“以不征地为原则，以确权登记为基础，以土地流转为核心，以权地分离为突破口，构建城乡统一的土地市场”为改革思路。探索建立新型的农村土地产权制度，推进城乡经济社会一体化发展。
1.改革征地制度，赋予国有和集体土地同等权益
缩小征地范围，将征收土地的范围严格控制在涉及公共利益的项目。在村庄、集镇规划范围内的各项建设用地，以不征地为原则，不改变集体所有权性质，办理集体建设用地审批使用权手续。依法取得的集体建设用地可通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式进行流转，用于工作、商业、旅游和农民新村或住宅小区建设等经营性项目。
2.制度创新，松绑集体建设用地流转绳索
针对在流转中存在的问题，可以从以下几个方面创新制度：一是在流转收益分配上，统筹照顾所有权权益和政府投入。二是在融资上，允许依法取得的集体建设用地使用权与国有建设用地使有权一样进行抵押融资，以满足土地使用权人的融资要求。三是在开发主体上，集体经济组织与其他社会主体一样，具有同等的开发经营权。四是在流转范围上，集体建设用地使用权不应限定在本集体经济组织范围内，应与国有土地使用权一样，可以出让、转让给任何具备条件的市场主体。
3.按照“权地分离”的原则，成立新型集体经济组织
充分利用第二次土地调查成果，大力开展集体土地确权登记，明晰产权关系，为改革奠定基础。一是进一步量化权利，在所有权主体不变的情况下，量化每个村民在集体经济组织中所享有的土地所有权份额，解决权力大小不明问题。二是显化所有权主体，农村集体经济组织成员按照自愿原则以土地使用权入股等形式，依法登记成立股份制合作经济组织，解决目前大部分地区集体经济组织主体缺失问题。三是实现规模经营，按照“权地分离，确权不确地”的原则，使耕地和建设用地集中成片，由集体经济组织统一对外经营，其成员按照股份比例分配收益。
4.建立城乡统一的建设用地使用权交易市场
按照同地同权同利的原则，建立与国有建设用地使用权相统一的集体建设用地使用权价格机制。出让或者转让依法取得的集体建设用地，应当在地价评估的基础上进行。
参考文献：
[1]高延利.土地权利理论与方法[M].北京：中国农业出版社，2008.
[2]张世聪，王乃霞.中国农村土地产权制度改革的思考[J].农垦经济，2010.
[3]汪东升.我国农村土地产权结构创新探讨[J].法制与社会，2009.
[3]王朝明.试论我国农村土地产权制度改革[J].宏观经济管理，2009.
[4]李旭辉.中国农村土地产权制度研究[J].经济论坛，2009.
[5]陈汉荣.论我国农村土地产权制度的重构和创新[J].中共浙江省委党校学报，2009.