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【摘 要】适度的政府规模关系到政府行政系统的正常运转，决定着政府行政管理费用的消耗和政府效能的提高。文章首先对政府规模的概念进行阐释，进一步分析政府规模的影响因素。根据现实情况剖析政府规模存在的问题，并尝试构建适度政府规模的路径。
【关键词】政府规模；职能扩张；行政理念；规模约束
确定政府的合理规模是行政改革的一个重要理论和实践课题。为推动新的机构改革及整个行政改革走向成功，有必要对政府规模及其基本尺度进行探讨和分析。政府规模合理化是实现政府精干高效、运转协调的内在要求，是决定政府功能的主要因素，也是建构科学合理的政府管理体制的内在要求。
一、政府规模及其相关概念释义
狭义的政府规模是以权能和权利配置为基础，按一定组织原则建构的政府各具体组成部分的总和，它具有层次性、结构性、功能性、整体性等特征。广义的政府规模是指一切国家机关的构成规模，无论是广义还是狭义的政府规模都包括内在规模和外在规模。从规模涵盖范围来看，内在规模是指政府职能和行政力规模。政府外在规模可从三个方面考察，指政府机构设置、人员配置的数量以及行政经费支配和消耗的数量，即行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。政府的内在规模决定外在规模，二者辩证统一。
二、政府规模存在的问题
（一）行政职能扩张
行政职能扩张反映了一种对国家职能和法制原理的再认识。行政职能的扩展，使政府不仅承担起了保国为民的责任，而且承担起了扶助个体行业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府职能的扩展造成了沃尔多所谓“行政国家”的兴起，“行政国家”的出现则造就了一个“大政府”。大政府之所以成为“大”，其意强调政府征收社会资源之多，政府主导社会发展之巨，由此带来雇员、公共服务支出的庞大。“行政国家”不仅仅是结构上的庞大而已，它沿着管理、政治和法律三个维度扩张，扩张主要有三种情况：一种情况是纯粹的行政权自身扩张即“自由裁量”活动，另一种情况是行政权想立法权扩张即“行政立法”的猛增，再一种情况就是行政权向司法权的扩张即“行政司法”突显。
（二）管理幅度与管理层次不协调
根据厄威克的控制幅度原则，管理幅度越大，层次越少，反之亦然。管理幅度太大会导致地方部门主义，管理幅度还与管理者水平、下级的能力素质有关。政府部门较多，职能转变较困难，究其原因可以概括为三个方面：现有部门不愿放弃既得利益；市场发育程度不完善，市场及社会失灵；公民社会发育程度低。要达成管理幅度与管理层次的协调是一个难题，不仅需要综合考虑多方因素，还要根据实际运作情况进行调整。
三、适度政府规模的构建路径分析
（一）真正转念政府行政理念
第一，转变政府角色愿景：从“划桨”到“掌舵”。我们需要的是一个能够治理和实行治理的政府，不是一个“实干”执行”的政府，而是一个“治理的政府”。德鲁克曾提出：“任何要想把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”
第二，明确政府职能的重点：从管理到服务。职能转变的目的是为了完善服务型政府的建设，服务型政府是指在当代公共行政理论指导下，以市场经济体制和公民社会为特征，建立在公民本位和社会本位的理念基础上，在社会民主秩序的框架下，按照法定程序建立的、以公民意志为导向并以为社会服务为宗旨且承担明确服务责任的政府模式。我国服务型政府的建设，应坚持以转变政府行政职能为核心，以完善财政体制为手段，以建立公共治理体制为基础，以改革公共行政体制为目的的战略方针。在职能转变的过程中，处理好三对关系：首先是处理好经济发展与公共服务的关系，要正确处理以经济建设为中心和履行政府职能之间的关系，政府应通过引导和适度干预的手段促进经济发展，为市场繁荣和经济发展创造条件，而非取代市场。经济发展与公共服务是推进社会进步的不同手段，二者相互促进，互为条件，要实现经济发展与公共服务的平衡发展，不可偏重以防而轻视另一方。其次要处理好管制与服务的关系，管制侧重于规范和约束，服务强调协调和合作，二者具有相同的目的，都是为了实现和维护公共利益。再次是要处理好政府与社会的关系，进一步提倡和发挥政府在公共服务中的主导地位，明确政府的服务责任和职能权限，强化服务意识，确立新的公共事务治理网络。
第三，政府的运作过程：封闭到透明。政府的运作过程公开化，适度实现行政授权，简政放权。使权利在阳光下运行，各个环节公正透明，建立相关的监督机构监督权利的行使，推动电子政务的普及，建立信息化制度，推动信息的传播与公开。
第四，政府的职能范围：从无限到有限。“无限政府”模式是一种国家与社会高度统一的行政模式，政府决策权高度集中，管了许多不该管的事务，导致社政不分、国民经济比例关系失调、政府職能不清、效率低下、机构臃肿。公平缺失、人的创造精神被抑制等弊端。“无限政府”难以为继，从“无限政府”走向“有限政府”并树立服务型政府行政理念终将成为历史的必然。
（二）通过定位政府职能控制政府规模非理性扩张
第一，职能结构合理化。转变行政职能，改变以往政府管的过多过死的局面，按照市场经济体制的客观要求重新界定政府行政组织在公共生活领域中的地位和作用，减轻政府负担，提高公共行政活动的科学化和民主化水平，建立一套高效、廉洁、透明的行政职能体系。通过对行政职能的重新界定，打破原有的条块分割状态，真正使不同部门各司其职，精简机构和降低行政成本投入。转变工作作风，激发行政主体的主动性和创造性，变以往被动地发号施令为积极主动地适应社会变化的需要，为经济发展和社会进步服务。
第二，部分职能社会化。我国行政职能的转变应该遵循由点到面、由表及里的渐进式发展道路。继续发展和完善社会主义市场经济体系，充分发挥市场机制在资源配置过程中的基础性作用，逐步实现部分行政职能的剥离，减轻政府行政组织的负担。组织体制改革的成败是行政职能转变的关键，政企分开是实现行政职能转变的根本途径。培育社会公众的自我管理意识，社会公众自我管理意识的培育离不开组织上和制度上的支持和保障，通过积极推进基层民主管理，实现农村村民自治和城市居民自治，保护自治组织的合法权益，使社会公众成为社会公共生活的主人。大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社会公共事务管理中的作用，是培育社会公众的自我管理意识和推动行政职能转变的有效途径。 第三，职责权力规范化。行政管理过程中任何权力和责任都必须是统一的，不可分离的；对行政行为主体来说，接受或授予一定的权限，就必须课以相应的责任，权责一致是现代公共行政的基本要求，为实现职责权力规范化，要建立相应的监督约束机制。
第四，行政能力高效化。有能力的政府标志是，它除了有能力促进机体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。现代国家政府的宏观行政能力与政府职能相关、与公共行政权力相关、与公共选择相关。要实现政府行政能力高效化，要做到以下几点：首先，精简机构，政府规模是影响政府规模的内在因素，要科学设置政府机构；其次，公务员规模要适当，根据政府职能需要的变化而变化；再次，提升公务员队伍的素质，公务员是政府行政能力的主体，和政府财力资源共同构成政府行政能力的物质基础；最后要合理调整政府层级和管理幅度，适当减少政府层级。
（三）建立完善政府规模的约束机制
第一，完善编制立法约束机制，控制人员规模。为保持政府适当的规模，就必须完善政府编制立法。首先，根据现有法律、法规、条文及政府改革的时间经验，明确规定政府机关的设置、编制、职责、职权、职数、人员配置等。其次，政府部门要在“定职能、定机构、定人员”政策的额基础上制定部门组织法。最后，要进一步理顺机构编制和管理体制，保证编制发具有操作性。
第二，完善财政约束机制，控制成本规模。首先要强化预算约束，实现预算法制化，将所有政府的收支真正纳入预算管理。我国财政制度尚存在一些问题，因此，必须要加强预算管理，硬化预算约束，实现预算法制化，将所有政府的收支真正纳入预算管理。完善政府采购制度，节约财政资金，提高资金的使用效率，加强财政监督。其次是进一步维护税法的严肃性，将政府置于市场的有效约束下。
第三，完善竞争激励机制，提高行政效率。首先，积极利用社会和市场力量，向一些公共物品和公共服务领域提供服务；其次，把竞争机制引入内部：在公务员的聘用和管理上，实现合同聘用制，并建立以功绩制为原则的个性化工资绩效制度；引入企业的管理体制，实施分权化管理，是政府展开内部竞争；实行阳光政务活动，推动公民参与管理和政务公开等。
参考文献
[1] 臧雷振，黄建军.大政府還是小政府：灵巧性政府建构出路[J].中国行政管理，2013.
[2] 张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2010.
[3] 丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[4] 张永桃.行政学[M].北京：高等教育出版社，2010.
作者简介：殷筱晔（1993- ），云南大理人，2015级行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理；李雁（1993- ），云南昭通人，2015级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育管理；陈瑞，云南曲靖人，2014级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育管理。
【关键词】政府规模；职能扩张；行政理念；规模约束
确定政府的合理规模是行政改革的一个重要理论和实践课题。为推动新的机构改革及整个行政改革走向成功，有必要对政府规模及其基本尺度进行探讨和分析。政府规模合理化是实现政府精干高效、运转协调的内在要求，是决定政府功能的主要因素，也是建构科学合理的政府管理体制的内在要求。
一、政府规模及其相关概念释义
狭义的政府规模是以权能和权利配置为基础，按一定组织原则建构的政府各具体组成部分的总和，它具有层次性、结构性、功能性、整体性等特征。广义的政府规模是指一切国家机关的构成规模，无论是广义还是狭义的政府规模都包括内在规模和外在规模。从规模涵盖范围来看，内在规模是指政府职能和行政力规模。政府外在规模可从三个方面考察，指政府机构设置、人员配置的数量以及行政经费支配和消耗的数量，即行政机构规模、行政人员规模、行政费用规模。政府的内在规模决定外在规模，二者辩证统一。
二、政府规模存在的问题
（一）行政职能扩张
行政职能扩张反映了一种对国家职能和法制原理的再认识。行政职能的扩展，使政府不仅承担起了保国为民的责任，而且承担起了扶助个体行业均衡发展，普遍提高各个阶层生活水准和道德、文化水准，防止个人私欲损害社会公益以及缓解社会矛盾的责任。政府职能的扩展造成了沃尔多所谓“行政国家”的兴起，“行政国家”的出现则造就了一个“大政府”。大政府之所以成为“大”，其意强调政府征收社会资源之多，政府主导社会发展之巨，由此带来雇员、公共服务支出的庞大。“行政国家”不仅仅是结构上的庞大而已，它沿着管理、政治和法律三个维度扩张，扩张主要有三种情况：一种情况是纯粹的行政权自身扩张即“自由裁量”活动，另一种情况是行政权想立法权扩张即“行政立法”的猛增，再一种情况就是行政权向司法权的扩张即“行政司法”突显。
（二）管理幅度与管理层次不协调
根据厄威克的控制幅度原则，管理幅度越大，层次越少，反之亦然。管理幅度太大会导致地方部门主义，管理幅度还与管理者水平、下级的能力素质有关。政府部门较多，职能转变较困难，究其原因可以概括为三个方面：现有部门不愿放弃既得利益；市场发育程度不完善，市场及社会失灵；公民社会发育程度低。要达成管理幅度与管理层次的协调是一个难题，不仅需要综合考虑多方因素，还要根据实际运作情况进行调整。
三、适度政府规模的构建路径分析
（一）真正转念政府行政理念
第一，转变政府角色愿景：从“划桨”到“掌舵”。我们需要的是一个能够治理和实行治理的政府，不是一个“实干”执行”的政府，而是一个“治理的政府”。德鲁克曾提出：“任何要想把治理和‘实干’大规模地联系在一起的做法严重削弱决策的能力。任何想要决策机构去亲自‘实干’的做法也意味着‘干’蠢事。决策机构并不具备那样的能力，从根本上说那也不是它的事。”
第二，明确政府职能的重点：从管理到服务。职能转变的目的是为了完善服务型政府的建设，服务型政府是指在当代公共行政理论指导下，以市场经济体制和公民社会为特征，建立在公民本位和社会本位的理念基础上，在社会民主秩序的框架下，按照法定程序建立的、以公民意志为导向并以为社会服务为宗旨且承担明确服务责任的政府模式。我国服务型政府的建设，应坚持以转变政府行政职能为核心，以完善财政体制为手段，以建立公共治理体制为基础，以改革公共行政体制为目的的战略方针。在职能转变的过程中，处理好三对关系：首先是处理好经济发展与公共服务的关系，要正确处理以经济建设为中心和履行政府职能之间的关系，政府应通过引导和适度干预的手段促进经济发展，为市场繁荣和经济发展创造条件，而非取代市场。经济发展与公共服务是推进社会进步的不同手段，二者相互促进，互为条件，要实现经济发展与公共服务的平衡发展，不可偏重以防而轻视另一方。其次要处理好管制与服务的关系，管制侧重于规范和约束，服务强调协调和合作，二者具有相同的目的，都是为了实现和维护公共利益。再次是要处理好政府与社会的关系，进一步提倡和发挥政府在公共服务中的主导地位，明确政府的服务责任和职能权限，强化服务意识，确立新的公共事务治理网络。
第三，政府的运作过程：封闭到透明。政府的运作过程公开化，适度实现行政授权，简政放权。使权利在阳光下运行，各个环节公正透明，建立相关的监督机构监督权利的行使，推动电子政务的普及，建立信息化制度，推动信息的传播与公开。
第四，政府的职能范围：从无限到有限。“无限政府”模式是一种国家与社会高度统一的行政模式，政府决策权高度集中，管了许多不该管的事务，导致社政不分、国民经济比例关系失调、政府職能不清、效率低下、机构臃肿。公平缺失、人的创造精神被抑制等弊端。“无限政府”难以为继，从“无限政府”走向“有限政府”并树立服务型政府行政理念终将成为历史的必然。
（二）通过定位政府职能控制政府规模非理性扩张
第一，职能结构合理化。转变行政职能，改变以往政府管的过多过死的局面，按照市场经济体制的客观要求重新界定政府行政组织在公共生活领域中的地位和作用，减轻政府负担，提高公共行政活动的科学化和民主化水平，建立一套高效、廉洁、透明的行政职能体系。通过对行政职能的重新界定，打破原有的条块分割状态，真正使不同部门各司其职，精简机构和降低行政成本投入。转变工作作风，激发行政主体的主动性和创造性，变以往被动地发号施令为积极主动地适应社会变化的需要，为经济发展和社会进步服务。
第二，部分职能社会化。我国行政职能的转变应该遵循由点到面、由表及里的渐进式发展道路。继续发展和完善社会主义市场经济体系，充分发挥市场机制在资源配置过程中的基础性作用，逐步实现部分行政职能的剥离，减轻政府行政组织的负担。组织体制改革的成败是行政职能转变的关键，政企分开是实现行政职能转变的根本途径。培育社会公众的自我管理意识，社会公众自我管理意识的培育离不开组织上和制度上的支持和保障，通过积极推进基层民主管理，实现农村村民自治和城市居民自治，保护自治组织的合法权益，使社会公众成为社会公共生活的主人。大力发展社会中介组织，切实发挥社会中介组织在社会公共事务管理中的作用，是培育社会公众的自我管理意识和推动行政职能转变的有效途径。 第三，职责权力规范化。行政管理过程中任何权力和责任都必须是统一的，不可分离的；对行政行为主体来说，接受或授予一定的权限，就必须课以相应的责任，权责一致是现代公共行政的基本要求，为实现职责权力规范化，要建立相应的监督约束机制。
第四，行政能力高效化。有能力的政府标志是，它除了有能力促进机体行动外，还有能力制定规则，并使它们发挥功能，这些规则是市场运作的基础。现代国家政府的宏观行政能力与政府职能相关、与公共行政权力相关、与公共选择相关。要实现政府行政能力高效化，要做到以下几点：首先，精简机构，政府规模是影响政府规模的内在因素，要科学设置政府机构；其次，公务员规模要适当，根据政府职能需要的变化而变化；再次，提升公务员队伍的素质，公务员是政府行政能力的主体，和政府财力资源共同构成政府行政能力的物质基础；最后要合理调整政府层级和管理幅度，适当减少政府层级。
（三）建立完善政府规模的约束机制
第一，完善编制立法约束机制，控制人员规模。为保持政府适当的规模，就必须完善政府编制立法。首先，根据现有法律、法规、条文及政府改革的时间经验，明确规定政府机关的设置、编制、职责、职权、职数、人员配置等。其次，政府部门要在“定职能、定机构、定人员”政策的额基础上制定部门组织法。最后，要进一步理顺机构编制和管理体制，保证编制发具有操作性。
第二，完善财政约束机制，控制成本规模。首先要强化预算约束，实现预算法制化，将所有政府的收支真正纳入预算管理。我国财政制度尚存在一些问题，因此，必须要加强预算管理，硬化预算约束，实现预算法制化，将所有政府的收支真正纳入预算管理。完善政府采购制度，节约财政资金，提高资金的使用效率，加强财政监督。其次是进一步维护税法的严肃性，将政府置于市场的有效约束下。
第三，完善竞争激励机制，提高行政效率。首先，积极利用社会和市场力量，向一些公共物品和公共服务领域提供服务；其次，把竞争机制引入内部：在公务员的聘用和管理上，实现合同聘用制，并建立以功绩制为原则的个性化工资绩效制度；引入企业的管理体制，实施分权化管理，是政府展开内部竞争；实行阳光政务活动，推动公民参与管理和政务公开等。
参考文献
[1] 臧雷振，黄建军.大政府還是小政府：灵巧性政府建构出路[J].中国行政管理，2013.
[2] 张国庆.公共行政学[M].北京：北京大学出版社，2010.
[3] 丁煌.西方行政学理论概要[M].北京：中国人民大学出版社，2011.
[4] 张永桃.行政学[M].北京：高等教育出版社，2010.
作者简介：殷筱晔（1993- ），云南大理人，2015级行政管理专业硕士研究生，研究方向：行政管理；李雁（1993- ），云南昭通人，2015级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育管理；陈瑞，云南曲靖人，2014级教育经济与管理专业硕士研究生，研究方向：教育管理。