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摘要：构建系统完备、科学规范、运行有效的科研经费管理政策，既是推进国家创新治理现代化的重要要求，也是促进科研经费管理方式创新、激发科技创新动力活力、推进创新驱动发展战略实施的重要举措。改革开放以来，在國家创新治理现代化这一目标的指引下，我国科研经费管理政策经历了恢复、建立、发展与健全四个阶段。在这一进程中，科研经费管理理念、模式、效力以及政策内容等有着自身的演进逻辑。这一政策的未来走向，将以推进国家创新治理体系现代化为导向，以“以人文本”为理念，在创新需求、政策需求的刺激下以及系统性思维的保障下，形成科学化、规范化科研经费管理政策体系，进而助推国家创新治理体系现代化的实现。
关键词：科研经费管理；创新治理；创新型国家；政策演进
中图分类号：D630
文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0013
推进国家创新治理现代化是深化科技体制改革、走中国特色自主创新道路的重要内容。科研经费管理改革作为科技体制改革的重要任务，其政策演进与优化的直接目的就是要不断激发科研主体内在活力与积极性，为实现创新引领发展，推进国家创新治理体系现代化贡献力量。
改革开放以来，我国科研经费管理政策经历了一个不断调适、完善的演进历程，科研经费管理政策在理念、内容、机制等方面发生了深刻变化。而对这一政策演进历程及其内在逻辑进行系统梳理与分析的研究尚不多见，以国家创新治理现代化为视角的研究更是匮乏。基于此，以国家创新治理现代化为视角，梳理我国科研经费管理政策的演变历程，从整体上把握我国科研经费管理政策的演变脉络，有助于分析政策演变背后的国家创新治理逻辑，更好地推进科研经费管理政策的变革和优化，探寻科研经费管理政策的未来走向。
一、中国科研经费管理政策的演变历程
国家创新治理是国家治理体系在科技创新领域的延伸，指的是用治理的理念和方法来对科技创新的公共事务进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理[1]93-96。推进国家创新治理现代化就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，使各方面的科技创新制度更加成熟更加定型[2]。科研经费管理作为影响科研经费投入结构、使用程序、使用效益等的直接因素，其水平高低对我国科研机制的运行、科技创新与科技进步以及国民经济与社会发展有着重大影响。国家创新治理现代化视域下，科研经费管理就是要根据国家创新治理现代化的趋势和要求，努力探索与国家创新治理现代化相适应的管理理念、管理机制、管理方法等，加快推进创新驱动发展战略的实施和实现。改革开放以来，伴随我国科技创新治理现代化的不断深化，国家科技战略的调整、科技体制改革的深化以及科研投入的不断增长，国家科研经费管理政策也不断得以调整与优化。按其政策环境、目标、内容、方式等的不同特点，将科研经费管理政策变迁分为以下四个阶段：
（一）恢复阶段（1978-1994）
改革开放后，中国改革的重心基本上置于经济领域，社会政策的调整都是基于市场和经济发展的逻辑，服务于经济发展目标[4]。有关科技政策和科技体制改革决定的出台都紧紧围绕于、服务于“振兴经济，实现四化”这一中心，科研经费管理政策也在市场与经济发展的逻辑指引下不断探索与恢复。
为促进科学技术的发展，国家于1985年颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，对科技体制改革和科研经费管理改革进行了全面部署。这既为我国科技的发展提供了动力与活力，开启了我国科技政策向现行科技政策的转型，还刺激了科研经费管理政策的探索与演变。从表1可知，这一阶段出台的科研经费管理政策不多，呈现出以下特征：一是过渡性特征明显，政策内容时代性与落后性并存，既体现了市场经济发展的要求，也呈现出计划经济的烙印。如在1987年颁布的《关于科学事业管理的暂行规定》既提到了要逐步推行技术合同制和基金制，实行预算管理，但也提到了一些科研单位仍实行全额管理、经费包干，体现了计划经济时期“研究所吃国家大锅饭，科研事业费靠国家拨款”的烙印，容易造成这些单位强调自己的特殊性而把改革拒之门外，影响有限科研经费效用的发挥。二是科技项目经费“专款专用、独立核算”原则突出。《国家社会科学基金项目经费管理暂行办法》等政策明确提出项目经费专款专用。诸多政策都不同程度地规定了科研经费使用的“专款专用、独立核算”，既是对改革开放前“勤俭办科学，分先后缓急、有重点地使用物力和财力”的一种突破，也是加强科研经费管理与监督及提升科研经费使用效率的一种重要途径。总的来说，这一时期的科研经费管理政策的恢复与摸索为后期我国科研经费管理政策的完善与健全奠定了基础，也使我国科研经费管理从单纯的依靠行政方式中解放出来，有效减少了科技经费管理中国家包得过多、统得过死的弊病。
（二）建立阶段（1995-2005）
1995年颁布的《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出了“科教兴国”战略，科技在经济、社会发展中的位置进一步提升。为贯彻落实“科教兴国”战略，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，国家用于科学研究的投入也有所增长①。为更好地管理和使用科研经费，让其更好地服务于科技进步和经济发展，这一时期的科研经费管理政策有了新的突破，且在科教兴国战略的要求和指引下，蕴含着其特有的内涵和特征。
这一阶段管理主体逐步加强了对科研项目经费的过程管理，科研经费管理政策对科研项目经费的开支范围与结构、预算编制与调整、经费结余、监督检查等都作了明确规定。表3列出了这一阶段部分科研项目经费管理政策的内容条款，可发现科研项目经费使用的全过程都有了政策条款的明确规定。而且此时的科研经费管理推行分阶段拨款制度，有效防止了经费使用和科研进度相脱节的现象发生，进一步强化了科研经费的过程管理。其次，这一阶段逐步建立了科研经费管理绩效考评机制，明确提出“科技部、财政部对专项经费实行绩效考评制度”，且将考评结果作为项目承担单位申报专项经费项目资格审查的重要依据。 其中，《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》等提到“自然科学基金委会同财政部制定适合自然科学基金、杰出青年基金特点的绩效考评办法，对项目经费使用效益进行考评。”《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》也强调要“对资助项目进行绩效考评”。科研经费管理绩效考评机制的引入，更加有效地强化了科研经费的全过程管理，为提升经费整体使用效益奠定了基础。
（三）发展阶段（2006-2012）
2006年，中共中央、国务院颁发了《关于实施科技规划纲要增强自主创新的决定》，由此，自主创新战略成为新时期我国科技发展的战略重点。为全面贯彻落实增强自主创新能力、努力建设创新型国家的重大战略决策，在确保财政科技投入稳定的同时，必须进一步规范财政科技经费管理，提高经费使用效益，由此，我国科研经费管理政策进入了新一轮的调整和优化。关于我国这一阶段科研经费管理政策的主要内容见表4。
通过梳理分析发现，自主创新战略背景下的科研经费管理政策仍是一种渐进性的调整策略，没有从根本上全面解决科研经费使用不当、激励不够等问题，更多的是随着社会环境的变化与科技发展的需要，对上一阶段科研经费管理政策予以改进和调整，在渐进中逐步完善政策，存在着宏观统筹缺乏、碎片化突出等问题。
（四）健全阶段（2013-至今）
党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”强调要坚持走中国特色自主创新道路、实现创新驱动发展战略。为贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入实施创新驱动发展战略，促进大众创业、万众创新，亟需优化科研经费管理政策，改革和创新科研经费使用和管理方式，由此，国家科研经费管理政策进入全方位的健全与调整阶段。
策，通过梳理分析发现，这一阶段的科研经费管理政策内容、权威性等方面有了质的提升。一是政策权威性大幅提升。2014颁布的《国务院关于深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革方案的通知》，是改革开放以来我国科研经费管理方面的第一个行政法规，地位和效力均高于以往的科研经费管理政策[5]。二是政策内容大幅调整。《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（下文简称《意见》），着重解决了制约科研经费管理和使用的瓶颈问题，在政策内容上实现了重大突破，有效改革和创新了科研经费使用和管理方式，让科研人员潜心研究，激发创新创造活力创造了良好的政策环境。
二、改革开放以来中国科研经费管理政策的演进逻辑
对中国科研经费管理政策的演进历程进行梳理，发现其演进与变迁有其自身的特殊性和规律性。以国家创新治理体系现代化为视角，深入剖析和研究这种特殊性和规律，厘清政策演进的内在逻辑，有助于找准进一步优化国家科研经费管理政策的现实基础与制约因素，从而为确立国家科研经费管理政策的未来走向、助推国家创新治理体系现代化的实现奠定基础。
（一）科研经费管理理念：从“重物轻人”转向“以人为本”
不同的阶段，科研经费管理政策所蕴含的理念是不同的。结合政策相关历史、制度和政策实践，透过政策文本的深层意蕴和精神，我们可以发现自改革开放以来我国科研经费管理理念经历了从“重物轻人”向“以人为本”的转变。改革开放初期，经济社会的发展迫切需要科学技术的力量，迫切需要建立起与社会主义市场经济体制相适应的科技体制。然而，受制于当时的经济发展水平，国家用于科研事业的经费和力量相对有限，“精打细算、勤俭节约”原则仍然有所体现，“重物轻人”也成为这一时期科研经费管理政策的主要理念。伴随改革开放的全面推进和“科教兴国”、“自主创新”战略的逐步提出，科学技术在经济社会发展的作用和地位进一步提升，国家用于科研事业的经费也不断增长，但“重物轻人”理念仍存在于各项科研经费管理政策中。诸多政策中明确提到要“严格规定科研项目的经费预算和编制、如需更改，更改的比例有限制，申请更改的程度也异常繁琐；严格规定科研经费开支范围和支出结构；对科研项目经费结余也有严格规定，如果科研项目剩下的经费太多，甚至影响结题。”[6]一系列“重物轻人”的规定严重挫伤了科研人员的热情和积极性，严重影响了科技创新的进步与发展。因此，在“创新驱动发展”战略提出后，国家更加重视科研人员在科研事业的积极性和主动性，“以人为本”的理念以不同方式融入了科研经费管理政策中。2016年《意见》的颁布，明确提出了要“坚持以人为本，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，强化激励机制，加大激励力度，激发创新创造活力。”，而且“简化预算编制，下放预算调剂权限”、“提高间接费用比重，加大绩效激励力度”、“明确劳务费开支范围，不设比例限制”等系列政策条款更是充分彰显了“以人为本”的理念，也实现了政策理念从“重物轻人”向“以人为本”的转变。
（二）科研经费管理模式：从单一的行政拨款制转向多元化的混合管理式
改革开放前，我国科学技术工作实行计划管理，各类科研项目也单纯依靠行政手段予以管理，科研经费采用单一的行政拨款方式。改革开放初期，为振兴经济，实现四化，有效改进科研工作中国家包的过多、统得过死的弊病，我国大力进行科技体制改革，科研经费管理改革也逐步展开。1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确提出“要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作”，要“按照不同类型科学技术活动的特点，实行经费的分类管理”。1987年颁布的《关于科学事业管理的暂行规定》提出“对技术开发类型的科研单位逐步推行技术合同制，实行差额预算管理；对基础研究类型的科研单位实行基金制，实行全额预算管理；对公益类科研单位，科学事业费仍由国家拨给，并按经费与任务挂钩的原则，实行全额管理、经费包干”。自此，除行政手段外，国家对科研工作的管理还采取了合同制与基金制，并在此基础上逐步建立了适用于不同经费资助渠道的項目合同管理办法，对科研经费管理提出了较明确的要求。如1993年颁布了《国家社会科学科学基金项目管理暂行办法》、《八六三计划经费管理暂行办法》等，为各类科研计划的经费管理提出了有效依据。19世纪末20世纪初，为有效贯彻“科教兴国”战略，国家各类科研计划与项目有所调整和变化，科研经费管理模式又有了新的探索和发展。1999年颁发的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》明确提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”。2002年，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，大力推行国家科研计划实施课题制管理办法，由此，用课题制形式来进行科研经费管理的方式也得以推行，也实现了我国科研经费管理模式的多元化。 （三）科研经费管理效力：由低水平转向高水平
科研经费管理效力的高低受到多种因素的作用和影响，政策效力、监管效力等便是重要影响因素之一。
通过对过去三十多年科研经费管理政策的演变历程进行梳理分析可发现，科研经费管理的政策效力和监管效力均有所提升，由此，促进了科研经费管理整体效力的提升，实现了科研经费管理效力由低水平向高水平的转换。一是科研经费管理政策效力与约束力不断增强。对比前文中的表1-4可以看出，前三个阶段的科研经费管理政策大都由财政部、科技部、全国哲学社会科学规划办公室等制定和颁布，属于部门行政规章，权威约束力相对较低。而在政策健全阶段，由中共中央、国务院制定和颁布的科研经费管理政策文件大幅增加，法律效力和约束力也得以提升。而且，这一阶段的科研经费管理政策在理念、内容等方面实现了质的提升，更具科学性和合理性，政策效力有望在政策实施和执行环节得到最大程度的发挥。二是科研经费监管效力逐步提升。伴随科研经费管理政策的调整与优化，科研经费管理的监督、评估、问责机制逐步得以完善，有效促进了科研经费监管效力的提升。以我国中央财政科技经费管理为例，对比三个不同时间点有关科研项目经费使用的监督检查、责任追究以及绩效评价的相关措施，可发现监管覆盖范围有所扩大，违法违规惩处力度也逐步加大，绩效评价体系也日趋完善，不仅有效规范了科研经费使用行为，还能有效提升科研经费使用的监管效力，具体如下表6所示。
（四）科研经费管理内容：从“精细化”轉向“科学化”
为有效控制和管理科研经费的使用，防止科研经费使用过程中的跑冒滴漏，科研经费管理政策对科研经费使用的全过程、各环节都予以了明确规定。通过梳理分析发现，在前三个阶段，科研经费管理政策内容随着政策环境的改变而日益细化，对科研经费的管理日趋细化严格化。以国家社会基金项目经费管理为例，对比三个阶段的经费管理办法②可知，无论是从科研经费使用范围的规定、科研经费预算管理与经费拨付制度，还是科研经费管理的监督与检查机制等都显示了科研经费管理的严格化和管理内容的日益细化。科研经费管理过细过严，虽能严格控制和管理科研经费的使用，但影响了科研人员的积极性，不利于科研工作的顺利开展。为激发创新创造活力，让科研人员潜心研究，在十八大后，国家继续深化科研经费管理改革，科研经费管理政策内容的科学性也逐步提升。2016年《意见》的颁布，着重解决了影响科研人员积极性和主动性、制约科研经费管理和使用的瓶颈问题，在预算编制、间接费用、开支范围、结余资金管理等方面实现了重大突破，有效改革和创新了科研经费使用和管理方式，使科研经费管理更加遵循科研活动规律，也彰显出科研经费管理政策内容的科学性。
（五）科研经费管理政策：从“碎片化”转向“系统化”
为有效解决我国科研经费管理“一放就乱、一管就死”的弊病，科研经费管理改革一直在进行，科研经费管理政策也在不断调整与更新，但分析发现，前三个阶段的科研经费管理政策“碎片化”特征突出。改革开放以来，我国科技发展速度加快，科研投入总量不断增加，各类科研计划（专项、基金等）的类型和数量也不断增加。受我国科技管理体制的影响，各种科研计划（专项、基金等）类别较为分散，项目主管部门众多，因此，相对应的科研经费管理政策也是多而散，多而细，“碎片化”特征明显，导致政出多门、部门分割与制度分割等问题不同程度地存在，容易造成各类科研经费管理政策在内容上与执行上的冲突与矛盾，影响科研经费的管理和有效使用。为有效改善科研经费管理政策的“碎片化”问题，2014年颁布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，明确提出“各部门要按照科技计划（专项、基金等）的功能定位，优化整合现行各类科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，通过撤、并、转等方式进行必要调整和优化，力求保质量、控数量。”由此，科研项目的数量与类别得以整合，相对应的科研经费管理政策数量也得以调整和优化，政策类别的系统性也因此得以提升。
（六）改革开放以来国家科研经费管理政策评述
改革开放以来，在国家创新治理现代化这一目标的指引下，我国科研经费管理政策经历了恢复、建立、发展与健全四个阶段。在这一进程中，科研经费管理理念从重物轻人转向以人为本，管理模式由单一化走向多元化，管理效力由低变高，管理内容由精细化转向科学化，政策本身由碎片化走向系统化。总之，各方面均沿着自身的演进逻辑不断调整与优化。
但不可否认的是，当前我国科研经费管理仍存在一些问题和薄弱环节，与国家创新治理体系现代化的内在要求尚有一定的差距，主要表现为：其一，科研经费管理理念仍待优化。以以人为本理念为例，当前一些政策设计和科研经费管理虽然实践彰显了以人为本的理念，但是这一理念的渗透性还不够，诸多地方和部门仍坚持着原有的重物轻人的理念，影响了科研人员进行科研创新的积极性和主动性。其二，科研经费管理机制有待完善。政策导向、评估导向机制等有待调整，导致现有的一些政策设计与安排不能紧紧围绕创新治理、激发创新动力活力上来，为了评估而评估等问题也大量存在，影响了绩效评估效用的发挥。同时，科研经费管理制度保障机制也存在诸多的不完善，政策系统性不够、政策内容科学性有待提升、一些地方和部门的科研经费管理政策存在滞后性，与科研创新发展需求不匹配、不适应等问题不同程度的存在着，影响了科研经费的有效使用和管理。其三，科研经费管理方法也有待改进。当前，科研经费管理中外在规制与内在约束结合度不够、市场化手段运用较少等问题的存在，既降低了科研经费管理的灵活性与适用性，也影响了科研主体的科研主动性和积极性。以上诸多问题的存在，既影响了科研经费管理政策的效用，也阻碍了科研创新、科技进步以及国家创新治理体系现代化的实现进程，亟需采取措施予以调整和改进。
三、中国科研经费管理政策的未来走向
推进国家创新治理就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，使各方面科技创新制度更加成熟、更加定型[2]。当前，在国家创新治理体系现代化这一目标的指引下，我国科研经费管理政策理念、框架及举措已得到了大幅调整和优化，但并不意味这一政策就此定型或固化。不仅是因为创新治理体系现代化对科研经费管理政策提出了新要求，而且既定政策也会沿着自身的系统性与逻辑性向前演进[5]。因此，基于科研经费管理政策的演进逻辑展望其未来走向，构建系统的、规范的科研经费管理政策框架，不仅是可能的，而且是必要的。 （一）以推进国家创新治理体系现代化为导向优化科研经费管理政策
构建系统完备、科学规范、运行有效的科研经费管理政策，既是推进国家创新治理现代化的重要要求，也是促进科研经费管理方式创新、激发科技创新动力活力的重要举措。这就需要在未来不断优化科研经费管理的政策立意，以推进国家创新治理体系现代化为导向不断拓展政策视野，调整政策结构，提升政策实效。
在治理主体上要增强协同治理思维，实现多元主体共同参与。强化中央向地方放权，政府向市场和社会放权，使科研经费管理政策制定者、执行者以及政策作用群体等利益相关者协同参与科研经费治理，实现中央与地方、政府与市场、政府与社会、行政权力与学术以及科研经费管理各部门间的协同治理。在治理取向上要凸显目标导向思维，紧紧围绕促进科研创新与科技进步这一目标，做到“管住两头、放开中间”[7]③，使政府由直接资助为主转向间接资助为主，由微观管理为主转向宏观管理为主。在治理方式上要坚持法治化和市场化思维，要厘清政府与市场的职责边界，充分发挥市场力量，进一步让市场在科研经费资源配置中起决定性作用。要强化科研经费管理顶层设计，健全科研经费管理法律法规，完善科研经费管理政策体系，让科研经费管理各环节有法可依，促进科研经费的规范化、科学化治理。以期通过科研经费管理体系的创新，为实现国家创新治理体系现代化奠定良好的基础。
（二）坚持以人为本的理念完善科研经费管理政策设计
推进科研经费管理政策改革，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家创新治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实做到为促进科技进步、服务科技创新而改革。科研创新离不开科研工作者的动力和激情，这就需要在未来的政策设计中继续坚持以人为本的理念，更加注重人的价值，最大程度地消除阻碍科研人员进行科研创新的体制机制障碍，激发广大科研人员和创新者的潜能，释放创新主体的创造激情。一是科研经费管理政策设计要更加凸显科研人员的价值和主体作用，通过政策内容的调整与优化，信用体系、监管机制等的完善与健全，保证科研经费能得到合理使用的同时赋予科研人员更多的自主权，让科研人员从具体的繁杂事务中解放出来，潜心科研。二是要以“科研友好型”作为基本指导思想，逐步消除现行科研经费管理政策中所存在的对科研人员“不友好”的缺陷[8]，不断给科研人员“松绑”，让科研人员得到应有的尊重和自主权。三是要创新收益分配机制，让科研人员的智力价值得到承认和提升。要强化激励机制，继续加大激励力度，提升科研经费中用于人力资源费用的比例，减少限制，使科研人员可以凭才干和贡献获得收益，增强科研人员的获得感，提升科研人员积极性，激发科技创新的活力。
（三）坚持需求导向优化科研经费管理政策内容体系
在国家创新治理体系现代化这一目标的指引下，经过多年改革与创新，我国科研经费管理政策内容体系已得到了大幅调整与优化，如2016年《意见》中提到了“简化预算编制，下放预算调剂权限；提高间接费用比重，加大绩效激励力度；改进结转结余资金留用处理方式等等”，都是对以前科研经费管理政策内容体系的优化和突破。但伴随未来科研经费管理政策环境的改变，科研经费管理政策的内容体系仍需不断调整和改变，总的来说，要坚持需求导向、问题导向与服务导向不断优化科研经费管理政策内容体系，保证未来科研经费管理政策的科学化与规范化。
一是要根据科研经费管理过程中不断出现的新需求、新问题来进一步改革和优化科研项目经费的预算管理、间接费用管理、结余经费管理等，让科研人员集中精力进行科研创新。以科研项目预算编制为例，要结合科研活动规律和特点，继续简化预算编制，或探索实行一些科研项目逐步取消项目申报经费预算，让科研人员在经费使用时有相当的自主权。二是要进一步完善科研经费管理监管机制，做到放权与约束并重。要转变监管理念，對科研经费运行监管从“绳子式”管控转变到“笼子式”规制，在加强约束的同时给予科研主体经费使用的自主性、灵活性[9]。要构建上下联动、内外结合的监管体系。扩大监管主体，明确监管职责，优化监管手段和方法，强化违规责任追究，完善相配套的科研信誉机制等，切实发挥科研经费使用监管机制的约束效用。三是要继续完善科研项目和经费使用绩效评价机制，强化科研项目及其经费使用的中期考核与终期考核，强化考核结果的运用，切实将考核评价结果与经费拨付相挂钩，减少科研经费的滥用和不当使用，保证科研经费的合理使用，助推规范化、科学化科研经费管理政策的形成。
（四）以系统性思维逐步完善科研经费管理政策体系
伴随我国创新治理体系现代化的逐步推进，我国科研经费管理政策必然走向深入化与系统化。这就需要在未来的政策演进中以系统性思维逐步完善我国科研经费管理政策体系，推进我国科研经费管理政策体系与创新治理体系的现代化。其一，以系统性思维不断调整科研经费管理政策的类别体系。2016年《意见》的出台，其在理念、内容等方面的调整与更新，让我国中央层面、宏观层面的科研经费管理政策实现了重大突破。但推进创新治理体系现代化，实现科研经费管理政策体系的健全化，不仅需要中央层面与宏观层面政策的突破，也需地方政府、中观层面与微观层面政策的协同创新与突破，共同促进科研经费管理政策体系的完善。一方面，地方政府要在准确理解中央精神的基础上，结合实际，探索制定具有地方特色的科研经费管理政策，推进地方科研经费管理改革和创新。上海、重庆等地区已在结合自身实际的基础上探索了具有地方特色的科研经费管理办法，提出了一系列对科研人员以激励和松绑的措施，对全国其他地区的科研经费管理政策探索和创新有重大示范和标杆作用。另一方面，各科研项目经费管理部门要按照科学前沿与基础研究发展特点、国家重大需求和产业创新驱动发展需要，整合、优化国家科技计划（项目、基金等）数量和类别[10]，加快修订相对应的科研项目经费管理办法，同步增强各个领域科研人员的改革成就和获得感。其二，以系统性思维不断健全科研经费管理政策的评价体系。科研经费的规范管理和合理使用，不仅需要健全的、科学的科研经费管理政策体系予以支撑，同时还需完善的政策评价体系予以保障。这就需要从评价取向优化、评价主体和方法改进、评价结果合理运用等多层面着手，逐步强化对科研经费管理政策的评价，使政策制定、实施、评价各环节相贯通，让政策制定者或相关主体及时了解政策的实施情况和效果，适时调整和废止不合时宜的科研经费管理政策，保证相关政策的实效性和时效性，进而助推科研经费管理政策体系的健全与完善。 注释：
①1995年国务院办公厅转发了财政部《关于进一步做好教育科技经费预算安排和确保教师工资按时发放的通知》明确要求“各级政府财政部门保证预算内教育和科技经费拨款的增长幅度高于财政经常性收入增长。”
②分别是指《国家社会科学基金项目经费管理暂行办法》（1993年）、《国家社会科学基金项目资助经费管理办法》（2001年）和《国家社会科学基金项目经费管理办法》（2007年）。
③在前端立项时，真正引入竞争；在尾端验收时，引入第三方进行专业的评审；将项目实施过程的管理和项目经费使用的管理权下放给项目承担单位。
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（责任编辑 王婷婷）
关键词：科研经费管理；创新治理；创新型国家；政策演进
中图分类号：D630
文献标识码：A DOI：10.3963/j.issn.1671-6477.2018.02.0013
推进国家创新治理现代化是深化科技体制改革、走中国特色自主创新道路的重要内容。科研经费管理改革作为科技体制改革的重要任务，其政策演进与优化的直接目的就是要不断激发科研主体内在活力与积极性，为实现创新引领发展，推进国家创新治理体系现代化贡献力量。
改革开放以来，我国科研经费管理政策经历了一个不断调适、完善的演进历程，科研经费管理政策在理念、内容、机制等方面发生了深刻变化。而对这一政策演进历程及其内在逻辑进行系统梳理与分析的研究尚不多见，以国家创新治理现代化为视角的研究更是匮乏。基于此，以国家创新治理现代化为视角，梳理我国科研经费管理政策的演变历程，从整体上把握我国科研经费管理政策的演变脉络，有助于分析政策演变背后的国家创新治理逻辑，更好地推进科研经费管理政策的变革和优化，探寻科研经费管理政策的未来走向。
一、中国科研经费管理政策的演变历程
国家创新治理是国家治理体系在科技创新领域的延伸，指的是用治理的理念和方法来对科技创新的公共事务进行管理，强调多元参与、民主协商和依法治理[1]93-96。推进国家创新治理现代化就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，使各方面的科技创新制度更加成熟更加定型[2]。科研经费管理作为影响科研经费投入结构、使用程序、使用效益等的直接因素，其水平高低对我国科研机制的运行、科技创新与科技进步以及国民经济与社会发展有着重大影响。国家创新治理现代化视域下，科研经费管理就是要根据国家创新治理现代化的趋势和要求，努力探索与国家创新治理现代化相适应的管理理念、管理机制、管理方法等，加快推进创新驱动发展战略的实施和实现。改革开放以来，伴随我国科技创新治理现代化的不断深化，国家科技战略的调整、科技体制改革的深化以及科研投入的不断增长，国家科研经费管理政策也不断得以调整与优化。按其政策环境、目标、内容、方式等的不同特点，将科研经费管理政策变迁分为以下四个阶段：
（一）恢复阶段（1978-1994）
改革开放后，中国改革的重心基本上置于经济领域，社会政策的调整都是基于市场和经济发展的逻辑，服务于经济发展目标[4]。有关科技政策和科技体制改革决定的出台都紧紧围绕于、服务于“振兴经济，实现四化”这一中心，科研经费管理政策也在市场与经济发展的逻辑指引下不断探索与恢复。
为促进科学技术的发展，国家于1985年颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》，对科技体制改革和科研经费管理改革进行了全面部署。这既为我国科技的发展提供了动力与活力，开启了我国科技政策向现行科技政策的转型，还刺激了科研经费管理政策的探索与演变。从表1可知，这一阶段出台的科研经费管理政策不多，呈现出以下特征：一是过渡性特征明显，政策内容时代性与落后性并存，既体现了市场经济发展的要求，也呈现出计划经济的烙印。如在1987年颁布的《关于科学事业管理的暂行规定》既提到了要逐步推行技术合同制和基金制，实行预算管理，但也提到了一些科研单位仍实行全额管理、经费包干，体现了计划经济时期“研究所吃国家大锅饭，科研事业费靠国家拨款”的烙印，容易造成这些单位强调自己的特殊性而把改革拒之门外，影响有限科研经费效用的发挥。二是科技项目经费“专款专用、独立核算”原则突出。《国家社会科学基金项目经费管理暂行办法》等政策明确提出项目经费专款专用。诸多政策都不同程度地规定了科研经费使用的“专款专用、独立核算”，既是对改革开放前“勤俭办科学，分先后缓急、有重点地使用物力和财力”的一种突破，也是加强科研经费管理与监督及提升科研经费使用效率的一种重要途径。总的来说，这一时期的科研经费管理政策的恢复与摸索为后期我国科研经费管理政策的完善与健全奠定了基础，也使我国科研经费管理从单纯的依靠行政方式中解放出来，有效减少了科技经费管理中国家包得过多、统得过死的弊病。
（二）建立阶段（1995-2005）
1995年颁布的《中共中央国务院关于加速科学技术进步的决定》，首次提出了“科教兴国”战略，科技在经济、社会发展中的位置进一步提升。为贯彻落实“科教兴国”战略，把经济建设转移到依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道上来，国家用于科学研究的投入也有所增长①。为更好地管理和使用科研经费，让其更好地服务于科技进步和经济发展，这一时期的科研经费管理政策有了新的突破，且在科教兴国战略的要求和指引下，蕴含着其特有的内涵和特征。
这一阶段管理主体逐步加强了对科研项目经费的过程管理，科研经费管理政策对科研项目经费的开支范围与结构、预算编制与调整、经费结余、监督检查等都作了明确规定。表3列出了这一阶段部分科研项目经费管理政策的内容条款，可发现科研项目经费使用的全过程都有了政策条款的明确规定。而且此时的科研经费管理推行分阶段拨款制度，有效防止了经费使用和科研进度相脱节的现象发生，进一步强化了科研经费的过程管理。其次，这一阶段逐步建立了科研经费管理绩效考评机制，明确提出“科技部、财政部对专项经费实行绩效考评制度”，且将考评结果作为项目承担单位申报专项经费项目资格审查的重要依据。 其中，《国家自然科学基金项目资助经费管理办法》等提到“自然科学基金委会同财政部制定适合自然科学基金、杰出青年基金特点的绩效考评办法，对项目经费使用效益进行考评。”《教育部、财政部关于进一步加强高校科研经费管理的若干意见》也强调要“对资助项目进行绩效考评”。科研经费管理绩效考评机制的引入，更加有效地强化了科研经费的全过程管理，为提升经费整体使用效益奠定了基础。
（三）发展阶段（2006-2012）
2006年，中共中央、国务院颁发了《关于实施科技规划纲要增强自主创新的决定》，由此，自主创新战略成为新时期我国科技发展的战略重点。为全面贯彻落实增强自主创新能力、努力建设创新型国家的重大战略决策，在确保财政科技投入稳定的同时，必须进一步规范财政科技经费管理，提高经费使用效益，由此，我国科研经费管理政策进入了新一轮的调整和优化。关于我国这一阶段科研经费管理政策的主要内容见表4。
通过梳理分析发现，自主创新战略背景下的科研经费管理政策仍是一种渐进性的调整策略，没有从根本上全面解决科研经费使用不当、激励不够等问题，更多的是随着社会环境的变化与科技发展的需要，对上一阶段科研经费管理政策予以改进和调整，在渐进中逐步完善政策，存在着宏观统筹缺乏、碎片化突出等问题。
（四）健全阶段（2013-至今）
党的十八大明确提出“科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。”强调要坚持走中国特色自主创新道路、实现创新驱动发展战略。为贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，深入实施创新驱动发展战略，促进大众创业、万众创新，亟需优化科研经费管理政策，改革和创新科研经费使用和管理方式，由此，国家科研经费管理政策进入全方位的健全与调整阶段。
策，通过梳理分析发现，这一阶段的科研经费管理政策内容、权威性等方面有了质的提升。一是政策权威性大幅提升。2014颁布的《国务院关于深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革方案的通知》，是改革开放以来我国科研经费管理方面的第一个行政法规，地位和效力均高于以往的科研经费管理政策[5]。二是政策内容大幅调整。《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（下文简称《意见》），着重解决了制约科研经费管理和使用的瓶颈问题，在政策内容上实现了重大突破，有效改革和创新了科研经费使用和管理方式，让科研人员潜心研究，激发创新创造活力创造了良好的政策环境。
二、改革开放以来中国科研经费管理政策的演进逻辑
对中国科研经费管理政策的演进历程进行梳理，发现其演进与变迁有其自身的特殊性和规律性。以国家创新治理体系现代化为视角，深入剖析和研究这种特殊性和规律，厘清政策演进的内在逻辑，有助于找准进一步优化国家科研经费管理政策的现实基础与制约因素，从而为确立国家科研经费管理政策的未来走向、助推国家创新治理体系现代化的实现奠定基础。
（一）科研经费管理理念：从“重物轻人”转向“以人为本”
不同的阶段，科研经费管理政策所蕴含的理念是不同的。结合政策相关历史、制度和政策实践，透过政策文本的深层意蕴和精神，我们可以发现自改革开放以来我国科研经费管理理念经历了从“重物轻人”向“以人为本”的转变。改革开放初期，经济社会的发展迫切需要科学技术的力量，迫切需要建立起与社会主义市场经济体制相适应的科技体制。然而，受制于当时的经济发展水平，国家用于科研事业的经费和力量相对有限，“精打细算、勤俭节约”原则仍然有所体现，“重物轻人”也成为这一时期科研经费管理政策的主要理念。伴随改革开放的全面推进和“科教兴国”、“自主创新”战略的逐步提出，科学技术在经济社会发展的作用和地位进一步提升，国家用于科研事业的经费也不断增长，但“重物轻人”理念仍存在于各项科研经费管理政策中。诸多政策中明确提到要“严格规定科研项目的经费预算和编制、如需更改，更改的比例有限制，申请更改的程度也异常繁琐；严格规定科研经费开支范围和支出结构；对科研项目经费结余也有严格规定，如果科研项目剩下的经费太多，甚至影响结题。”[6]一系列“重物轻人”的规定严重挫伤了科研人员的热情和积极性，严重影响了科技创新的进步与发展。因此，在“创新驱动发展”战略提出后，国家更加重视科研人员在科研事业的积极性和主动性，“以人为本”的理念以不同方式融入了科研经费管理政策中。2016年《意见》的颁布，明确提出了要“坚持以人为本，以调动科研人员积极性和创造性为出发点和落脚点，强化激励机制，加大激励力度，激发创新创造活力。”，而且“简化预算编制，下放预算调剂权限”、“提高间接费用比重，加大绩效激励力度”、“明确劳务费开支范围，不设比例限制”等系列政策条款更是充分彰显了“以人为本”的理念，也实现了政策理念从“重物轻人”向“以人为本”的转变。
（二）科研经费管理模式：从单一的行政拨款制转向多元化的混合管理式
改革开放前，我国科学技术工作实行计划管理，各类科研项目也单纯依靠行政手段予以管理，科研经费采用单一的行政拨款方式。改革开放初期，为振兴经济，实现四化，有效改进科研工作中国家包的过多、统得过死的弊病，我国大力进行科技体制改革，科研经费管理改革也逐步展开。1985年《中共中央关于科学技术体制改革的决定》明确提出“要改革拨款制度，开拓技术市场，克服单纯依靠行政手段管理科学技术工作”，要“按照不同类型科学技术活动的特点，实行经费的分类管理”。1987年颁布的《关于科学事业管理的暂行规定》提出“对技术开发类型的科研单位逐步推行技术合同制，实行差额预算管理；对基础研究类型的科研单位实行基金制，实行全额预算管理；对公益类科研单位，科学事业费仍由国家拨给，并按经费与任务挂钩的原则，实行全额管理、经费包干”。自此，除行政手段外，国家对科研工作的管理还采取了合同制与基金制，并在此基础上逐步建立了适用于不同经费资助渠道的項目合同管理办法，对科研经费管理提出了较明确的要求。如1993年颁布了《国家社会科学科学基金项目管理暂行办法》、《八六三计划经费管理暂行办法》等，为各类科研计划的经费管理提出了有效依据。19世纪末20世纪初，为有效贯彻“科教兴国”战略，国家各类科研计划与项目有所调整和变化，科研经费管理模式又有了新的探索和发展。1999年颁发的《中共中央、国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》明确提出“国家科研计划实行课题制，大力推行项目招投标和中介评估制度”。2002年，科技部、财政部、国家计委、国家经贸委联合发布《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》，大力推行国家科研计划实施课题制管理办法，由此，用课题制形式来进行科研经费管理的方式也得以推行，也实现了我国科研经费管理模式的多元化。 （三）科研经费管理效力：由低水平转向高水平
科研经费管理效力的高低受到多种因素的作用和影响，政策效力、监管效力等便是重要影响因素之一。
通过对过去三十多年科研经费管理政策的演变历程进行梳理分析可发现，科研经费管理的政策效力和监管效力均有所提升，由此，促进了科研经费管理整体效力的提升，实现了科研经费管理效力由低水平向高水平的转换。一是科研经费管理政策效力与约束力不断增强。对比前文中的表1-4可以看出，前三个阶段的科研经费管理政策大都由财政部、科技部、全国哲学社会科学规划办公室等制定和颁布，属于部门行政规章，权威约束力相对较低。而在政策健全阶段，由中共中央、国务院制定和颁布的科研经费管理政策文件大幅增加，法律效力和约束力也得以提升。而且，这一阶段的科研经费管理政策在理念、内容等方面实现了质的提升，更具科学性和合理性，政策效力有望在政策实施和执行环节得到最大程度的发挥。二是科研经费监管效力逐步提升。伴随科研经费管理政策的调整与优化，科研经费管理的监督、评估、问责机制逐步得以完善，有效促进了科研经费监管效力的提升。以我国中央财政科技经费管理为例，对比三个不同时间点有关科研项目经费使用的监督检查、责任追究以及绩效评价的相关措施，可发现监管覆盖范围有所扩大，违法违规惩处力度也逐步加大，绩效评价体系也日趋完善，不仅有效规范了科研经费使用行为，还能有效提升科研经费使用的监管效力，具体如下表6所示。
（四）科研经费管理内容：从“精细化”轉向“科学化”
为有效控制和管理科研经费的使用，防止科研经费使用过程中的跑冒滴漏，科研经费管理政策对科研经费使用的全过程、各环节都予以了明确规定。通过梳理分析发现，在前三个阶段，科研经费管理政策内容随着政策环境的改变而日益细化，对科研经费的管理日趋细化严格化。以国家社会基金项目经费管理为例，对比三个阶段的经费管理办法②可知，无论是从科研经费使用范围的规定、科研经费预算管理与经费拨付制度，还是科研经费管理的监督与检查机制等都显示了科研经费管理的严格化和管理内容的日益细化。科研经费管理过细过严，虽能严格控制和管理科研经费的使用，但影响了科研人员的积极性，不利于科研工作的顺利开展。为激发创新创造活力，让科研人员潜心研究，在十八大后，国家继续深化科研经费管理改革，科研经费管理政策内容的科学性也逐步提升。2016年《意见》的颁布，着重解决了影响科研人员积极性和主动性、制约科研经费管理和使用的瓶颈问题，在预算编制、间接费用、开支范围、结余资金管理等方面实现了重大突破，有效改革和创新了科研经费使用和管理方式，使科研经费管理更加遵循科研活动规律，也彰显出科研经费管理政策内容的科学性。
（五）科研经费管理政策：从“碎片化”转向“系统化”
为有效解决我国科研经费管理“一放就乱、一管就死”的弊病，科研经费管理改革一直在进行，科研经费管理政策也在不断调整与更新，但分析发现，前三个阶段的科研经费管理政策“碎片化”特征突出。改革开放以来，我国科技发展速度加快，科研投入总量不断增加，各类科研计划（专项、基金等）的类型和数量也不断增加。受我国科技管理体制的影响，各种科研计划（专项、基金等）类别较为分散，项目主管部门众多，因此，相对应的科研经费管理政策也是多而散，多而细，“碎片化”特征明显，导致政出多门、部门分割与制度分割等问题不同程度地存在，容易造成各类科研经费管理政策在内容上与执行上的冲突与矛盾，影响科研经费的管理和有效使用。为有效改善科研经费管理政策的“碎片化”问题，2014年颁布了《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》，明确提出“各部门要按照科技计划（专项、基金等）的功能定位，优化整合现行各类科技计划（专项、基金等），对定位不清、重复交叉、实施效果不好的，通过撤、并、转等方式进行必要调整和优化，力求保质量、控数量。”由此，科研项目的数量与类别得以整合，相对应的科研经费管理政策数量也得以调整和优化，政策类别的系统性也因此得以提升。
（六）改革开放以来国家科研经费管理政策评述
改革开放以来，在国家创新治理现代化这一目标的指引下，我国科研经费管理政策经历了恢复、建立、发展与健全四个阶段。在这一进程中，科研经费管理理念从重物轻人转向以人为本，管理模式由单一化走向多元化，管理效力由低变高，管理内容由精细化转向科学化，政策本身由碎片化走向系统化。总之，各方面均沿着自身的演进逻辑不断调整与优化。
但不可否认的是，当前我国科研经费管理仍存在一些问题和薄弱环节，与国家创新治理体系现代化的内在要求尚有一定的差距，主要表现为：其一，科研经费管理理念仍待优化。以以人为本理念为例，当前一些政策设计和科研经费管理虽然实践彰显了以人为本的理念，但是这一理念的渗透性还不够，诸多地方和部门仍坚持着原有的重物轻人的理念，影响了科研人员进行科研创新的积极性和主动性。其二，科研经费管理机制有待完善。政策导向、评估导向机制等有待调整，导致现有的一些政策设计与安排不能紧紧围绕创新治理、激发创新动力活力上来，为了评估而评估等问题也大量存在，影响了绩效评估效用的发挥。同时，科研经费管理制度保障机制也存在诸多的不完善，政策系统性不够、政策内容科学性有待提升、一些地方和部门的科研经费管理政策存在滞后性，与科研创新发展需求不匹配、不适应等问题不同程度的存在着，影响了科研经费的有效使用和管理。其三，科研经费管理方法也有待改进。当前，科研经费管理中外在规制与内在约束结合度不够、市场化手段运用较少等问题的存在，既降低了科研经费管理的灵活性与适用性，也影响了科研主体的科研主动性和积极性。以上诸多问题的存在，既影响了科研经费管理政策的效用，也阻碍了科研创新、科技进步以及国家创新治理体系现代化的实现进程，亟需采取措施予以调整和改进。
三、中国科研经费管理政策的未来走向
推进国家创新治理就是要构建系统完备、科学规范、运行有效的科技创新制度体系，使各方面科技创新制度更加成熟、更加定型[2]。当前，在国家创新治理体系现代化这一目标的指引下，我国科研经费管理政策理念、框架及举措已得到了大幅调整和优化，但并不意味这一政策就此定型或固化。不仅是因为创新治理体系现代化对科研经费管理政策提出了新要求，而且既定政策也会沿着自身的系统性与逻辑性向前演进[5]。因此，基于科研经费管理政策的演进逻辑展望其未来走向，构建系统的、规范的科研经费管理政策框架，不仅是可能的，而且是必要的。 （一）以推进国家创新治理体系现代化为导向优化科研经费管理政策
构建系统完备、科学规范、运行有效的科研经费管理政策，既是推进国家创新治理现代化的重要要求，也是促进科研经费管理方式创新、激发科技创新动力活力的重要举措。这就需要在未来不断优化科研经费管理的政策立意，以推进国家创新治理体系现代化为导向不断拓展政策视野，调整政策结构，提升政策实效。
在治理主体上要增强协同治理思维，实现多元主体共同参与。强化中央向地方放权，政府向市场和社会放权，使科研经费管理政策制定者、执行者以及政策作用群体等利益相关者协同参与科研经费治理，实现中央与地方、政府与市场、政府与社会、行政权力与学术以及科研经费管理各部门间的协同治理。在治理取向上要凸显目标导向思维，紧紧围绕促进科研创新与科技进步这一目标，做到“管住两头、放开中间”[7]③，使政府由直接资助为主转向间接资助为主，由微观管理为主转向宏观管理为主。在治理方式上要坚持法治化和市场化思维，要厘清政府与市场的职责边界，充分发挥市场力量，进一步让市场在科研经费资源配置中起决定性作用。要强化科研经费管理顶层设计，健全科研经费管理法律法规，完善科研经费管理政策体系，让科研经费管理各环节有法可依，促进科研经费的规范化、科学化治理。以期通过科研经费管理体系的创新，为实现国家创新治理体系现代化奠定良好的基础。
（二）坚持以人为本的理念完善科研经费管理政策设计
推进科研经费管理政策改革，根本理念是要站在全面深化改革、推进国家创新治理体系和治理能力现代化的高度来思考和布局，切实做到为促进科技进步、服务科技创新而改革。科研创新离不开科研工作者的动力和激情，这就需要在未来的政策设计中继续坚持以人为本的理念，更加注重人的价值，最大程度地消除阻碍科研人员进行科研创新的体制机制障碍，激发广大科研人员和创新者的潜能，释放创新主体的创造激情。一是科研经费管理政策设计要更加凸显科研人员的价值和主体作用，通过政策内容的调整与优化，信用体系、监管机制等的完善与健全，保证科研经费能得到合理使用的同时赋予科研人员更多的自主权，让科研人员从具体的繁杂事务中解放出来，潜心科研。二是要以“科研友好型”作为基本指导思想，逐步消除现行科研经费管理政策中所存在的对科研人员“不友好”的缺陷[8]，不断给科研人员“松绑”，让科研人员得到应有的尊重和自主权。三是要创新收益分配机制，让科研人员的智力价值得到承认和提升。要强化激励机制，继续加大激励力度，提升科研经费中用于人力资源费用的比例，减少限制，使科研人员可以凭才干和贡献获得收益，增强科研人员的获得感，提升科研人员积极性，激发科技创新的活力。
（三）坚持需求导向优化科研经费管理政策内容体系
在国家创新治理体系现代化这一目标的指引下，经过多年改革与创新，我国科研经费管理政策内容体系已得到了大幅调整与优化，如2016年《意见》中提到了“简化预算编制，下放预算调剂权限；提高间接费用比重，加大绩效激励力度；改进结转结余资金留用处理方式等等”，都是对以前科研经费管理政策内容体系的优化和突破。但伴随未来科研经费管理政策环境的改变，科研经费管理政策的内容体系仍需不断调整和改变，总的来说，要坚持需求导向、问题导向与服务导向不断优化科研经费管理政策内容体系，保证未来科研经费管理政策的科学化与规范化。
一是要根据科研经费管理过程中不断出现的新需求、新问题来进一步改革和优化科研项目经费的预算管理、间接费用管理、结余经费管理等，让科研人员集中精力进行科研创新。以科研项目预算编制为例，要结合科研活动规律和特点，继续简化预算编制，或探索实行一些科研项目逐步取消项目申报经费预算，让科研人员在经费使用时有相当的自主权。二是要进一步完善科研经费管理监管机制，做到放权与约束并重。要转变监管理念，對科研经费运行监管从“绳子式”管控转变到“笼子式”规制，在加强约束的同时给予科研主体经费使用的自主性、灵活性[9]。要构建上下联动、内外结合的监管体系。扩大监管主体，明确监管职责，优化监管手段和方法，强化违规责任追究，完善相配套的科研信誉机制等，切实发挥科研经费使用监管机制的约束效用。三是要继续完善科研项目和经费使用绩效评价机制，强化科研项目及其经费使用的中期考核与终期考核，强化考核结果的运用，切实将考核评价结果与经费拨付相挂钩，减少科研经费的滥用和不当使用，保证科研经费的合理使用，助推规范化、科学化科研经费管理政策的形成。
（四）以系统性思维逐步完善科研经费管理政策体系
伴随我国创新治理体系现代化的逐步推进，我国科研经费管理政策必然走向深入化与系统化。这就需要在未来的政策演进中以系统性思维逐步完善我国科研经费管理政策体系，推进我国科研经费管理政策体系与创新治理体系的现代化。其一，以系统性思维不断调整科研经费管理政策的类别体系。2016年《意见》的出台，其在理念、内容等方面的调整与更新，让我国中央层面、宏观层面的科研经费管理政策实现了重大突破。但推进创新治理体系现代化，实现科研经费管理政策体系的健全化，不仅需要中央层面与宏观层面政策的突破，也需地方政府、中观层面与微观层面政策的协同创新与突破，共同促进科研经费管理政策体系的完善。一方面，地方政府要在准确理解中央精神的基础上，结合实际，探索制定具有地方特色的科研经费管理政策，推进地方科研经费管理改革和创新。上海、重庆等地区已在结合自身实际的基础上探索了具有地方特色的科研经费管理办法，提出了一系列对科研人员以激励和松绑的措施，对全国其他地区的科研经费管理政策探索和创新有重大示范和标杆作用。另一方面，各科研项目经费管理部门要按照科学前沿与基础研究发展特点、国家重大需求和产业创新驱动发展需要，整合、优化国家科技计划（项目、基金等）数量和类别[10]，加快修订相对应的科研项目经费管理办法，同步增强各个领域科研人员的改革成就和获得感。其二，以系统性思维不断健全科研经费管理政策的评价体系。科研经费的规范管理和合理使用，不仅需要健全的、科学的科研经费管理政策体系予以支撑，同时还需完善的政策评价体系予以保障。这就需要从评价取向优化、评价主体和方法改进、评价结果合理运用等多层面着手，逐步强化对科研经费管理政策的评价，使政策制定、实施、评价各环节相贯通，让政策制定者或相关主体及时了解政策的实施情况和效果，适时调整和废止不合时宜的科研经费管理政策，保证相关政策的实效性和时效性，进而助推科研经费管理政策体系的健全与完善。 注释：
①1995年国务院办公厅转发了财政部《关于进一步做好教育科技经费预算安排和确保教师工资按时发放的通知》明确要求“各级政府财政部门保证预算内教育和科技经费拨款的增长幅度高于财政经常性收入增长。”
②分别是指《国家社会科学基金项目经费管理暂行办法》（1993年）、《国家社会科学基金项目资助经费管理办法》（2001年）和《国家社会科学基金项目经费管理办法》（2007年）。
③在前端立项时，真正引入竞争；在尾端验收时，引入第三方进行专业的评审；将项目实施过程的管理和项目经费使用的管理权下放给项目承担单位。
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（责任编辑 王婷婷）