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刑罚执行监督是指,为保障法律统一正确实施由人民检察院依据《宪法》和《刑事诉讼法》之规定,对刑罚执行机关执行刑罚的活动和监狱、看守所等羁押监管场所的监管活动是否合法,进行监督检察的职能活动。为切实充分有效地发挥刑罚执行监督功能,监所检察制度应运而生,并在刑罚执行监督领域取得了良好成效。但是,随着现代刑罚执行制度的不断完善,监所检察制度存在的问题也不断显现。本文立足对现行监所检察制度进行检讨,目的在于在不断完善监所检察制度过程中,推动刑罚执行监督工作更加有效地开展,同时为法律统一正确实施提供良好的监督保障。
一、监所检察制度的基本内涵
(一)监所检察的含义和特征
监所检察,是指人民检察院依据宪法和法律的规定,依法对刑罚执行情况及监狱、看守所等羁押监管场所监管活动是否合法进行监督检察。其主要特征为:
1.监督主体的特定性。监所检察的主体是人民检察院,由人民检察院内设监所检察部门具体履行监所检察职能。
2.监督内容的法定性。对刑罚执行监督的职能、监督对象、监督方式等由法律做出规定,人民检察院开展刑罚执行监督工作必须严格依法进行。
3.监督活动的专门性。人民检察院监所检察部门对刑罚执行情况和监管活动的监督是一项专门性司法活动,其他司法机关不享有此项权力。
(二)监所检察的功能及体制
依据宪法和法律的规定,监所检察的主要职责是依法通过行使监督检察权,对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督;对监狱、看守所等监管场所实施的监管活动是否合法实行监督。就其承载的监督功能大致可概括为以下几个方面:
1.生效裁判合法执行的保障功能。主要通过对生效裁判的交付执行、执行情况及羁押监管活动是否符合法律规定并与生效裁判相一致,减刑、假释、保外就医等刑罚变更是否依法进行等的监督检察活动,保障已经发生法律效力的刑罚得以依法实施。
2.在押人员合法权益的保护功能。《人民检察院组织法》规定,人民检察院通过行使检察权,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。主要通过监督监狱、看守所是否依法收押和释放,保护公民不受非法羁押和超期羁押;是否依法、文明履行监管职责,保护公民不受非人道主义待遇和保障合法的人身权利、民主权利等。
3.刑罚执行与监管环节职务犯罪的预防和查处功能。通过预防和查处执行及监管环节刑讯逼供、失职渎职等职务犯罪活动,保障刑罚依法公正执行,保护在押人员合法权益不受侵害,维护法律的权威和公正。
从当前监所检察工作的体制上看,人民检察院监所检察工作主要采取向监狱、看守所等羁押监管场所派驻检察,适时开展专项检察活动等日常监督与集中检察的工作体制,通过提出检察建议与预防和打击执行与监管环节职务犯罪相结合的工作方式,开展监所检察工作。
二、监所检察制度现状透析
随着刑罚执行制度全球化、国际化的发展趋势,我国的监所检察制度出现了诸多不适应的问题,这些问题,已经逐步成为监所检察制度发展完善的“瓶颈”。
(一)监督理念的尴尬
1、“敢于监督、善于监督”的反思。“敢于监督、善于监督”在监所检察工作实践中的经常强调,反映了刑罚执行监督工作价值取向上的尴尬局面。“敢于监督”,本义要求监所检察人员对刑罚执行过程中发现的违法违纪行为,要消除畏难情绪,有胆进行监督;“善于监督”,则要求监所检察人员在对刑罚执法中存在的违法违纪问题,要讲究技巧,有谋进行监督。
2、“到位不越位,监督不对立”的反思。“到位不越位,监督不对立”的指导方针,一方面可以有效解决检察监督的不作为与乱作为,另一方面也反映出监督检察工作自身存在着职能定位的认识模糊。
3、“在监督中配合,在配合中监督”的反思。在监督与配合的实践关系中,有配合大于监督的意识倾向。配合监管场所开展如安全检查、思想教育等日常事务性工作,表面上看起来是把监督检察工作延伸到监管活动的各个角落,但是,这种长期的“融入其中”,是否有丧失检察监督的独立性之嫌,笔者不敢妄下断语。加之日常监督活动中表现出的诸如核对拘留证、逮捕证之类的各项法律文书手续、登录检察日志等程式化工作倾向,也充分表现了这种监督定位上的认识模糊。再有执行与监管环节查处职务犯罪工作的长期乏力局面,也体现了在配合与监督关系上的定位模糊。
(二)监督依据的法律缺损
1、监管活动实施监督的法律依据之缺损。综观整个《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》和《监狱法》,仅对检察机关对执行机关执行刑罚的情况进行监督做出了原则性规定,而对检察机关对羁押监管场所的羁押监管活动是否有权进行监督检察,未见任何表述。实践中对监管活动监督的依据仅可见诸《看守所条例》、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《监狱检察工作细则》、《看守所检察工作细则》等法规、规章类规范性文件。缺失了法律层面依据的监管活动及监督检察工作的开展,无疑成为无源之水,其力度其效果可想而知。
2、暂予监外执行等非羁押性刑罚执行监督的法律依据之缺损。从《刑事诉讼法》等法律设置条款内容分析,主要涉及对羁押性刑罚执行实施监督检察的内容,涉及暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督检察仅停留于对“决定”行为的监督检察,“决定”后考察期内的执行情况的监督,实属法律真空,致使暂予监外执行、缓刑、假释等考察期内的执行监督无法可依。
(三)监督程序的不完善
1、监督时效性的缺失。
其一,我国《刑事诉讼法》、《监狱法》等与刑罚执行监督相关的法律法规都没有对检察机关行使执行监督权的时效做出具体规定,如《刑事诉讼法》第二百一十五条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关……”这里只规定应当抄送而不规定在何时限内抄送,在理论上可以理解为只要抄送什么时间抄送都不违法。因此,在实践中迟迟不抄送的现象时常发生,造成“过时监督”的时效缺失。
其二,“法律对监督活动的监督基本上没有涉及”。如上文所述,无法可依的监督,时效更是无从谈起。检察机关对监狱、看守所等监管场所监管活动的监督检察,在现有刑事诉讼法律框架内找不到合适的法律依据,只得依据检察机关自定的刑事诉讼规则、监狱(看守所)检察细则来实施对由人大颁布的《监狱法》等法律规范调整的监管活动的监督,时效性缺失了法律保障。
2、监督方式的不完善。
其一,《刑事诉讼法》在审判监督程序中赋予人民检察院对已经生效的法院裁判的抗诉权,而执行程序中仅赋予人民检察院对认为“不当”的裁定、决定提出“书面意见”或“通知纠正意见”的建议权,没有确立与抗诉权力度一致的相关监督权力,这就直接影响了监督力度和效果。其二,如上文所述,在《刑事诉讼法》未明确对于执行机关监督暂予监外执行、缓刑、假释等非羁押性执行活动实施检察监督的方式,实践中只能是由监所检察部门“考察”,这必然形成事后监督的被动局面,不利于刑罚的正确执行。其三,检察建议权无落实上的法律保障。刑事诉讼等相关法律只是原则上赋予检察机关监督建议权,并未对检察建议的落实提供有效的法律依据,造成了监督实践中执行机关不采纳监督建议时,检察建议权实际上无任何法律拘束力的窘状。
(四)监督体制的缺陷
1、从体制上分析,监所检察主要是采取派驻检察与开展专项检察相结合的工作体制。派驻检察主要承担对刑罚执行和监管活动的日常性监督职责,专项检察主要是在一段集中的时间内,集中力量对刑罚执行和监督活动某一专项问题开展集中性检察。从实践中分析,这种监督模式的主要缺陷表现在:
一是派驻检察机构由监督检察角色向执行机关“守门人”角色的倾斜。如,日常性监督中的核对收押人犯各种法律手续是否齐全、变更强制措施的法律手续是否完备等,事实上是在为执行机关执法行为的合法性“验证把关”,而对“监狱随意扩大拒绝收监罪犯的范围”等问题,检察机关的监督却无所作为。
二是日常性监督检察职能向协助执行职能的倾斜。如,配合监管场所开展“坦检”活动,日常性安全检查以及在押人员思想教育等本应由监管场所独立完成的任务,逐渐成为监所检察日常性监督检察职能的重要组成部分。
三是专项检察的开展管得了一时,但难以管得了“一世”。因此,要巩固专项检察成果,必须加强日常性监督检察,这才是解决执行监督问题的关键。
2、从监督规格和监督人力上分析,派驻机构的规格与派驻队伍的长期不流动性,不适应刑罚监督的发展趋势。检察人员与监管人员长期的“低头不见抬头见”,就会由敢不敢监督变成愿不愿监督,甚至“相安无事”的“和谐”状态。这是监督乏力不可忽视的现实性问题。
三、监所检察制度的完善路径
(一)执行监督理念的完善路径
1、必须全面确立司法正义与人权保护理念。监所检察工作必须立足司法公正与人权保护理念,切实发挥监督职能,在司法活动的最后环节,依法保障人权,规范刑罚执行活动。
2、必须牢固树立法律至上和强化监督理念。法律至上理念,是依法治国基本方略的题中之义,要求司法工作必须依法开展。
3、必须树立监督独立性理念。刑罚执行监督必须是在独立性下的监督,独立性是刑罚执行监督工作的基本前提,同时也是根本保证。
(二)执行监督的立法完善路径
1、从理论上讲,执行监督的立法完善,可以采用两种不同的解决方案:
一是不打破现有执行监督权力渊源模式,借《刑事诉讼法》修改之机,完善对监管活动实施监督和对暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督法律规定,对刑罚执行监督的时效、方式等程序进一步修改完善,使监督程序法定化,增强其可操作性。
二是打破现有执行监督权力渊源模式,制定统一的《刑罚执行监管法》。在建立更加科学合理的现代执行监管制度的同时,对刑罚执行监管监督的职能定位、责任、监督方式、时限、程序,以及监督结果处理做出相应的系统性法律规定。
2、在立法完善之前,监所检察还必须做好以下几项工作:
一是要积极开展执行监督的立法性调研活动,研究论证适应现代司法改革趋势的立法解决方案,为将来立法体系的完善提出可行性建议。
二是加强与执行监管机关的联系,在现有的法律框架内最大限度地发挥监督职能,保证刑罚合法公正执行。
三是要立足监督职能,扩展监督思路与途径,扩大监督成效,努力探索现代监所检察制度。
(三)执行监督体制的完善路径
1、关于派驻检察的完善路径。
一是实行统一派驻,即由省级院或分院统一行使派驻权,这样既可以提高派驻检察机构的规格,又可以增强执行监督的权威性。
二是实行派驻回避,即向监狱、看守所等执行监管场所不派驻同辖区或有法律上需要回避其他情节的检察机关或检察干警,以解决人缘、地缘等干扰监督因素的问题。
三是实行派驻任期制,派驻任期要长短适宜。任期过长则人情太熟,易造成监督的心理障碍;任期过短则情况不熟,易造成监督的行为障碍。派驻任期制,可以有效解决当前监所派驻机构人员长期不流动性造成的监督乏力的局面。
2、关于专项检察的完善路径。
一是要在专项检察中解决好一个个具体问题,有效处置历史问题,不留历史旧账。
二是要不断巩固专项检察成效,将专项检察成效积极引入日常性监督检察过程中,在日常性监督检察过程中不断深化专项检察成果。
三是要建立巡视检察制度,由省级以上检察院设立巡视专员,负责对各刑罚执行机关的执行与监管活动以及各派驻检察机构进行巡视,督导刑罚执行、监管工作的落实,检查派驻检察机构的监督工作。
(作者通讯地址:广西钟山县人民检察院,广西 钟山 542600)
一、监所检察制度的基本内涵
(一)监所检察的含义和特征
监所检察,是指人民检察院依据宪法和法律的规定,依法对刑罚执行情况及监狱、看守所等羁押监管场所监管活动是否合法进行监督检察。其主要特征为:
1.监督主体的特定性。监所检察的主体是人民检察院,由人民检察院内设监所检察部门具体履行监所检察职能。
2.监督内容的法定性。对刑罚执行监督的职能、监督对象、监督方式等由法律做出规定,人民检察院开展刑罚执行监督工作必须严格依法进行。
3.监督活动的专门性。人民检察院监所检察部门对刑罚执行情况和监管活动的监督是一项专门性司法活动,其他司法机关不享有此项权力。
(二)监所检察的功能及体制
依据宪法和法律的规定,监所检察的主要职责是依法通过行使监督检察权,对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督;对监狱、看守所等监管场所实施的监管活动是否合法实行监督。就其承载的监督功能大致可概括为以下几个方面:
1.生效裁判合法执行的保障功能。主要通过对生效裁判的交付执行、执行情况及羁押监管活动是否符合法律规定并与生效裁判相一致,减刑、假释、保外就医等刑罚变更是否依法进行等的监督检察活动,保障已经发生法律效力的刑罚得以依法实施。
2.在押人员合法权益的保护功能。《人民检察院组织法》规定,人民检察院通过行使检察权,保护公民的人身权利、民主权利和其他权利。主要通过监督监狱、看守所是否依法收押和释放,保护公民不受非法羁押和超期羁押;是否依法、文明履行监管职责,保护公民不受非人道主义待遇和保障合法的人身权利、民主权利等。
3.刑罚执行与监管环节职务犯罪的预防和查处功能。通过预防和查处执行及监管环节刑讯逼供、失职渎职等职务犯罪活动,保障刑罚依法公正执行,保护在押人员合法权益不受侵害,维护法律的权威和公正。
从当前监所检察工作的体制上看,人民检察院监所检察工作主要采取向监狱、看守所等羁押监管场所派驻检察,适时开展专项检察活动等日常监督与集中检察的工作体制,通过提出检察建议与预防和打击执行与监管环节职务犯罪相结合的工作方式,开展监所检察工作。
二、监所检察制度现状透析
随着刑罚执行制度全球化、国际化的发展趋势,我国的监所检察制度出现了诸多不适应的问题,这些问题,已经逐步成为监所检察制度发展完善的“瓶颈”。
(一)监督理念的尴尬
1、“敢于监督、善于监督”的反思。“敢于监督、善于监督”在监所检察工作实践中的经常强调,反映了刑罚执行监督工作价值取向上的尴尬局面。“敢于监督”,本义要求监所检察人员对刑罚执行过程中发现的违法违纪行为,要消除畏难情绪,有胆进行监督;“善于监督”,则要求监所检察人员在对刑罚执法中存在的违法违纪问题,要讲究技巧,有谋进行监督。
2、“到位不越位,监督不对立”的反思。“到位不越位,监督不对立”的指导方针,一方面可以有效解决检察监督的不作为与乱作为,另一方面也反映出监督检察工作自身存在着职能定位的认识模糊。
3、“在监督中配合,在配合中监督”的反思。在监督与配合的实践关系中,有配合大于监督的意识倾向。配合监管场所开展如安全检查、思想教育等日常事务性工作,表面上看起来是把监督检察工作延伸到监管活动的各个角落,但是,这种长期的“融入其中”,是否有丧失检察监督的独立性之嫌,笔者不敢妄下断语。加之日常监督活动中表现出的诸如核对拘留证、逮捕证之类的各项法律文书手续、登录检察日志等程式化工作倾向,也充分表现了这种监督定位上的认识模糊。再有执行与监管环节查处职务犯罪工作的长期乏力局面,也体现了在配合与监督关系上的定位模糊。
(二)监督依据的法律缺损
1、监管活动实施监督的法律依据之缺损。综观整个《刑事诉讼法》、《人民检察院组织法》和《监狱法》,仅对检察机关对执行机关执行刑罚的情况进行监督做出了原则性规定,而对检察机关对羁押监管场所的羁押监管活动是否有权进行监督检察,未见任何表述。实践中对监管活动监督的依据仅可见诸《看守所条例》、《人民检察院刑事诉讼规则》以及《监狱检察工作细则》、《看守所检察工作细则》等法规、规章类规范性文件。缺失了法律层面依据的监管活动及监督检察工作的开展,无疑成为无源之水,其力度其效果可想而知。
2、暂予监外执行等非羁押性刑罚执行监督的法律依据之缺损。从《刑事诉讼法》等法律设置条款内容分析,主要涉及对羁押性刑罚执行实施监督检察的内容,涉及暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督检察仅停留于对“决定”行为的监督检察,“决定”后考察期内的执行情况的监督,实属法律真空,致使暂予监外执行、缓刑、假释等考察期内的执行监督无法可依。
(三)监督程序的不完善
1、监督时效性的缺失。
其一,我国《刑事诉讼法》、《监狱法》等与刑罚执行监督相关的法律法规都没有对检察机关行使执行监督权的时效做出具体规定,如《刑事诉讼法》第二百一十五条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行机关……”这里只规定应当抄送而不规定在何时限内抄送,在理论上可以理解为只要抄送什么时间抄送都不违法。因此,在实践中迟迟不抄送的现象时常发生,造成“过时监督”的时效缺失。
其二,“法律对监督活动的监督基本上没有涉及”。如上文所述,无法可依的监督,时效更是无从谈起。检察机关对监狱、看守所等监管场所监管活动的监督检察,在现有刑事诉讼法律框架内找不到合适的法律依据,只得依据检察机关自定的刑事诉讼规则、监狱(看守所)检察细则来实施对由人大颁布的《监狱法》等法律规范调整的监管活动的监督,时效性缺失了法律保障。
2、监督方式的不完善。
其一,《刑事诉讼法》在审判监督程序中赋予人民检察院对已经生效的法院裁判的抗诉权,而执行程序中仅赋予人民检察院对认为“不当”的裁定、决定提出“书面意见”或“通知纠正意见”的建议权,没有确立与抗诉权力度一致的相关监督权力,这就直接影响了监督力度和效果。其二,如上文所述,在《刑事诉讼法》未明确对于执行机关监督暂予监外执行、缓刑、假释等非羁押性执行活动实施检察监督的方式,实践中只能是由监所检察部门“考察”,这必然形成事后监督的被动局面,不利于刑罚的正确执行。其三,检察建议权无落实上的法律保障。刑事诉讼等相关法律只是原则上赋予检察机关监督建议权,并未对检察建议的落实提供有效的法律依据,造成了监督实践中执行机关不采纳监督建议时,检察建议权实际上无任何法律拘束力的窘状。
(四)监督体制的缺陷
1、从体制上分析,监所检察主要是采取派驻检察与开展专项检察相结合的工作体制。派驻检察主要承担对刑罚执行和监管活动的日常性监督职责,专项检察主要是在一段集中的时间内,集中力量对刑罚执行和监督活动某一专项问题开展集中性检察。从实践中分析,这种监督模式的主要缺陷表现在:
一是派驻检察机构由监督检察角色向执行机关“守门人”角色的倾斜。如,日常性监督中的核对收押人犯各种法律手续是否齐全、变更强制措施的法律手续是否完备等,事实上是在为执行机关执法行为的合法性“验证把关”,而对“监狱随意扩大拒绝收监罪犯的范围”等问题,检察机关的监督却无所作为。
二是日常性监督检察职能向协助执行职能的倾斜。如,配合监管场所开展“坦检”活动,日常性安全检查以及在押人员思想教育等本应由监管场所独立完成的任务,逐渐成为监所检察日常性监督检察职能的重要组成部分。
三是专项检察的开展管得了一时,但难以管得了“一世”。因此,要巩固专项检察成果,必须加强日常性监督检察,这才是解决执行监督问题的关键。
2、从监督规格和监督人力上分析,派驻机构的规格与派驻队伍的长期不流动性,不适应刑罚监督的发展趋势。检察人员与监管人员长期的“低头不见抬头见”,就会由敢不敢监督变成愿不愿监督,甚至“相安无事”的“和谐”状态。这是监督乏力不可忽视的现实性问题。
三、监所检察制度的完善路径
(一)执行监督理念的完善路径
1、必须全面确立司法正义与人权保护理念。监所检察工作必须立足司法公正与人权保护理念,切实发挥监督职能,在司法活动的最后环节,依法保障人权,规范刑罚执行活动。
2、必须牢固树立法律至上和强化监督理念。法律至上理念,是依法治国基本方略的题中之义,要求司法工作必须依法开展。
3、必须树立监督独立性理念。刑罚执行监督必须是在独立性下的监督,独立性是刑罚执行监督工作的基本前提,同时也是根本保证。
(二)执行监督的立法完善路径
1、从理论上讲,执行监督的立法完善,可以采用两种不同的解决方案:
一是不打破现有执行监督权力渊源模式,借《刑事诉讼法》修改之机,完善对监管活动实施监督和对暂予监外执行等非羁押性刑罚执行的监督法律规定,对刑罚执行监督的时效、方式等程序进一步修改完善,使监督程序法定化,增强其可操作性。
二是打破现有执行监督权力渊源模式,制定统一的《刑罚执行监管法》。在建立更加科学合理的现代执行监管制度的同时,对刑罚执行监管监督的职能定位、责任、监督方式、时限、程序,以及监督结果处理做出相应的系统性法律规定。
2、在立法完善之前,监所检察还必须做好以下几项工作:
一是要积极开展执行监督的立法性调研活动,研究论证适应现代司法改革趋势的立法解决方案,为将来立法体系的完善提出可行性建议。
二是加强与执行监管机关的联系,在现有的法律框架内最大限度地发挥监督职能,保证刑罚合法公正执行。
三是要立足监督职能,扩展监督思路与途径,扩大监督成效,努力探索现代监所检察制度。
(三)执行监督体制的完善路径
1、关于派驻检察的完善路径。
一是实行统一派驻,即由省级院或分院统一行使派驻权,这样既可以提高派驻检察机构的规格,又可以增强执行监督的权威性。
二是实行派驻回避,即向监狱、看守所等执行监管场所不派驻同辖区或有法律上需要回避其他情节的检察机关或检察干警,以解决人缘、地缘等干扰监督因素的问题。
三是实行派驻任期制,派驻任期要长短适宜。任期过长则人情太熟,易造成监督的心理障碍;任期过短则情况不熟,易造成监督的行为障碍。派驻任期制,可以有效解决当前监所派驻机构人员长期不流动性造成的监督乏力的局面。
2、关于专项检察的完善路径。
一是要在专项检察中解决好一个个具体问题,有效处置历史问题,不留历史旧账。
二是要不断巩固专项检察成效,将专项检察成效积极引入日常性监督检察过程中,在日常性监督检察过程中不断深化专项检察成果。
三是要建立巡视检察制度,由省级以上检察院设立巡视专员,负责对各刑罚执行机关的执行与监管活动以及各派驻检察机构进行巡视,督导刑罚执行、监管工作的落实,检查派驻检察机构的监督工作。
(作者通讯地址:广西钟山县人民检察院,广西 钟山 542600)