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【摘 要】贫困已成为制约我国经济发展的短板，而农村的扶贫工作更是重中之重，我国目前已打响脱贫攻坚战，为解决7000万人的贫困做努力，农村脱贫除了依靠农民自身努力外，还需要国家给予大力的扶持，农村经济社会发展水平及农民生活水平与公共产品的供给高度相关，完善的农村公共产品供给制度对农村经济社会发展具有重要的促进作用。我国现行的农村公共产品供给制度存在诸多缺陷，这不仅导致农村公共产品供给不足、供给不均衡、低效，而且严重制约了农村经济社会的发展。我国现已进入“以工促农、以城带乡”的发展阶段，在这样的宏观政策背景下，研究我国农村公共产品供给制度的演变是非常必要和迫切的。
【关键词】农村公共产品；供给制度；制度变迁
改革开放以来国家高度重视“三农”问题，自1982—1986年、2004—2016年，先后发布了18个以“三农”为主题的中央一号文件，堪称当时和以后一段时间内国家指导农村改革和农业发展的纲领性文件，2006年中央一号文件首次使用“公共产品”这一词语，此后，在历年的中央一号文件中，每次提及农村公共产物品，大多与农村公共产品的“供给”紧密相连。目前农村公共产品供给问题己经成为农村经济社会发展的障碍，城乡居民公共服务水平差距大，农村公共产品供给数量短缺，供给结构不合理，农民负担沉重等，都严重阻碍和制约了城乡的协调发展和经济社会的发展。
一、公共产品理论
（一）公共产品的概念界定
萨缪尔森首次利用直观的数学表达式（X=Xi）将公共产品与私人物品明确区分开来，对于任何一个消费者来说，消费所能支配的公共产品的数量（Xi）就是该公共产品的总量（X），这意味着公共产品在消费者之间是不能分割的。公共产品是指每个人对此类物品消费的增加都不会导致其他人对该物品消费的减少，而私人物品一旦生产出来，付费才可以使用，其中每一部分都能按价格出售给任何人，每增加一个消费者，需要减少任何其他消费者对这种产品的消费。根据萨谬尔森的定义，他常常从排他性和非竞争性来识别是否为公共产品，曾有人对此提出质疑，批评物品二分法”过于笼统，但是，这一经典定义己得到大多数学者的认同。
我国对“公共产品问题”的研究还在进行中，高鸿业、吴易风教授主编的《现代西方经济学》从公共产品供给者的角度来界定公共产品，他们认为，增加消费者而不会引起边际成本的增加，这就是公共产品的非竞争性，同时私人不愿意提供或无法提供，如果提供将导致经济的物品，只能由政府提供才能解决。龙娟，何斌（2010）认为公共产品包含经济、政治、社会三方面的属性，必须以公共问题为导向，以满足公共需求为目标，以集体选择和共同消费为基本特征来定义公共产品。
尽管国内外学者对于公共产品概念的表述众说纷纭，但采用萨缪尔森提出的“非竞争性”和“非排他性”来定义公共产品在经济学界已基本上达成共识。
（二）农村公共产品的定义
农村的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的“私人产品”而言的，是由当地所有居民参与共享的“产品”。所谓农村公共产品，是指满足农村社会的公共消费需求的产品或劳务。农村公共产品可分为以下四大类：基础设施类公共产品；农民科教、精神、文化娱乐类公共产品；农村和农民社会保障类公共产品；社会管理与服务类公共产品。
但还应注意两点：第一，从理论上来说，农村公共产品区别于农村私人产品，它属于公共产品的范畴，具有一定的非竞争性和非排他性。但是，从实践来看，现实中的纯公共产品少之又少，绝大多数农村公共产品都是介于纯公共产品与私人产品之间、具有不完全的非竞争性与非排他性的准公共产品。农村公共产品和农村私人产品随着社会技术的进步和资源的利用程度的变化，也有可能相互转化。
第二，农村公共产品是与城市公共产品相对应的概念，主要是用来满足农村、农业和农民共同需要的公共产品。农村的边缘性和生产的分散性决定了其公共产品供给的特殊性，尤其是我国农村生产力发展还处于相对落后的阶段，很大一部分农村还是靠天吃饭，农业是自然风险和市场风险并存的弱势产业，农村居民成为难以有效抵御高风险的弱势群体，从这种意义上看，公共产品供给显得尤为重要，它区别于为城市经济发展和城市居民生活服务的城市公共产品，特别提出农村公共产品，是为了强化公共产品受益对象的差异性，隐含的政策含义是农村公共产品的供给制度安排不能完全照搬城市公共产品的供给制度。
二、我国农村公共产品供给制度的演变历程
（一）农业合作化与人民公社时期（1949—1978年）
人民公社时期的农村公共产品需求表达机制与人民公社的组织特征密切相关。在人民公社的体制下，实行“三级所有、队为基础”的所有制结构，公社实行“政社合一”、政经统管的制度。公社既是农村经济管理组织，又是一个基层政权组织，以集体化经营为主要的生产经营制度，实行按工分分配劳动报酬，且严格限制农民的自由流动，此时的农村公共产品供给范围较窄，大多数与农业生产密切相关，且政府提供公共产品具有较大的易变性。
此时期的农村公共产品供给制度主要有如下特征：在供给主体方面，此时期农村公共产品供给的主体是集体经济组织，具体来说，在城市，公共产品基本上由国家提供，而在广大的农村地区，大部分公共产品则由农村集体组织来实现自我供给。在筹资机制方面，有制度内渠道和制度外渠道，在计划经济体制时期以制度外渠道为主。在供给决策机制方面，由于人民公社具有政社合一的特点，生产队、公社几乎控制了农村的全部资源，在计划经济时期国家经济工作的中心是实现工业化，因而国家财政不可能安排更多的资金用于农村公共产品建设。此时期农村公共产品的供给主要按照政府制定好的计划进行，供给决策机制主要是政府自上而下的单向决策。
（二）转轨时期的农村公共产品供给（1978-1992年）
1978年党的十一届三中全会召开，农村经济体制改革推出了家庭联产承包责任制，人民公社制度逐步解体，1982年全国人大通过修订《中华人民共和国宪法》正式废除了人民公社制度。人民公社体制的解体意味着政府的组织和动员能力下降，国家不得不启动对农村公共产品供给体制改革，而农村集体经济的衰退使得公共产品的供给更多的分摊到农民身上，农民负担将由隐形化转变为显性化。 此时期的农村公共产品供给制度主要有如下特征：在供给主体方面，乡政府取代人民公社成为农村公共产品的主要供给者，但也有其他一些少数力量参与供给；在筹资机制方面，此时期农村公共产品的筹资渠道仍为制度内和制度外筹资两种，公共财政在农村公共产品供给中的缺位，使得公共产品的供给而主要是在延续制度外筹资，农民承担了大量的公共产品供给责任。在供给决策机制方面，由于政府的目标与农民的需要并不总是完全一致，因此，在利益的驱动下，政府部门往往采取自上而下的决策方式，根据部门或个人的利益来决定农村公共产品的供给数量和供给结构。
（三）停滞时期的农村公共产品供给（1992-2003年）
邓小平同志于1992年1月18日-2月21日视察南方，沿途发表了重要谈话，奠定了中国改革进入新的历史阶段，“南巡”谈话的核心包括加快改革开放步伐，解放生产力，集中精力把经济建设搞上去。与此同时，中央政府正陷入严重危机，财力薄弱处于“弱中央”状态，为此，中央推进了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式“分税制”改革。加之地方财政的“事权财权”压力的传导，农村公共产品供给与发展所需的各种费用都通过农业税费、农民集资、摊派不断给农民的加重生存负担，“三农”问题在这一历史阶段不断加重，停滞时期农村公共产品的主要决策机制仍未“自上而下”的决策方式。
（四）均等化原则下的供给理念及其实践（2003-至今）
“三农”问题的不断加重直接影响到农村经济社会的稳定，因此中央从2000年开始开启了农村税费改革，主要改革内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”。中共十六届五中全会在通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展”。随后推进城乡基本公共服务均等化，发展城乡一体化成为了解决“三农”问题的药方。农业税费改革后，大幅减轻了农民的负担的同时，基层政府财力来源也受到了明显的影响，特别是一些以农业作为主导产业的乡镇，而村集体因为“提留”机制的取消，使得基层政府与村集体的农村公共产品供给能力急剧降低。
这一时期的农村公共产品制度主要有如下特征：在供给主体方面，仍主要以乡镇政府和村委会为主体，且呈多元化状态。在筹资机制方面，中央政府逐步加大了对农村公共产品供给的财政投入，农村公共产品制度内筹资有所增加。在供给决策机制方面，基层民主建设大大加强，在某些领域的供给决策上农民有所参与，但此时期仍以自上而下的农村公共产品供给决策机制为主。
参考文献
[1] 高鸿业，吴易风.现代西方经济学[M].北京：北京经济科学出版社，1988.
[2] 董明涛，孙钰.中国农村公共产品供给制度演变及其完善研究[J].求实，2011，5.
[3] 施威，王思明.农村公共产品供给机制变迁的历史困境及其突破[J].中国农史，2007，3.
[4] 杨肖肖，赵辰光.农村公共产品多主体供给研究[J].天津农业科学，2016，7.
【关键词】农村公共产品；供给制度；制度变迁
改革开放以来国家高度重视“三农”问题，自1982—1986年、2004—2016年，先后发布了18个以“三农”为主题的中央一号文件，堪称当时和以后一段时间内国家指导农村改革和农业发展的纲领性文件，2006年中央一号文件首次使用“公共产品”这一词语，此后，在历年的中央一号文件中，每次提及农村公共产物品，大多与农村公共产品的“供给”紧密相连。目前农村公共产品供给问题己经成为农村经济社会发展的障碍，城乡居民公共服务水平差距大，农村公共产品供给数量短缺，供给结构不合理，农民负担沉重等，都严重阻碍和制约了城乡的协调发展和经济社会的发展。
一、公共产品理论
（一）公共产品的概念界定
萨缪尔森首次利用直观的数学表达式（X=Xi）将公共产品与私人物品明确区分开来，对于任何一个消费者来说，消费所能支配的公共产品的数量（Xi）就是该公共产品的总量（X），这意味着公共产品在消费者之间是不能分割的。公共产品是指每个人对此类物品消费的增加都不会导致其他人对该物品消费的减少，而私人物品一旦生产出来，付费才可以使用，其中每一部分都能按价格出售给任何人，每增加一个消费者，需要减少任何其他消费者对这种产品的消费。根据萨谬尔森的定义，他常常从排他性和非竞争性来识别是否为公共产品，曾有人对此提出质疑，批评物品二分法”过于笼统，但是，这一经典定义己得到大多数学者的认同。
我国对“公共产品问题”的研究还在进行中，高鸿业、吴易风教授主编的《现代西方经济学》从公共产品供给者的角度来界定公共产品，他们认为，增加消费者而不会引起边际成本的增加，这就是公共产品的非竞争性，同时私人不愿意提供或无法提供，如果提供将导致经济的物品，只能由政府提供才能解决。龙娟，何斌（2010）认为公共产品包含经济、政治、社会三方面的属性，必须以公共问题为导向，以满足公共需求为目标，以集体选择和共同消费为基本特征来定义公共产品。
尽管国内外学者对于公共产品概念的表述众说纷纭，但采用萨缪尔森提出的“非竞争性”和“非排他性”来定义公共产品在经济学界已基本上达成共识。
（二）农村公共产品的定义
农村的公共产品是相对于由农民或家庭自己消费的“私人产品”而言的，是由当地所有居民参与共享的“产品”。所谓农村公共产品，是指满足农村社会的公共消费需求的产品或劳务。农村公共产品可分为以下四大类：基础设施类公共产品；农民科教、精神、文化娱乐类公共产品；农村和农民社会保障类公共产品；社会管理与服务类公共产品。
但还应注意两点：第一，从理论上来说，农村公共产品区别于农村私人产品，它属于公共产品的范畴，具有一定的非竞争性和非排他性。但是，从实践来看，现实中的纯公共产品少之又少，绝大多数农村公共产品都是介于纯公共产品与私人产品之间、具有不完全的非竞争性与非排他性的准公共产品。农村公共产品和农村私人产品随着社会技术的进步和资源的利用程度的变化，也有可能相互转化。
第二，农村公共产品是与城市公共产品相对应的概念，主要是用来满足农村、农业和农民共同需要的公共产品。农村的边缘性和生产的分散性决定了其公共产品供给的特殊性，尤其是我国农村生产力发展还处于相对落后的阶段，很大一部分农村还是靠天吃饭，农业是自然风险和市场风险并存的弱势产业，农村居民成为难以有效抵御高风险的弱势群体，从这种意义上看，公共产品供给显得尤为重要，它区别于为城市经济发展和城市居民生活服务的城市公共产品，特别提出农村公共产品，是为了强化公共产品受益对象的差异性，隐含的政策含义是农村公共产品的供给制度安排不能完全照搬城市公共产品的供给制度。
二、我国农村公共产品供给制度的演变历程
（一）农业合作化与人民公社时期（1949—1978年）
人民公社时期的农村公共产品需求表达机制与人民公社的组织特征密切相关。在人民公社的体制下，实行“三级所有、队为基础”的所有制结构，公社实行“政社合一”、政经统管的制度。公社既是农村经济管理组织，又是一个基层政权组织，以集体化经营为主要的生产经营制度，实行按工分分配劳动报酬，且严格限制农民的自由流动，此时的农村公共产品供给范围较窄，大多数与农业生产密切相关，且政府提供公共产品具有较大的易变性。
此时期的农村公共产品供给制度主要有如下特征：在供给主体方面，此时期农村公共产品供给的主体是集体经济组织，具体来说，在城市，公共产品基本上由国家提供，而在广大的农村地区，大部分公共产品则由农村集体组织来实现自我供给。在筹资机制方面，有制度内渠道和制度外渠道，在计划经济体制时期以制度外渠道为主。在供给决策机制方面，由于人民公社具有政社合一的特点，生产队、公社几乎控制了农村的全部资源，在计划经济时期国家经济工作的中心是实现工业化，因而国家财政不可能安排更多的资金用于农村公共产品建设。此时期农村公共产品的供给主要按照政府制定好的计划进行，供给决策机制主要是政府自上而下的单向决策。
（二）转轨时期的农村公共产品供给（1978-1992年）
1978年党的十一届三中全会召开，农村经济体制改革推出了家庭联产承包责任制，人民公社制度逐步解体，1982年全国人大通过修订《中华人民共和国宪法》正式废除了人民公社制度。人民公社体制的解体意味着政府的组织和动员能力下降，国家不得不启动对农村公共产品供给体制改革，而农村集体经济的衰退使得公共产品的供给更多的分摊到农民身上，农民负担将由隐形化转变为显性化。 此时期的农村公共产品供给制度主要有如下特征：在供给主体方面，乡政府取代人民公社成为农村公共产品的主要供给者，但也有其他一些少数力量参与供给；在筹资机制方面，此时期农村公共产品的筹资渠道仍为制度内和制度外筹资两种，公共财政在农村公共产品供给中的缺位，使得公共产品的供给而主要是在延续制度外筹资，农民承担了大量的公共产品供给责任。在供给决策机制方面，由于政府的目标与农民的需要并不总是完全一致，因此，在利益的驱动下，政府部门往往采取自上而下的决策方式，根据部门或个人的利益来决定农村公共产品的供给数量和供给结构。
（三）停滞时期的农村公共产品供给（1992-2003年）
邓小平同志于1992年1月18日-2月21日视察南方，沿途发表了重要谈话，奠定了中国改革进入新的历史阶段，“南巡”谈话的核心包括加快改革开放步伐，解放生产力，集中精力把经济建设搞上去。与此同时，中央政府正陷入严重危机，财力薄弱处于“弱中央”状态，为此，中央推进了中央财权相对集中、财力相对分散的集权式“分税制”改革。加之地方财政的“事权财权”压力的传导，农村公共产品供给与发展所需的各种费用都通过农业税费、农民集资、摊派不断给农民的加重生存负担，“三农”问题在这一历史阶段不断加重，停滞时期农村公共产品的主要决策机制仍未“自上而下”的决策方式。
（四）均等化原则下的供给理念及其实践（2003-至今）
“三农”问题的不断加重直接影响到农村经济社会的稳定，因此中央从2000年开始开启了农村税费改革，主要改革内容可以概括为“三取消、两调整、一改革”。中共十六届五中全会在通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中，首次提出“按照公共服务均等化原则，加大对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的经济社会发展”。随后推进城乡基本公共服务均等化，发展城乡一体化成为了解决“三农”问题的药方。农业税费改革后，大幅减轻了农民的负担的同时，基层政府财力来源也受到了明显的影响，特别是一些以农业作为主导产业的乡镇，而村集体因为“提留”机制的取消，使得基层政府与村集体的农村公共产品供给能力急剧降低。
这一时期的农村公共产品制度主要有如下特征：在供给主体方面，仍主要以乡镇政府和村委会为主体，且呈多元化状态。在筹资机制方面，中央政府逐步加大了对农村公共产品供给的财政投入，农村公共产品制度内筹资有所增加。在供给决策机制方面，基层民主建设大大加强，在某些领域的供给决策上农民有所参与，但此时期仍以自上而下的农村公共产品供给决策机制为主。
参考文献
[1] 高鸿业，吴易风.现代西方经济学[M].北京：北京经济科学出版社，1988.
[2] 董明涛，孙钰.中国农村公共产品供给制度演变及其完善研究[J].求实，2011，5.
[3] 施威，王思明.农村公共产品供给机制变迁的历史困境及其突破[J].中国农史，2007，3.
[4] 杨肖肖，赵辰光.农村公共产品多主体供给研究[J].天津农业科学，2016，7.