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摘 要：本文首先对我国事业单位的概念进行界定，在这一特定范围内评价我国事业单位内部控制体系的缺陷，然后提出事业单位内部控制的整体设计思路，最后针对问题提出事业单位内部控制体系设计方案。
关键词：事业单位；内部控制；会计控制
中图分类号：F230 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2011）04-76-02
一、事业单位的概念界定
事业单位是相对于企业单位而言的。首先事业单位包括一些有公务员工作的单位,它们不是以盈利为目的的,是一些国家机构的分支. 还有一类事业单位是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如医院等，还有一种是自主事业单位，是国家不拨款的事业单位。事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。
事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。不同类别事业单位财务管理核算的重点和要求不同，其内部会计控制重点、目标、内容和方法也有所差异。事业单位资金来源主体是财政预算资金，据此，可以把事业单位资金来源分成三类：一是财政预算安排，二是单位的对外创收，三是单位股权投资形成的股权收益。其中，后两类也必须纳入单位部门预算，即全部定性为财政资金。目前，如何加强对这两类资金的内部控制已成必然。
二、我国事业单位内部控制体系的缺陷
（一）预算执行不规范
因为国库集中收付是集规范化、科学化和现代化于一体的高级经济管理模式，与传统的国库管理方式相比，大大减少了预算执行的随意性。但是在改革初期，有些预算单位的财会人员对资金的支付程序理解不够，不按规定及时向财政部门编报分月用款计划书，等到单位急需用款时，才匆匆持分月用款计划书和拨款申请书到财政拨款。即使单位有特殊情况，需要特事特办或需要中途调整计划，但从预算单位分月用款计划申请到财政分管业务部门审核，再到预算股批复、下计划，然后国库执行机构办理，银行支付，国库清算，这一过程再顺利也是需要时间的。像这样款项当然一时难以到位，于是用款单位纷纷埋怨国库管理制度越改越复杂。一些单位、部门预算少数资金没有落实到具体明细，造成项目调整，资金追加时有发生，使得预算按计划执行碰到较大困难。而我国目前预算编制比较笼统粗糙, 各预算部门和单位缺乏精打细算, 账户上有沉淀资金时大手大脚, 账户没钱的时候便向财政伸手再要, 致使预算资金的使用有很大的随意性,预算法缺乏法律的严肃性, 因而预算缺乏刚性。
（二）资金支付中存在的问题
1、资金范围不统一
国库集中支付要求各事业单位将预算内、预算外和非税收入全部纳入财政部门管理的国库单一账户, 而非仅仅为预算内的财政拨款, 预算外事业单位经批准核定的收入( 如非义务教育学生学费、住宿费、以国有资产有偿使用获得的收益、罚没收入等) 的每一笔资金都应有一个明确的预算, 使每个单位的经费预算由“暗箱”操作变成“阳光”操作。而在实际中，财政性资金在各预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准不尽相同，那么在具体操作中就存在着差异，不少单位存在一定程度的将非税收入不纳入财政预算集中管理，甚至预算外收入也是不纳入财政预算进行国库集中收付，形成不受财政监管的“自由资金”，往往成为少数单位的灰色收入。
2、资金支付环节
国库改革要求事业单位的资金通过财政直接支付和财政授权支付两种方式。但在实际的支付环节中存在以下问题：一是拨付渠道多。有从国库直接拨付的资金，有从预算外资金专户拨付的资金，又有从过渡专户拨付的资金，还有从国库转入采购专户、基建专项专户后再拨付的资金等；二是拨付层次多。现在还有一部分政府采购支出、工程支出通过主管局转拨，降低了财政资金使用的透明度和支付效率。
3、支付程序和手续方面的问题
从预算单位上报用款计划、上级部门审核、上报，到财政部审核、批复，再到银行将用款额度下达到预算单位，这样从四级预算单位到财政部层层上报，需2~4周时间，额度下达迟，影响预算单位正常用款，各单位有意见。随着改革的不断完善，这两年的额度下达基本正常。当然，在直接支付上还存在一些问题：如资料在财政专员办的停留时间、途中的邮寄时间、在财政部门及银行系统内的办理时间等等。另外，投资计划、预算下达的情况等也会直接影响资金的拨付时间。资金的不到位会造成部分单位合同违约，施工单位拖延工期，个别单位用其他资金垫支后，按程序归垫资金又要经过一整套繁琐的手续。支付程序的复杂繁琐严重影响国库管理制度改革的顺利实施。
三、事业单位内部控制体系设计思路
事业单位内部控制制度的设计首先要根据内部控制的内容确定关键控制点，抓住关键的控制点去设计内部控制制度。因为内部会计控制的设计受到效益成本原则的制约，不可能面面俱到，因此只能抓住关键的控制点才能建立有效的内部会计控制制度。关键的控制点是指业务流程和单位经济活动中那些容易产生风险的环节。 只要找到关键的控制点，事业单位即可从不相容职务相互分离控制、授权批准控制和程序控制等方面设计事业单位的内部控制。 所谓不相容职务相互分离控制，就是要求单位按照不相容职务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。 所谓授权批准控制，就是要求涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。 所谓程序控制，就是根据工作流程中各关键控制点，明确各环节相关岗位的职责、工作内容等。下面根据以上所说的事业单位内部控制的内容，谈谈事业单位内部控制的设计方案。
四、事业单位内部控制体系设计方案
（一）建立良好的内部控制环境
任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏，直接影响到单位内部控制的遵循和执行，以及奋斗目标、整体战略目标的实现。因此，管理人员必须树立现代管理观念，设立并遵守内部控制制度。同时设立合理的组织机构，确认相关的管理职能和报告关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的方法，因事设人、视能授权、责任到位，且责任与权利对等，以增强组织的控制意识。灵活运用计划控制、目标控制、预算控制、定额控制、规章制度控制等各种管理控制方法，重视控制点和控制措施。只有建立良好的内部控制环境，才能保证制度的真正落实，才能真正达到内部控制的目的。
（二）建立三个相对独立的控制层
一个单位的内部控制体系，具体应包括三个相对独立的控制层次：第一个层次是在业务的全过程中融入相互牵制、相互制约的制度，建立以“防”为主的监控防线。有关人员在从事业务时，必须明确业务处理权限和应承担的责任。对一般业务或直接接触客户的业务，均要经过复核，重要业务最好实行双签制，禁止一个人独立处理业务的全过程。第二个层次是设立事后监督，即在会计部门常规性会计核算的基础上，对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以“堵”为主的监控防线。事后监督可以在会计部门内设立一个具有相应职务的专业岗位，配备责任心强、工作能力全面的人员担任此职，并纳入程序化、规范化管理，将监督的过程和结果定期直接反馈给财务部门的负责人。第三个层次是以现有的稽核、审计、纪律检查部门为基础，成立一个直接归上级主管部门管理并独立于被审计部门的审计委员会。审计委员会通过内部常规稽核、离任审计、落实举报、监督审查企业的会计报表等手段，对会计部门实施内部控制，建立有效的以“查”为主的监督防线。以上三个层次构筑的内部控制体系对单位发生的经济业务和会计部门进行“防、堵、查”递进式的监督控制，对于及时发现问题、防范和化解经营风险将具有重要的作用。
（三）强化内部控制制度的事后控制力度
目前事业单位内部控制的措施主要包括不相容职务分离控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制等，这些内部控制制度的方法似乎都侧重于事前和事中控制，而对问题出现后的处置很少涉及。一个有效的内部控制制度应该是全过程的。事前控制的目的在于作出正确的决策，制定切实可行的目标；事中的控制则是让单位活动按照一定的决策方向、目标运行；而事后控制则应侧重于分析结果形成的原因，考核并作出评价、落实奖惩，找出存在的弱点及隐患，进而达到对单位内部控制制度有效性的评估，并对欠妥部分作出相应的调整，从而为管理者提供制定未来计划标准的依据。因此，必须加强事后控制，使单位及时、顺利克服各种困难，解决问题、渡过难关，以实现单位的最终目标。
（四）加强事业单位内部会计控制
财务会计系统指会计核算和会计监督的业务活动方法程序。财务会计系统有很强的内部控制作用，但有一定的局限性，主要表现在事前控制作用差，所以不能简单地由财务会计制度替代内部控制制度。控制流程指管理者单位制定的方针政策、程序，用以保证达到内部控制目的，事业单位内部控制流程通常较少考虑成本效率制约而把严密性、政策性放在首位。以上三者相辅相成构成了内部控制结构，为合理建立内部控制机制奠定了基础。每个单位只有健全、合理、严格的内部控制机制才能堵塞漏洞，提高管理，增加效益。内部会计控制所划分的九大经济业务，为我们制定自己单位的内部控制提供了总体的框架，不管是何种单位，都可以针对自己的常规业务，按照基本规范的原则来划分。而事业单位不同于企业，特别是财政拨款、不以盈利为目的的事业单位，其经济活动相对简单，内部会计控制的重点相对企业要少些，笔者认为主要有以下几方面内容：货币资金、采购业务、资产管理、生产经营管理、用工管理（新的劳动合同法的实施，为企业的用工制度增加了很多需关注的因素）。 一个即使规模再小的事业单位也应当尽可能地建立切合实际的控制程序。
参考文献：
[1]李梦玉.建立和完善事业单位内部控制体系的关键环节[J].商场现代化,2006,(08).
[2]李传宪.论事业单位内部控制制度的健全[J].经济师,2004,(04).
作者简介：
帅云，女，江苏南通人，会计师,就职于江苏省社会主义学院。
关键词：事业单位；内部控制；会计控制
中图分类号：F230 文献标识码：A文章编号：1008-4428（2011）04-76-02
一、事业单位的概念界定
事业单位是相对于企业单位而言的。首先事业单位包括一些有公务员工作的单位,它们不是以盈利为目的的,是一些国家机构的分支. 还有一类事业单位是国家设置的带有一定的公益性质的机构，但不属于政府机构，与公务员是不同的。一般情况下国家会对这些事业单位予以财政补助。分为全额拨款事业单位，如学校等，差额拨款事业单位，如医院等，还有一种是自主事业单位，是国家不拨款的事业单位。事业单位与企业单位的划分管理是我国特有的模式。
事业单位是以政府职能、公益服务为主要宗旨的一些公益性单位、非公益性职能部门等。它参与社会事务管理，履行管理和服务职能，宗旨是为社会服务，主要从事教育、科技、文化、卫生等活动。其上级部门多为政府行政主管部门或者政府职能部门，其行为依据有关法律，所做出的决定多具有强制力，其人员工资来源多为财政拨款。不同类别事业单位财务管理核算的重点和要求不同，其内部会计控制重点、目标、内容和方法也有所差异。事业单位资金来源主体是财政预算资金，据此，可以把事业单位资金来源分成三类：一是财政预算安排，二是单位的对外创收，三是单位股权投资形成的股权收益。其中，后两类也必须纳入单位部门预算，即全部定性为财政资金。目前，如何加强对这两类资金的内部控制已成必然。
二、我国事业单位内部控制体系的缺陷
（一）预算执行不规范
因为国库集中收付是集规范化、科学化和现代化于一体的高级经济管理模式，与传统的国库管理方式相比，大大减少了预算执行的随意性。但是在改革初期，有些预算单位的财会人员对资金的支付程序理解不够，不按规定及时向财政部门编报分月用款计划书，等到单位急需用款时，才匆匆持分月用款计划书和拨款申请书到财政拨款。即使单位有特殊情况，需要特事特办或需要中途调整计划，但从预算单位分月用款计划申请到财政分管业务部门审核，再到预算股批复、下计划，然后国库执行机构办理，银行支付，国库清算，这一过程再顺利也是需要时间的。像这样款项当然一时难以到位，于是用款单位纷纷埋怨国库管理制度越改越复杂。一些单位、部门预算少数资金没有落实到具体明细，造成项目调整，资金追加时有发生，使得预算按计划执行碰到较大困难。而我国目前预算编制比较笼统粗糙, 各预算部门和单位缺乏精打细算, 账户上有沉淀资金时大手大脚, 账户没钱的时候便向财政伸手再要, 致使预算资金的使用有很大的随意性,预算法缺乏法律的严肃性, 因而预算缺乏刚性。
（二）资金支付中存在的问题
1、资金范围不统一
国库集中支付要求各事业单位将预算内、预算外和非税收入全部纳入财政部门管理的国库单一账户, 而非仅仅为预算内的财政拨款, 预算外事业单位经批准核定的收入( 如非义务教育学生学费、住宿费、以国有资产有偿使用获得的收益、罚没收入等) 的每一笔资金都应有一个明确的预算, 使每个单位的经费预算由“暗箱”操作变成“阳光”操作。而在实际中，财政性资金在各预算单位之间因职能、人员、财力等因素的差异，所列支的范围和标准不尽相同，那么在具体操作中就存在着差异，不少单位存在一定程度的将非税收入不纳入财政预算集中管理，甚至预算外收入也是不纳入财政预算进行国库集中收付，形成不受财政监管的“自由资金”，往往成为少数单位的灰色收入。
2、资金支付环节
国库改革要求事业单位的资金通过财政直接支付和财政授权支付两种方式。但在实际的支付环节中存在以下问题：一是拨付渠道多。有从国库直接拨付的资金，有从预算外资金专户拨付的资金，又有从过渡专户拨付的资金，还有从国库转入采购专户、基建专项专户后再拨付的资金等；二是拨付层次多。现在还有一部分政府采购支出、工程支出通过主管局转拨，降低了财政资金使用的透明度和支付效率。
3、支付程序和手续方面的问题
从预算单位上报用款计划、上级部门审核、上报，到财政部审核、批复，再到银行将用款额度下达到预算单位，这样从四级预算单位到财政部层层上报，需2~4周时间，额度下达迟，影响预算单位正常用款，各单位有意见。随着改革的不断完善，这两年的额度下达基本正常。当然，在直接支付上还存在一些问题：如资料在财政专员办的停留时间、途中的邮寄时间、在财政部门及银行系统内的办理时间等等。另外，投资计划、预算下达的情况等也会直接影响资金的拨付时间。资金的不到位会造成部分单位合同违约，施工单位拖延工期，个别单位用其他资金垫支后，按程序归垫资金又要经过一整套繁琐的手续。支付程序的复杂繁琐严重影响国库管理制度改革的顺利实施。
三、事业单位内部控制体系设计思路
事业单位内部控制制度的设计首先要根据内部控制的内容确定关键控制点，抓住关键的控制点去设计内部控制制度。因为内部会计控制的设计受到效益成本原则的制约，不可能面面俱到，因此只能抓住关键的控制点才能建立有效的内部会计控制制度。关键的控制点是指业务流程和单位经济活动中那些容易产生风险的环节。 只要找到关键的控制点，事业单位即可从不相容职务相互分离控制、授权批准控制和程序控制等方面设计事业单位的内部控制。 所谓不相容职务相互分离控制，就是要求单位按照不相容职务相分离的原则，合理设置会计及相关工作岗位，明确职责权限，形成相互制衡机制。不相容职务主要包括：授权批准、业务经办、会计记录、财产保管、稽核检查等职务。 所谓授权批准控制，就是要求涉及会计及相关工作的授权批准的范围、权限、程序、责任等内容，单位内部的各级管理层必须在授权范围内行使职权和承担责任，经办人员也必须在授权范围内办理业务。 所谓程序控制，就是根据工作流程中各关键控制点，明确各环节相关岗位的职责、工作内容等。下面根据以上所说的事业单位内部控制的内容，谈谈事业单位内部控制的设计方案。
四、事业单位内部控制体系设计方案
（一）建立良好的内部控制环境
任何单位的控制活动都存在于一定的控制环境之中，控制环境的好坏，直接影响到单位内部控制的遵循和执行，以及奋斗目标、整体战略目标的实现。因此，管理人员必须树立现代管理观念，设立并遵守内部控制制度。同时设立合理的组织机构，确认相关的管理职能和报告关系，为每个组织划分责任权限，明确建立授权和分配责任的方法，因事设人、视能授权、责任到位，且责任与权利对等，以增强组织的控制意识。灵活运用计划控制、目标控制、预算控制、定额控制、规章制度控制等各种管理控制方法，重视控制点和控制措施。只有建立良好的内部控制环境，才能保证制度的真正落实，才能真正达到内部控制的目的。
（二）建立三个相对独立的控制层
一个单位的内部控制体系，具体应包括三个相对独立的控制层次：第一个层次是在业务的全过程中融入相互牵制、相互制约的制度，建立以“防”为主的监控防线。有关人员在从事业务时，必须明确业务处理权限和应承担的责任。对一般业务或直接接触客户的业务，均要经过复核，重要业务最好实行双签制，禁止一个人独立处理业务的全过程。第二个层次是设立事后监督，即在会计部门常规性会计核算的基础上，对其各个岗位、各项业务进行日常性和周期性的核查，建立以“堵”为主的监控防线。事后监督可以在会计部门内设立一个具有相应职务的专业岗位，配备责任心强、工作能力全面的人员担任此职，并纳入程序化、规范化管理，将监督的过程和结果定期直接反馈给财务部门的负责人。第三个层次是以现有的稽核、审计、纪律检查部门为基础，成立一个直接归上级主管部门管理并独立于被审计部门的审计委员会。审计委员会通过内部常规稽核、离任审计、落实举报、监督审查企业的会计报表等手段，对会计部门实施内部控制，建立有效的以“查”为主的监督防线。以上三个层次构筑的内部控制体系对单位发生的经济业务和会计部门进行“防、堵、查”递进式的监督控制，对于及时发现问题、防范和化解经营风险将具有重要的作用。
（三）强化内部控制制度的事后控制力度
目前事业单位内部控制的措施主要包括不相容职务分离控制、会计系统控制、预算控制、财产保全控制、内部报告控制等，这些内部控制制度的方法似乎都侧重于事前和事中控制，而对问题出现后的处置很少涉及。一个有效的内部控制制度应该是全过程的。事前控制的目的在于作出正确的决策，制定切实可行的目标；事中的控制则是让单位活动按照一定的决策方向、目标运行；而事后控制则应侧重于分析结果形成的原因，考核并作出评价、落实奖惩，找出存在的弱点及隐患，进而达到对单位内部控制制度有效性的评估，并对欠妥部分作出相应的调整，从而为管理者提供制定未来计划标准的依据。因此，必须加强事后控制，使单位及时、顺利克服各种困难，解决问题、渡过难关，以实现单位的最终目标。
（四）加强事业单位内部会计控制
财务会计系统指会计核算和会计监督的业务活动方法程序。财务会计系统有很强的内部控制作用，但有一定的局限性，主要表现在事前控制作用差，所以不能简单地由财务会计制度替代内部控制制度。控制流程指管理者单位制定的方针政策、程序，用以保证达到内部控制目的，事业单位内部控制流程通常较少考虑成本效率制约而把严密性、政策性放在首位。以上三者相辅相成构成了内部控制结构，为合理建立内部控制机制奠定了基础。每个单位只有健全、合理、严格的内部控制机制才能堵塞漏洞，提高管理，增加效益。内部会计控制所划分的九大经济业务，为我们制定自己单位的内部控制提供了总体的框架，不管是何种单位，都可以针对自己的常规业务，按照基本规范的原则来划分。而事业单位不同于企业，特别是财政拨款、不以盈利为目的的事业单位，其经济活动相对简单，内部会计控制的重点相对企业要少些，笔者认为主要有以下几方面内容：货币资金、采购业务、资产管理、生产经营管理、用工管理（新的劳动合同法的实施，为企业的用工制度增加了很多需关注的因素）。 一个即使规模再小的事业单位也应当尽可能地建立切合实际的控制程序。
参考文献：
[1]李梦玉.建立和完善事业单位内部控制体系的关键环节[J].商场现代化,2006,(08).
[2]李传宪.论事业单位内部控制制度的健全[J].经济师,2004,(04).
作者简介：
帅云，女，江苏南通人，会计师,就职于江苏省社会主义学院。