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摘要：本文从地方高校领导干部监督工作存在的问题入手，指出目前地方高校领导干部的上级监督、同级监督和下级监督都存在着不到位的问题，并从三个方面提出了对策，即建立科学有效的监督法规制度、建立相对独立的监督机构、建立完善的监督机制。
关键词：地方高校；领导干部；监督；问题对策
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0095-02
一、地方高校领导干部监督工作存在的问题
（一）上级监督不到位
《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中指出：“上级党委和有关部门要加强检查和指导，及时研究解决高等学校贯彻执行本意见中出现的问题。”[1]（P.1）地方高校的上级主管部门如：党委、纪委、组织部和相关部门负有对高校领导干部权力运行进行严格监督的职责和义务，但上级对下级的监督往往是通过下级向上级的工作汇报和上级组织部门的考核来了解下级主要领导。即便是进行党风廉政建设的专项检查或是指导校领导班子召开民主生活会，也是听报告、看材料为主，缺乏深入实际的调查研究。由于上级主管部门与高校权力之间是相对分离的，这导致上级主管部门缺乏地方高校的监督制约机制。为了加强对高校领导班子的监督检查，从2006年起，教育部开始对部属院校的第一轮巡视，此后，江苏、广东、浙江等省份也开始了对省属院校的巡视。但巡视工作基本上都是对教育部巡视的复制和照搬，没有考虑到省属高校工作的特点，而对于巡视的主体、巡视的内容、巡视的工作机制、巡视的问题处理等方面都还有进一步提升的空间。
（二） 同级监督不到位
我国高校还设有专门负责对党政领导干部进行监督的“纪检、监察和审计”部门，学校纪委重点监督的内容包括人、财和事。所谓人是指地方高校的院级领导班子成员以及各二级学校的领导班子成员特别是一把手。所谓事是指要加强对学院领导班子党风廉政的建设情况、中央的八项规定的执行情况、以及对选人用人、招生考试、职称评聘等重点环节的工作情况等等。所谓财是指地方高校在采购招标、财务管理以及大资金使用情况上的关键环节的监督。但《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中指出：“党委领导学校党的纪律检查工作，落实党风廉政建设主体责任，推进惩治和预防腐败体系建设。”这就表明以上监督部门与被监察对象之间是领导与被领导之间的关系，而不是平行关系，纪委成员的提名、任命、调动等决定权掌握在党委和行政领导手中，甚至有些高校的党委副书记兼任纪委书记，从权利制约的角度分析这种关系导致监督效果不会理想。
（三）下级监督不到位
对高校领导班子行使监督权力的下级组织主要是教职工代表大会，《意见》明确指出：“发挥教职工代表大会及群众组织作用，健全师生员工参与民主管理和监督的工作机制。”但遗憾的是教职工代表大会未能发挥其应有的作用。“教代会”代表的很大一部分又由行政人员所组成，其审议决策的过称很大程度上带有行政意味。另外，一年一度的教职工代表大会也很难及时地对学校的日常事务作出监督和管理，而每当开会时又存在走过场的现象，这在一定程度上也挫伤了教职工参与学校管理活动的积极性。
二、完善地方高校领导干部监督工作的对策
（一）建立科学有效的监督法规制度
首先，要加强教育监督立法。尽快制定《教育监督法》和《高等学校领导干部监督工作条例》等法规，使高校监督工作做到有法可依。制度法规制定过程中要注重整体性、系统性和针对性，结合高校实际情况，围绕用权、用人、用钱等关键环节，统筹设计制度体系，建立起决定、执行、监督相互分离、相互制约的机制。这也与党的十八届三中全会所强调的必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制不谋而合。
其次，还要加强教育监督执法。有了教育监督立法，但如果有法不依、执法不严，法律最终也会形同虚设。因此现阶段亟需建立加强教育监督的执法，这就需要及时总结我国古代法律监督和国外教育执法与监督的经验，并充分考虑到我国现阶段的特殊国情，建立有中国特色的符合高等院校的教育执法与监督机制，完善和健全教师申诉制度、教育行政复议制度、教育行政监察制度、教育行政执法检查制度等；进行教育纠纷调解制度、教育仲裁制度、学生处分和申诉制度的试点，探索适应我国教育法制建设实际的教育执法与监督制度，保证教育法律法规的贯彻实施。
最后，还要明确监督的重点。监督的重点应当着重于行政权力运行的监督，加强重大事项民主决策程序、基建修缮项目及物资采购审批程程序与招标程序、财务预算编制及执行程序、干部选拔任用及考核奖惩程序、招生就业等方面的监督，在上述腐败容易多发的领域形成严密科学的操作程序，理顺人财物的管理，杜绝个人行为和暗箱操作。此外，对高校领导班子监督的内容还应包括所在学校各级党组织贯彻落实党风廉政建设的情况，贯彻党的教育方针的情况，依法执政、依法治校的情况，贯彻执行民主集中制的情况，实现、维护、发展师生员工根本利益的情况，以及坚持廉洁自律的情况等等。
（二）建立相对独立的监督机构
首先，建立高等教育的监督机构。高等教育监督机构必须能够独立依法行使制约权，不受其他任何机关、组织和个人的干涉，这是对地方高校领导班子权力进行监督的关键。对于地方高校而言，各省市教育行政主管部门应设立相对独立的教育监察办公室，接受国家教育监察办公室和各省教育厅的双重领导。在监督途径上，可以借鉴教育部巡视制度对地方高校领导班子进行巡视。具体而言，要创新巡视方法。采用随机调研访谈、征求意见、查阅材料等多种深入基层的方式，全面掌握学校的情况。特别是充分发动全校师生的力量，可以通过校园广播电视宣传板的形式发布巡视工作公告，让师生了解巡视工作、支持巡视工作。此外，还应通过师生见面会、座谈会、个别谈话等形式，了解地方高校领导班子工作情况。鼓励师生实名举报，让师生说真话、说实话，但充分保护群众，完善保密机制的工作也有待完善。还要加强巡视队伍建设。打造一支素质过硬的巡视队伍是地方高校领导班子巡视工作的关键。按照中央巡视组的做法，建立地方高校巡视专员库和组长库，选派政治坚定、作风优良，熟悉高等教育管理的人员组建专员库和组长库。巡视组组长“一次一授权”，巡视组人员也不固定，根据巡视工作需要从巡视专员库中抽派。 其次，高校内部建立相对独立的纪检监察部门，由于现行的高校实行的是党委领导下的校长负责制，导致学校纪检监察机关的监督职能趋于弱化，因此建立相对独立的纪检监察审计部门，对于加强对地方高校领导班子的监督具有重要意义。按照“坚持以改革创新精神研究新情况、探索新办法、解决新问题，积极推进反腐倡廉实践创新、理论创新和制度创新”新要求，可探索建立“垂直监督”的体制机制，以解决监督不得力的瓶颈问题。[2]（P.74-77）垂直监督的体制机制，是我国政府管理的一大特色，它能体现监督工作的相对独立性，它是由省级的纪检监察机关向地方高校派驻纪检监察监督人员，实行业务上的领导、人员上的管理，由省级纪检监察部门统一管理地方高校监察部门的人、财、物，这样可以体现监督部门的权威性和独立性。
（三）建立完善的监督机制
首先，实行高校校务公开。校务公开是实行监督的关键，是对高校行政管理者实行监督的最佳途径。校务公开的内容不仅包括“三重一大”即地方高校的重大事项要公开、重要干部的任免要公开、重要项目的制定也要公开。另外地方高校领导班子成员以及二级学院领导班子成员特别是一把手的年终考核情况、民主评议情况、廉洁自律情况，特别是财务管理情况、预决算情况要向全校师生进行公开，只有师生拥有知情权，才能有机会行使监督权。校务公开的途径包括在校园官网上设置校务公开专栏，或者在各职能部门和二级学院的网站上公开内容、还可以通过学校的校报、校园广播媒体、校园内部的宣传栏、教代会等多种形式公开学校工作内容。
其次，充分发挥“教代会”的监督职能。高等学校教职工代表大会是社会主义民主制度在高校内部的充分体现，是教职工群众行使民主权利和民主管理学校的重要形式，也是制约高校内部权力的重要机制。加强“教代会”的监督权力可以从以下几个方面入手：第一，修订相关法律，明确“教代会”是广大师生行使民主监督权力的一项重要制度，保障其行使权力具有独立性与合法性。第二，赋予教代会拥有民主选举和提请解职权力主体的权力。选举权和监督权相辅相成不可分割，选举的目的和实质就是维护人民的权利，保障人民当家做主。维护广大师生的选举权利是民主选举的本质要求，也是行使监督权力的关键。第三，完善“教代会”的运行机制，避免行政人员和双肩挑人员过多挤占教代会人员名额，这样可以保证“教代会”能在相对独立的条件下行使其监督权力。
最后，建立高校领导干部问责制。目前，一些地方高校的领导干部问责制取得了一定的成效，在问责对象上集中在高校处级以上领导干部，问责主体一般由高校党委、行政部门，问责事由也更加明确，包括决策失误、违规违纪、执行不力、疏于管理等问题。[3]（P.161-163）但地方高校领导干部的问责制也存在一定的困境。如在问责主体上，同体问责较多，异体问责较少，如教师、学生、民主党派、新闻媒体、政府等利益相关的组织和个人对高校领导干部的问责还稍显不够，因此急需建立内外互补的多元问责机制。另外，还需要把职责权限界定清楚，确定每个岗位的职责范围，制定科学合理的责任划分体系。对于那些因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，应加入引咎辞职制度。
参考文献：
[1]关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长 负责制的实施意见[N].人民日报，2014-10-16.
[2]李晓艳.论高校反腐倡廉建设中的权力监督[J].湖北 省社会主义学院学报，2011，（3）.
[3]吴雯.浅析高校领导干部问责制的路径完善[J].宜春 学院学报，2011，（10）.
[责任编辑：秦 超]
关键词：地方高校；领导干部；监督；问题对策
中图分类号：G64 文献标识码：A 文章编号：1001-0475（2016）04-0095-02
一、地方高校领导干部监督工作存在的问题
（一）上级监督不到位
《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中指出：“上级党委和有关部门要加强检查和指导，及时研究解决高等学校贯彻执行本意见中出现的问题。”[1]（P.1）地方高校的上级主管部门如：党委、纪委、组织部和相关部门负有对高校领导干部权力运行进行严格监督的职责和义务，但上级对下级的监督往往是通过下级向上级的工作汇报和上级组织部门的考核来了解下级主要领导。即便是进行党风廉政建设的专项检查或是指导校领导班子召开民主生活会，也是听报告、看材料为主，缺乏深入实际的调查研究。由于上级主管部门与高校权力之间是相对分离的，这导致上级主管部门缺乏地方高校的监督制约机制。为了加强对高校领导班子的监督检查，从2006年起，教育部开始对部属院校的第一轮巡视，此后，江苏、广东、浙江等省份也开始了对省属院校的巡视。但巡视工作基本上都是对教育部巡视的复制和照搬，没有考虑到省属高校工作的特点，而对于巡视的主体、巡视的内容、巡视的工作机制、巡视的问题处理等方面都还有进一步提升的空间。
（二） 同级监督不到位
我国高校还设有专门负责对党政领导干部进行监督的“纪检、监察和审计”部门，学校纪委重点监督的内容包括人、财和事。所谓人是指地方高校的院级领导班子成员以及各二级学校的领导班子成员特别是一把手。所谓事是指要加强对学院领导班子党风廉政的建设情况、中央的八项规定的执行情况、以及对选人用人、招生考试、职称评聘等重点环节的工作情况等等。所谓财是指地方高校在采购招标、财务管理以及大资金使用情况上的关键环节的监督。但《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》中指出：“党委领导学校党的纪律检查工作，落实党风廉政建设主体责任，推进惩治和预防腐败体系建设。”这就表明以上监督部门与被监察对象之间是领导与被领导之间的关系，而不是平行关系，纪委成员的提名、任命、调动等决定权掌握在党委和行政领导手中，甚至有些高校的党委副书记兼任纪委书记，从权利制约的角度分析这种关系导致监督效果不会理想。
（三）下级监督不到位
对高校领导班子行使监督权力的下级组织主要是教职工代表大会，《意见》明确指出：“发挥教职工代表大会及群众组织作用，健全师生员工参与民主管理和监督的工作机制。”但遗憾的是教职工代表大会未能发挥其应有的作用。“教代会”代表的很大一部分又由行政人员所组成，其审议决策的过称很大程度上带有行政意味。另外，一年一度的教职工代表大会也很难及时地对学校的日常事务作出监督和管理，而每当开会时又存在走过场的现象，这在一定程度上也挫伤了教职工参与学校管理活动的积极性。
二、完善地方高校领导干部监督工作的对策
（一）建立科学有效的监督法规制度
首先，要加强教育监督立法。尽快制定《教育监督法》和《高等学校领导干部监督工作条例》等法规，使高校监督工作做到有法可依。制度法规制定过程中要注重整体性、系统性和针对性，结合高校实际情况，围绕用权、用人、用钱等关键环节，统筹设计制度体系，建立起决定、执行、监督相互分离、相互制约的机制。这也与党的十八届三中全会所强调的必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制不谋而合。
其次，还要加强教育监督执法。有了教育监督立法，但如果有法不依、执法不严，法律最终也会形同虚设。因此现阶段亟需建立加强教育监督的执法，这就需要及时总结我国古代法律监督和国外教育执法与监督的经验，并充分考虑到我国现阶段的特殊国情，建立有中国特色的符合高等院校的教育执法与监督机制，完善和健全教师申诉制度、教育行政复议制度、教育行政监察制度、教育行政执法检查制度等；进行教育纠纷调解制度、教育仲裁制度、学生处分和申诉制度的试点，探索适应我国教育法制建设实际的教育执法与监督制度，保证教育法律法规的贯彻实施。
最后，还要明确监督的重点。监督的重点应当着重于行政权力运行的监督，加强重大事项民主决策程序、基建修缮项目及物资采购审批程程序与招标程序、财务预算编制及执行程序、干部选拔任用及考核奖惩程序、招生就业等方面的监督，在上述腐败容易多发的领域形成严密科学的操作程序，理顺人财物的管理，杜绝个人行为和暗箱操作。此外，对高校领导班子监督的内容还应包括所在学校各级党组织贯彻落实党风廉政建设的情况，贯彻党的教育方针的情况，依法执政、依法治校的情况，贯彻执行民主集中制的情况，实现、维护、发展师生员工根本利益的情况，以及坚持廉洁自律的情况等等。
（二）建立相对独立的监督机构
首先，建立高等教育的监督机构。高等教育监督机构必须能够独立依法行使制约权，不受其他任何机关、组织和个人的干涉，这是对地方高校领导班子权力进行监督的关键。对于地方高校而言，各省市教育行政主管部门应设立相对独立的教育监察办公室，接受国家教育监察办公室和各省教育厅的双重领导。在监督途径上，可以借鉴教育部巡视制度对地方高校领导班子进行巡视。具体而言，要创新巡视方法。采用随机调研访谈、征求意见、查阅材料等多种深入基层的方式，全面掌握学校的情况。特别是充分发动全校师生的力量，可以通过校园广播电视宣传板的形式发布巡视工作公告，让师生了解巡视工作、支持巡视工作。此外，还应通过师生见面会、座谈会、个别谈话等形式，了解地方高校领导班子工作情况。鼓励师生实名举报，让师生说真话、说实话，但充分保护群众，完善保密机制的工作也有待完善。还要加强巡视队伍建设。打造一支素质过硬的巡视队伍是地方高校领导班子巡视工作的关键。按照中央巡视组的做法，建立地方高校巡视专员库和组长库，选派政治坚定、作风优良，熟悉高等教育管理的人员组建专员库和组长库。巡视组组长“一次一授权”，巡视组人员也不固定，根据巡视工作需要从巡视专员库中抽派。 其次，高校内部建立相对独立的纪检监察部门，由于现行的高校实行的是党委领导下的校长负责制，导致学校纪检监察机关的监督职能趋于弱化，因此建立相对独立的纪检监察审计部门，对于加强对地方高校领导班子的监督具有重要意义。按照“坚持以改革创新精神研究新情况、探索新办法、解决新问题，积极推进反腐倡廉实践创新、理论创新和制度创新”新要求，可探索建立“垂直监督”的体制机制，以解决监督不得力的瓶颈问题。[2]（P.74-77）垂直监督的体制机制，是我国政府管理的一大特色，它能体现监督工作的相对独立性，它是由省级的纪检监察机关向地方高校派驻纪检监察监督人员，实行业务上的领导、人员上的管理，由省级纪检监察部门统一管理地方高校监察部门的人、财、物，这样可以体现监督部门的权威性和独立性。
（三）建立完善的监督机制
首先，实行高校校务公开。校务公开是实行监督的关键，是对高校行政管理者实行监督的最佳途径。校务公开的内容不仅包括“三重一大”即地方高校的重大事项要公开、重要干部的任免要公开、重要项目的制定也要公开。另外地方高校领导班子成员以及二级学院领导班子成员特别是一把手的年终考核情况、民主评议情况、廉洁自律情况，特别是财务管理情况、预决算情况要向全校师生进行公开，只有师生拥有知情权，才能有机会行使监督权。校务公开的途径包括在校园官网上设置校务公开专栏，或者在各职能部门和二级学院的网站上公开内容、还可以通过学校的校报、校园广播媒体、校园内部的宣传栏、教代会等多种形式公开学校工作内容。
其次，充分发挥“教代会”的监督职能。高等学校教职工代表大会是社会主义民主制度在高校内部的充分体现，是教职工群众行使民主权利和民主管理学校的重要形式，也是制约高校内部权力的重要机制。加强“教代会”的监督权力可以从以下几个方面入手：第一，修订相关法律，明确“教代会”是广大师生行使民主监督权力的一项重要制度，保障其行使权力具有独立性与合法性。第二，赋予教代会拥有民主选举和提请解职权力主体的权力。选举权和监督权相辅相成不可分割，选举的目的和实质就是维护人民的权利，保障人民当家做主。维护广大师生的选举权利是民主选举的本质要求，也是行使监督权力的关键。第三，完善“教代会”的运行机制，避免行政人员和双肩挑人员过多挤占教代会人员名额，这样可以保证“教代会”能在相对独立的条件下行使其监督权力。
最后，建立高校领导干部问责制。目前，一些地方高校的领导干部问责制取得了一定的成效，在问责对象上集中在高校处级以上领导干部，问责主体一般由高校党委、行政部门，问责事由也更加明确，包括决策失误、违规违纪、执行不力、疏于管理等问题。[3]（P.161-163）但地方高校领导干部的问责制也存在一定的困境。如在问责主体上，同体问责较多，异体问责较少，如教师、学生、民主党派、新闻媒体、政府等利益相关的组织和个人对高校领导干部的问责还稍显不够，因此急需建立内外互补的多元问责机制。另外，还需要把职责权限界定清楚，确定每个岗位的职责范围，制定科学合理的责任划分体系。对于那些因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响的，应加入引咎辞职制度。
参考文献：
[1]关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长 负责制的实施意见[N].人民日报，2014-10-16.
[2]李晓艳.论高校反腐倡廉建设中的权力监督[J].湖北 省社会主义学院学报，2011，（3）.
[3]吴雯.浅析高校领导干部问责制的路径完善[J].宜春 学院学报，2011，（10）.
[责任编辑：秦 超]