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摘要：预算透明是政府公共受托责任的必然要求。随着国际经济一体化的进展，政府预算透明度问题越来越受到我国政府的高度重视。全文围绕为什么地方政府预算透明度建设举步维艰这一问题为中心展开分析，提出促进我国地方政府预算透明度建设的对策。
关键词：预算透明度；地方政府；对策
预算透明度，是透明度问题在公共财政领域中的延伸，它是一个与公司的财务透明度相对的一个概念。政府预算是经法定程序批准的政府在一定时期财政收支计划。[1]
一、我国地方政府预算透明度现存的问题
（一）政策过程与预算过程的分离。政策过程与预算过程的分离主要是由于制度因素所造成的，制度因素分为正式制度和非正式制度。正式制度层面的分离主要体现为政府行为与预算过程分离，非正式制度层面的分离主要体现为政府官员行为与预算过程的分离。2000年以来，我国各省份纷纷开始预算改革。由于目前预算改革并没有同时改革政策体制，也没有严格的正式制度设计，这一改革并不足以使得正在发展和完善中的正式预算制度能够有效地约束政策制定过程，政策制定过程与预算过程之间存在着非常严重的分离。
在非正式制定因素方面，政策过程与预算过程的分离一样存在。领导"写条子"影响预算的现象，不乏存在。除了直接"写条子"之外，各个领导人都可以在不同程度上通过政策制定来影响预算资源分配。财政部门指导的预算过程不仅不能对这些领导人的政策行为进行限制和约束，不能审查具体政策的合理性与政策成本，而且还必须为这些个人的、主观的政策行为买单。
（二）信息披露机制缺陷。在所有的政府信息中，财政信息最重要；在财政信息中，预算信息最关键。政府的预算资源都来自于公民的口袋，税收的增加就意味着公民手中的可支配收入减少。任何财政预算税收实务，政策制度的制定出台，都必须取得公民的同意和理解。政府的首要准则并不是"执政"而是认识尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权。[3]
政府部门及时向公众提供预算信息是预算透明度的基本要求，公开预算信息第一要及时和方便公众获取，第二要全面充分。地方政府预算报告内容过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布详细的预测预算收入和支出的依据，只是简单的介绍政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。这种情况下，预算编制质量大打折扣，代编预算、预算数字不真实等现象普遍存在也就不足为奇了。预算编制时间的不充分，导致在无法获得完备准确的信息资料的基础上编制出的预算不仅不符合经济发展的客观现实，而且也阻碍了国家经济建设目标的实现。
（三）预算透明度的法定性程度不高。政府预算透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。在我国财政法规体系中，存在着明显的立法层次较低的问题。与政府预算信息密切相关的《政府信息公开条例》是由国务院常务会议通过的，只是一部行政法规。而我国《保守国家秘密法》则是全国人大常委会通过的。《保密法》立法层次明显高于《政府信息公开条例》，当两者发生冲突时，应以《保密法》为准。在财政领域的某些基本制度还存在立法空白，如预算管理体制、转移支付、一些主要税种、国有资产管理、地方债务管理、财政监督等。现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占比重较大，但是没有紧跟飞速发展的市场经济发展的需要，执行效力受到一定程度的影响，降低了地方政府预算的透明度。[4]
二、推进我国地方政府预算透明度建设的对策
（一）保证公民获取信息的渠道畅通。府预算透明度是要建立在先进的政府财政管理信息系统的基础之上的，这是政府预算保持良好透明度的必要条件。与发达国家相比，目前我国在政府财政管理信息系统的建设方面相当滞后，不少地方尚为空白。为适应政府预算透明度的要求，提高预算管理水平，需要尽快建立比较完整的、能够准确反映财政运行情况的整固财政管理信息系统。
（二）建立政府财务报告体系。扩展并细化政府会计的核算对象和核算内容，反映预算及预算执行的情况和结果。即将政府会计的核算范围扩展到政府的全部资金运动，而不仅仅是预算资金的收支活动；考虑在一级政府层面上编制合并的政府整体的财务报告，以便向使用者提供合并的政府整体的财务信息；逐步采用应计制基础。应计制在准确反映政府资产状况、累积拖欠和债务等方面比起现金制来由很大的优越性，有利于及时防范财政风险，反映真实的财政状况和政府的可持续性，从而可以促进政府预算透明度的提高；多渠道、实时化向公众提供政府预算信息。
（三）确保预算数据的真实性和完整性。早编、细编预算，解决外行看不懂，内行说不清的问题；安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件；公布完整、详细的预算报告；以法定形式建立预算信息披露机制。政府预算的本质属性是法定性，建立健全财政法律体系有利于保证对政府信息公开的约束力。
（四）加强预算监督，公开预算执行过程。政府预算透明度不仅涉及预算编制主体和编制方法的改革问题，更涉及预算执行过程的监督与控制问题。如果对预算执行过程没有有效的监督机制，预算编制得再好，也会流于形式，不能产生实效。可以通过以下措施来加强：完善国库体系，加强国库职能，同时，加强国库预算执行管理的职能；推进政府采购制度改革，完善政府采购制度。
（五）明确各政府部门职能，整合政策过程和预算过程。无论是为了改进预算资源配置效率还是提高预算透明度，中国都必须努力整个政策过程和预算过程。首先，改革政策制定体制，使得政策具有确定性和战略性。提高预算配置效率的一个前提是根据战略计划来分配财政资金。从预算的角度来说，如果希望预算安排有效地反映政府政策的重点和战略，政策本身必须先具有确定性和战略性。其次，要赋予地方政府一定的预算自主权。最好实行真正意义的财政分权，并赋予地方预算自主权。再次，在对政策制定体制进行改革后，每一级政府应该制定一个有约束力的中长期支出框架，并根据政府决策、经济状况的变化以及对各个项目成本开支修订的估计而调整中长期支出框架，也就是說使得中长期支出框架每年都自动地向前滚动。
（六）完善地方政府预算管理监督制衡机制。首先在预算中逐渐引入公众听证会制度。无论是立法部门的监督还是政府内部的监督，都有一定的局限性，他们总是代表着不同的利益，导致他们在决策的时候会因"个人偏好"而产生相当大的弹性。再次加大对政府预算的舆论监督。舆论监督是社会对政府预算监督的重要方式，对提高政府预算透明度具有不可替代的作用。最后加强财政部门对预算收支的监控。在接受外部监督的同时，加强政府内部控制与监督同样不可忽视。财政监督是一种行政机构的自我监督。政府预算的执行，尤其是支出预算的执行，关系到所有部门为数众多的单位活动。为了执行政府的财政政策，也为了对这些单位的活动进行控制，政府有必要通过财政系统进行有力的监督。
参考文献：
[1]罗伯特??李??约翰逊.现代预算之路[M].上海:上海财经大学出版社,2006.
[2]马骏,侯一麟.中国省级预算中的政策过程与预算过程[J].经济社会体制比较,2005,(5).
[3]石华.关于政府预算透明度的几点思考[J].安徽农业大学学报,2004，(3).
[4]樊成充,王玲.政府预算透明度与预算会计改革研究[J].经济论坛,2006，(5).
作者简介：张文博（1985-），女，西安理工大学硕士研究生，研究方向：行政管理；陈凯（1985-），男，湖南大学硕士研究生，研究方向：公共政策；梅寒鹂（1984-），女，西安理工大学硕士研究生，研究方向：知识产权法。
关键词：预算透明度；地方政府；对策
预算透明度，是透明度问题在公共财政领域中的延伸，它是一个与公司的财务透明度相对的一个概念。政府预算是经法定程序批准的政府在一定时期财政收支计划。[1]
一、我国地方政府预算透明度现存的问题
（一）政策过程与预算过程的分离。政策过程与预算过程的分离主要是由于制度因素所造成的，制度因素分为正式制度和非正式制度。正式制度层面的分离主要体现为政府行为与预算过程分离，非正式制度层面的分离主要体现为政府官员行为与预算过程的分离。2000年以来，我国各省份纷纷开始预算改革。由于目前预算改革并没有同时改革政策体制，也没有严格的正式制度设计，这一改革并不足以使得正在发展和完善中的正式预算制度能够有效地约束政策制定过程，政策制定过程与预算过程之间存在着非常严重的分离。
在非正式制定因素方面，政策过程与预算过程的分离一样存在。领导"写条子"影响预算的现象，不乏存在。除了直接"写条子"之外，各个领导人都可以在不同程度上通过政策制定来影响预算资源分配。财政部门指导的预算过程不仅不能对这些领导人的政策行为进行限制和约束，不能审查具体政策的合理性与政策成本，而且还必须为这些个人的、主观的政策行为买单。
（二）信息披露机制缺陷。在所有的政府信息中，财政信息最重要；在财政信息中，预算信息最关键。政府的预算资源都来自于公民的口袋，税收的增加就意味着公民手中的可支配收入减少。任何财政预算税收实务，政策制度的制定出台，都必须取得公民的同意和理解。政府的首要准则并不是"执政"而是认识尊重、维护和扩大公民的政治与财政预算的参与权。[3]
政府部门及时向公众提供预算信息是预算透明度的基本要求，公开预算信息第一要及时和方便公众获取，第二要全面充分。地方政府预算报告内容过于简单，缺少预算收支和以前年度的对比数据；没有公布详细的预测预算收入和支出的依据，只是简单的介绍政策重点，缺乏具体的目标阐述和数量指标；预算报告中披露的债务指标数据不完全；预算完整性不够，预算信息不能反映政府财政资金使用全貌。这种情况下，预算编制质量大打折扣，代编预算、预算数字不真实等现象普遍存在也就不足为奇了。预算编制时间的不充分，导致在无法获得完备准确的信息资料的基础上编制出的预算不仅不符合经济发展的客观现实，而且也阻碍了国家经济建设目标的实现。
（三）预算透明度的法定性程度不高。政府预算透明度首先要建立在健全的法律体系下，没有法制化，就无所谓透明度。在我国财政法规体系中，存在着明显的立法层次较低的问题。与政府预算信息密切相关的《政府信息公开条例》是由国务院常务会议通过的，只是一部行政法规。而我国《保守国家秘密法》则是全国人大常委会通过的。《保密法》立法层次明显高于《政府信息公开条例》，当两者发生冲突时，应以《保密法》为准。在财政领域的某些基本制度还存在立法空白，如预算管理体制、转移支付、一些主要税种、国有资产管理、地方债务管理、财政监督等。现行财政立法中行政法规、部门规章及其他规范性文件占比重较大，但是没有紧跟飞速发展的市场经济发展的需要，执行效力受到一定程度的影响，降低了地方政府预算的透明度。[4]
二、推进我国地方政府预算透明度建设的对策
（一）保证公民获取信息的渠道畅通。府预算透明度是要建立在先进的政府财政管理信息系统的基础之上的，这是政府预算保持良好透明度的必要条件。与发达国家相比，目前我国在政府财政管理信息系统的建设方面相当滞后，不少地方尚为空白。为适应政府预算透明度的要求，提高预算管理水平，需要尽快建立比较完整的、能够准确反映财政运行情况的整固财政管理信息系统。
（二）建立政府财务报告体系。扩展并细化政府会计的核算对象和核算内容，反映预算及预算执行的情况和结果。即将政府会计的核算范围扩展到政府的全部资金运动，而不仅仅是预算资金的收支活动；考虑在一级政府层面上编制合并的政府整体的财务报告，以便向使用者提供合并的政府整体的财务信息；逐步采用应计制基础。应计制在准确反映政府资产状况、累积拖欠和债务等方面比起现金制来由很大的优越性，有利于及时防范财政风险，反映真实的财政状况和政府的可持续性，从而可以促进政府预算透明度的提高；多渠道、实时化向公众提供政府预算信息。
（三）确保预算数据的真实性和完整性。早编、细编预算，解决外行看不懂，内行说不清的问题；安排充足的编制时间是保证预算编制质量的重要条件；公布完整、详细的预算报告；以法定形式建立预算信息披露机制。政府预算的本质属性是法定性，建立健全财政法律体系有利于保证对政府信息公开的约束力。
（四）加强预算监督，公开预算执行过程。政府预算透明度不仅涉及预算编制主体和编制方法的改革问题，更涉及预算执行过程的监督与控制问题。如果对预算执行过程没有有效的监督机制，预算编制得再好，也会流于形式，不能产生实效。可以通过以下措施来加强：完善国库体系，加强国库职能，同时，加强国库预算执行管理的职能；推进政府采购制度改革，完善政府采购制度。
（五）明确各政府部门职能，整合政策过程和预算过程。无论是为了改进预算资源配置效率还是提高预算透明度，中国都必须努力整个政策过程和预算过程。首先，改革政策制定体制，使得政策具有确定性和战略性。提高预算配置效率的一个前提是根据战略计划来分配财政资金。从预算的角度来说，如果希望预算安排有效地反映政府政策的重点和战略，政策本身必须先具有确定性和战略性。其次，要赋予地方政府一定的预算自主权。最好实行真正意义的财政分权，并赋予地方预算自主权。再次，在对政策制定体制进行改革后，每一级政府应该制定一个有约束力的中长期支出框架，并根据政府决策、经济状况的变化以及对各个项目成本开支修订的估计而调整中长期支出框架，也就是說使得中长期支出框架每年都自动地向前滚动。
（六）完善地方政府预算管理监督制衡机制。首先在预算中逐渐引入公众听证会制度。无论是立法部门的监督还是政府内部的监督，都有一定的局限性，他们总是代表着不同的利益，导致他们在决策的时候会因"个人偏好"而产生相当大的弹性。再次加大对政府预算的舆论监督。舆论监督是社会对政府预算监督的重要方式，对提高政府预算透明度具有不可替代的作用。最后加强财政部门对预算收支的监控。在接受外部监督的同时，加强政府内部控制与监督同样不可忽视。财政监督是一种行政机构的自我监督。政府预算的执行，尤其是支出预算的执行，关系到所有部门为数众多的单位活动。为了执行政府的财政政策，也为了对这些单位的活动进行控制，政府有必要通过财政系统进行有力的监督。
参考文献：
[1]罗伯特??李??约翰逊.现代预算之路[M].上海:上海财经大学出版社,2006.
[2]马骏,侯一麟.中国省级预算中的政策过程与预算过程[J].经济社会体制比较,2005,(5).
[3]石华.关于政府预算透明度的几点思考[J].安徽农业大学学报,2004，(3).
[4]樊成充,王玲.政府预算透明度与预算会计改革研究[J].经济论坛,2006，(5).
作者简介：张文博（1985-），女，西安理工大学硕士研究生，研究方向：行政管理；陈凯（1985-），男，湖南大学硕士研究生，研究方向：公共政策；梅寒鹂（1984-），女，西安理工大学硕士研究生，研究方向：知识产权法。