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[摘要]随着国家对科技经费监管力度的加大。高校科技项目经费管理逐步完善，但还存在预算执行与预算批复差异较大的问题。高校会计制度差异、国家政策倾向、学科特点等都是造成这一现象的原因。而通过重项目立项程序，轻项目预算编制，强化项目承担单位的内控制度，弱化项目经费预算的刚性约束，强化第三方审计监督，加强绩效审计等措施可以避免此类现象。
[关键词]高等学校 科技经费 预算 监督
一、高校科技经费管理中存在的主要问题
随着我国高等教育事业的蓬勃发展，高校已成为我国开展科学研究的重要力量。由于高校承担的科技项目逐年增长，科技项目经费已成为高校的重要资金来源。
据国家统计局、科技部和财政部联合发布的科技经费投入统计公报显示，2006年我国科技经费投入继续保持较快增长。全社会研究与试验发展(R&D)经费总支出达到3003亿元，比去年增加553亿元，增长22.6％，与当年国内生产总值(GDP)之比为1.42％，达到历史最高水平。国家财政科技拨款稳定增加，拨款额达1689亿元，比去年增加354亿元，增长26.5％，占国家财政支出的比重为4.2％，为1998年以来的最高水平。全社会研究与试验发展(R&D)经费总支出中，各类企业支出2135亿元，政府部门属研究机构支出567亿元，高等学校支出277亿元，所占比重分别为71.1％、18.9％和9.2％。
近几年来，财政部、科技部等科技经费主管部门相继出台了一系列加强科技经费管理的规定和文件，有效地遏制了科技经费使用过程中存在的腐败现象，对科技项目经费中的劳务费、管理费及结余经费等进行了重点监管，取得了较好的效果。从科技经费使用管理情况看，大部分单位项目经费管理比较严格，制度比较完善。对科技经费的拨款能做到单独立帐，专款专用，使用开支比较合理。但是，由于学科特点、国家政策以及项目执行过程中的多变性等因素，在预算执行中还存在一些问题，其中预算执行与预算批复偏离较大是比较难以控制的一方面。高校为应付检查而弄虚作假等现象时有发生。
二、预算执行与预算批复偏离的原因
1、项目经费预算合理性难以判定
国内外实践表明，科技项目经费预算管理是提高科技经费使用效益的有效途径，但如何判定科技项目申请单位或个人经费预算编制的合理性以及经费使用的有效性，一直是困扰科技管理部门的一大难题。项目经费预算编制理论依据不充分，主观性和随意性较大。每个经费预算科目缺乏可信的计算依据，申报书设计的经费预算表格实际上成了简单的收支平衡表。
2、国家政策方面的原因
2006年，国家科技部、财政部下发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》(国办发[2006]56号)，严格规定科技项目经费的开支范围与开支标准，重点规范人员费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、协作研究费等支出的管理。之后，又相继修改出台了多项重大科技项目经费管理办法。
近几年，“973”项目、“863”计划项目及国家科技支撑计划等重大项目的申请程序有了较大变化，尤其是项目经费预算审核越来越严格。一般是由科技部根据预算评审或评估意见综合平衡后，会同财政部审定并批复项目预算。而财政部在项目预算评审过程中起重要的作用。因此，项目承担单位在编制预算时，为最大程度地保证项目经费不被扣掉，通常会违背据实编制预算的原则，以避免经费被“砍”掉。
3、学科特点带来的问题
科学研究总有一定的不确定性。课题申报阶段，许多实验处于设想之中。而具体实施过程中，难免有实验失败的情形。加之，自然科学研究常常受到自然规律的限制，有可能一次实验不成功就必须等到第二年。因此，之前编制的预算非常有可能受条件限制，有所变化。
虽然国家出台的一些经费管理办法中都有一条规定：预算执行期间如有特殊情况，需要调整预算的，可以向科技项目主管部门申请调整。但是，大多数项目主持人为了保证本项目的顺利实施、结题、验收，以及对后续项目的期望，往往不选择预算调整申请这个途径。因此给项目承担单位的财务管理带来一定问题。
4、项目负责人对经费管理的缺位
一般来说，项目负责人倾向于项目实施的管理，对经费支出管理缺位，普遍流于关心经费余额，而忽视各个支出科目。一个科技项目通常的执行期限是三到五年，在每年度向科技主管部门提交经费决算报表时，项目负责人可能只注意侧重于经费是否有结余，结余多少。而至项目结题需要提交验收报告时，才会关注预算执行情况，以至于出现调整账目或者其他应急行为。
三、建议
1、重项目立项程序，轻项目预算编制
项目经费使用合理与否固然能在一定程度上反映出项目实施的过程，但项目经费预算执行的好坏并不能完全代表项目实施的优劣。采取以下措施可以有效保证项目经费投入的科学性。
(1)在项目立项阶段，从审计监察的角度来建立和完善公正、公平、公开的项目申报程序，加强项目立项前的论证，做好前期审核调研工作，防止项目申请单位骗取科技经费；(2)鼓励更多的单位参与经费中请，扩大遴选面；(3)在项目实施过程中，由审计部门来审核项目内部管理制度是否存在风险；(4)重视项目结题验收，关注经费使用绩效。项目完成后，科技部门应组织委托财务、技术及管理专家，就项目实施情况及资金使用情况进行现场验收，对未按时结题验收的项目承担单位予以制约和追究，不得申报新项目。对科技造假、骗取资金的将收回科技经费，并依法依纪追究相关人员的责任。
2、强化项目承担单位的内控制度，弱化项目经费预算的刚性约束
国办发[2006]56号文件第十五条提出，健全科技项目经费的内部管理制度。各科技项目承担单位应当按照国家有关财务规章制度的规定，健全科技项目经费内部管理制度。科技项目承担单位要明确科技、财务等部门及项目负责人在科技项目经费使用与管理中的职责与权限。如果各项目承担单位能够建立健全内部管理制度，保证项目经费能够用于项目实施，从根本上消除项目实施过程中可能的经费不合理开支现象，那么科技项目主管部门完全可以不用预算来约束项目承担单位。
3、强化第三方审计监督，加强绩效审计
国办发[2006]56号文件第十八条提出，逐步建立科技项目经费的绩效评价制度，对应用型科技项目，应明确项目的绩效目标，并对其执行过程与执行结果进行绩效评价。绩效评价的结果将成为单位和个人今后申请立项的重要依据。逐步建立国家科技计划(基金等)经费的绩效评价制度。绩效审计的核心是经济审计、效率审计和效果审计。开展科技项目绩效审计，有利于促进研究人员在科技成果质量和研发进度上多下功夫。我国目前的审计监察工作，主要侧重点在于资金使用和日常行为的合法性，对于是否合理，是否能够产生相应效益这样的绩效审计，目前还未成为审计监察工作的着眼点。引入绩效审计监察则可以避免由于法律法规暂时不完善所造成的管理漏洞被滥用。比如，很多科技课题都会购置电脑，如果仅仅审计其合法性，那么绝大部分电脑的购置都合法，但是如果引入绩效审计，就可以发现相当多的科技课题中，电脑是被超额购置的。与电脑类似，相当多的固定资产和购置用品，并非课题研究必备之物，在目前国家的纵向科技经费相对紧张的前提下，绩效审计监察活动，无疑可以为国家节省大笔科技经费，避免经费的浪费，也等于变相地支持了更多的科技课题。
因此，加强绩效评价，有重点地监管经费预算执行，不拘泥于预算，既能有效地保证项目的实施，又能缓解项目承担单位对项目经费的僵化管理。
[关键词]高等学校 科技经费 预算 监督
一、高校科技经费管理中存在的主要问题
随着我国高等教育事业的蓬勃发展，高校已成为我国开展科学研究的重要力量。由于高校承担的科技项目逐年增长，科技项目经费已成为高校的重要资金来源。
据国家统计局、科技部和财政部联合发布的科技经费投入统计公报显示，2006年我国科技经费投入继续保持较快增长。全社会研究与试验发展(R&D)经费总支出达到3003亿元，比去年增加553亿元，增长22.6％，与当年国内生产总值(GDP)之比为1.42％，达到历史最高水平。国家财政科技拨款稳定增加，拨款额达1689亿元，比去年增加354亿元，增长26.5％，占国家财政支出的比重为4.2％，为1998年以来的最高水平。全社会研究与试验发展(R&D)经费总支出中，各类企业支出2135亿元，政府部门属研究机构支出567亿元，高等学校支出277亿元，所占比重分别为71.1％、18.9％和9.2％。
近几年来，财政部、科技部等科技经费主管部门相继出台了一系列加强科技经费管理的规定和文件，有效地遏制了科技经费使用过程中存在的腐败现象，对科技项目经费中的劳务费、管理费及结余经费等进行了重点监管，取得了较好的效果。从科技经费使用管理情况看，大部分单位项目经费管理比较严格，制度比较完善。对科技经费的拨款能做到单独立帐，专款专用，使用开支比较合理。但是，由于学科特点、国家政策以及项目执行过程中的多变性等因素，在预算执行中还存在一些问题，其中预算执行与预算批复偏离较大是比较难以控制的一方面。高校为应付检查而弄虚作假等现象时有发生。
二、预算执行与预算批复偏离的原因
1、项目经费预算合理性难以判定
国内外实践表明，科技项目经费预算管理是提高科技经费使用效益的有效途径，但如何判定科技项目申请单位或个人经费预算编制的合理性以及经费使用的有效性，一直是困扰科技管理部门的一大难题。项目经费预算编制理论依据不充分，主观性和随意性较大。每个经费预算科目缺乏可信的计算依据，申报书设计的经费预算表格实际上成了简单的收支平衡表。
2、国家政策方面的原因
2006年，国家科技部、财政部下发了《关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》(国办发[2006]56号)，严格规定科技项目经费的开支范围与开支标准，重点规范人员费、会议费、差旅费、国际合作与交流费、协作研究费等支出的管理。之后，又相继修改出台了多项重大科技项目经费管理办法。
近几年，“973”项目、“863”计划项目及国家科技支撑计划等重大项目的申请程序有了较大变化，尤其是项目经费预算审核越来越严格。一般是由科技部根据预算评审或评估意见综合平衡后，会同财政部审定并批复项目预算。而财政部在项目预算评审过程中起重要的作用。因此，项目承担单位在编制预算时，为最大程度地保证项目经费不被扣掉，通常会违背据实编制预算的原则，以避免经费被“砍”掉。
3、学科特点带来的问题
科学研究总有一定的不确定性。课题申报阶段，许多实验处于设想之中。而具体实施过程中，难免有实验失败的情形。加之，自然科学研究常常受到自然规律的限制，有可能一次实验不成功就必须等到第二年。因此，之前编制的预算非常有可能受条件限制，有所变化。
虽然国家出台的一些经费管理办法中都有一条规定：预算执行期间如有特殊情况，需要调整预算的，可以向科技项目主管部门申请调整。但是，大多数项目主持人为了保证本项目的顺利实施、结题、验收，以及对后续项目的期望，往往不选择预算调整申请这个途径。因此给项目承担单位的财务管理带来一定问题。
4、项目负责人对经费管理的缺位
一般来说，项目负责人倾向于项目实施的管理，对经费支出管理缺位，普遍流于关心经费余额，而忽视各个支出科目。一个科技项目通常的执行期限是三到五年，在每年度向科技主管部门提交经费决算报表时，项目负责人可能只注意侧重于经费是否有结余，结余多少。而至项目结题需要提交验收报告时，才会关注预算执行情况，以至于出现调整账目或者其他应急行为。
三、建议
1、重项目立项程序，轻项目预算编制
项目经费使用合理与否固然能在一定程度上反映出项目实施的过程，但项目经费预算执行的好坏并不能完全代表项目实施的优劣。采取以下措施可以有效保证项目经费投入的科学性。
(1)在项目立项阶段，从审计监察的角度来建立和完善公正、公平、公开的项目申报程序，加强项目立项前的论证，做好前期审核调研工作，防止项目申请单位骗取科技经费；(2)鼓励更多的单位参与经费中请，扩大遴选面；(3)在项目实施过程中，由审计部门来审核项目内部管理制度是否存在风险；(4)重视项目结题验收，关注经费使用绩效。项目完成后，科技部门应组织委托财务、技术及管理专家，就项目实施情况及资金使用情况进行现场验收，对未按时结题验收的项目承担单位予以制约和追究，不得申报新项目。对科技造假、骗取资金的将收回科技经费，并依法依纪追究相关人员的责任。
2、强化项目承担单位的内控制度，弱化项目经费预算的刚性约束
国办发[2006]56号文件第十五条提出，健全科技项目经费的内部管理制度。各科技项目承担单位应当按照国家有关财务规章制度的规定，健全科技项目经费内部管理制度。科技项目承担单位要明确科技、财务等部门及项目负责人在科技项目经费使用与管理中的职责与权限。如果各项目承担单位能够建立健全内部管理制度，保证项目经费能够用于项目实施，从根本上消除项目实施过程中可能的经费不合理开支现象，那么科技项目主管部门完全可以不用预算来约束项目承担单位。
3、强化第三方审计监督，加强绩效审计
国办发[2006]56号文件第十八条提出，逐步建立科技项目经费的绩效评价制度，对应用型科技项目，应明确项目的绩效目标，并对其执行过程与执行结果进行绩效评价。绩效评价的结果将成为单位和个人今后申请立项的重要依据。逐步建立国家科技计划(基金等)经费的绩效评价制度。绩效审计的核心是经济审计、效率审计和效果审计。开展科技项目绩效审计，有利于促进研究人员在科技成果质量和研发进度上多下功夫。我国目前的审计监察工作，主要侧重点在于资金使用和日常行为的合法性，对于是否合理，是否能够产生相应效益这样的绩效审计，目前还未成为审计监察工作的着眼点。引入绩效审计监察则可以避免由于法律法规暂时不完善所造成的管理漏洞被滥用。比如，很多科技课题都会购置电脑，如果仅仅审计其合法性，那么绝大部分电脑的购置都合法，但是如果引入绩效审计，就可以发现相当多的科技课题中，电脑是被超额购置的。与电脑类似，相当多的固定资产和购置用品，并非课题研究必备之物，在目前国家的纵向科技经费相对紧张的前提下，绩效审计监察活动，无疑可以为国家节省大笔科技经费，避免经费的浪费，也等于变相地支持了更多的科技课题。
因此，加强绩效评价，有重点地监管经费预算执行，不拘泥于预算，既能有效地保证项目的实施，又能缓解项目承担单位对项目经费的僵化管理。