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[编者按] 党的十七大报告提出：“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。”今年3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过了国务院机构改革方案。根据这一方案，这次改革涉及调整变动的机构有15个，正部级机构减少了4个。“大部制”改革初见端倪。近日，记者就有关“大部制”改革的一些问题，采访了中国人民大学公共政策研究院执行副院长毛寿龙教授。
[关键词] 大部制； 行政管理体制； 改革
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）07-0005-02
记者：毛教授您好。目前，“大部制”改革成为社会和学界议论的一个焦点。今年“两会”召开前，您曾完成并提交了一份关于政府机构改革的课题报告，对以“大部制”为核心的新一轮的政府机构改革提出了自己的展望。请您介绍一下究竟什么是“大部制”？
毛寿龙：所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。
记者：改革开放以来，我国已先后进行过5次大的行政管理体制改革，能否介绍一下前几次改革的情况？
毛寿龙：第一次是1982年改革。国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5．1万人减少为3万人。
第二次是1988年改革。国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2％，并首次提出政府职能转变的任务。
第三次是1993年改革。这次改革提出了建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能，行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
第四次是1998年改革。这是力度最大的一次政府机构改革，主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。
第五次是2003年改革。这次改革进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会，设立银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。
记者：这次改革为什么要选择“大部制”这样一种改革方向？这与前几次改革有什么不同？
“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十多个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。
但我国仅国务院组成部门就有28个，除此之外还有很多正部级、副部级的事业单位，副部级的局，正部级的总局，还有一些临时设立的领导小组、办公室等协调机构。部门林立，业务存在很多交叉，相互协调很困难，在进行国际交流时也显得很难对等。
政治体制改革要适应经济体制改革，历次改革都是出于这个考虑。在上世纪80年代的改革中，我们精简了很多物资管理部门，在上世纪90年代的改革中我们撤掉了很多计划经济部门。总体来说，前5次改革的内容都以“精简机构、减少人员”为主。
这次“大部制”改革，实际上也是为了配合经济领域的进一步深化改革。当前，中国市场经济体制已经初步建立，但由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体制仍然不能适应经济发展的变化，一方面在市场中的干预过多过细，另一方面是行政角色突出、服务功能不足。“大部制”改革就是要改革这些弊端。从形式上看，“大部制”是合并和调整政府机构，但从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。
这一转变意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。这一改变将使政府权力得以规范、回归公共服务，当然也就更加符合现代市场经济社会的需要。
总之，这次行政管理体制改革不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体的服务职能，与前几次改革相比，这显然是一种体制性的进步。
记者：那么，这次机构改革的总体思路是什么？
毛寿龙：我国政府将进一步以“十一五规划”所提出的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”的目标为蓝本，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。
记者：有人说，“大部制”是西方国家的一种管理体制，中国不能照搬。您怎么看待这一认识？
毛寿龙：“大部制”源于西方国家。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又具有一定独立地位的机构。比如，澳大利亚的工业、旅游和资源部，通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业、第三产业、资源管理等。英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。
应该说，西方的经验当然值得借鉴。但中国绝不应简单照搬，而是要结合我国国情作出政府机构改革的正确战略抉择。过去我们发展的重点是强调经济总量、物质财富的增加，现在到了一个在物质财富增加的同时要求共享改革成果的阶段。在这样的背景下，明确政府在公共服务中的主体地位和主导作用，就显得十分重要。目前，大家对医疗卫生、住房等问题比较关注，为了构建和谐社会，政府应该围绕提供基本而有保障的公共服务来调整相关机构。另外，当前我国的环境、能源问题十分突出，可持续发展的矛盾问题十分突出，必然要求政府在职能或者机构设置上适应这个发展阶段的要求。再有，政府在自身建设方面，行政成本增多，行政效率不高，体制机制性的腐败问题逐步突出。“大部制”改革，就是要求行政管理体制改革朝着一个良好的公共治理结构的方向发展。
归根到底，“大部制”改革的实行，是中国自身发展到了这样一个阶段，是呼之欲出，而不是盲目照搬。
记者：“大部制”改革必然会涉及很多部门的人事任免，面临的阻力会不会很大？
毛寿龙：改革就是要破除阻力。我们历次改革都面临很大阻力，80年代进行物资部门政府职能转变时出现“官倒”，90年代的改革出现大量下岗职工等。阻力肯定存在，但动力也很大。国家要从一个较高的角度统筹考虑，尽量减少动荡，比如保留人事待遇，安排适合岗位。以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。
记者：实行“大部制”后，一些部门的权力范围更大了。怎样建立起有效的权力约束机制？
毛寿龙：“大部门”体制下，政府机构将实行决策、监督、执行分开，现在很多部门决策监督执行三权合一，许多问题根源于此。
我们有的国家部委，本应成为一个决策部门，但它相当大的精力却在搞资源配置，把精力放到执行层面。而实行“大部制”最重要的是强化决策职能，把相关的执行职能从决策部门分离出来，各自有自己的独立规则，同时监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既分离开来，又相互联系，按照新的体制机制去运行，这样的“大部制”才能达到目的。如果仅是把机构简单地合并在一起，权力叠加在一起，这种“大部制”不是真正的大部制，也没有必要存在。
记者：您认为在进行“大部制”改革的过程中需要哪些配套的改革？
毛寿龙：一是对权力的约束与监督问题。这还是上面那个问题。按照“决策、执行、监督”的思路，重新建构政府权力结构和政府的运行机制。二是党政权力对接问题。“大部制”改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。比如，中纪委与监察部合署办公，成效显著。如何进一步整合党政部门，是“大部制”改革中必须思考的问题。三是改革的策略和方法选择。“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。在具体推进过程中，改革的策略和方法就显得很重要。
记者：谢谢。
责任编辑余岩
[关键词] 大部制； 行政管理体制； 改革
[中图分类号] D630.1 [文献标识码] A [文章编号]1007-1962（2008）07-0005-02
记者：毛教授您好。目前，“大部制”改革成为社会和学界议论的一个焦点。今年“两会”召开前，您曾完成并提交了一份关于政府机构改革的课题报告，对以“大部制”为核心的新一轮的政府机构改革提出了自己的展望。请您介绍一下究竟什么是“大部制”？
毛寿龙：所谓大部制，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围雷同的事项，相对集中，由一个部门统一进行管理，最大限度地避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而达到提高行政效率、降低行政成本的目标。“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。
记者：改革开放以来，我国已先后进行过5次大的行政管理体制改革，能否介绍一下前几次改革的情况？
毛寿龙：第一次是1982年改革。国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5．1万人减少为3万人。
第二次是1988年改革。国务院部委从45个精简为41个，直属机构从22个减为19个，非常设机构从75个减为44个，机构人员编制比原来的实际人数减少19.2％，并首次提出政府职能转变的任务。
第三次是1993年改革。这次改革提出了建立适应社会主义市场经济发展的行政管理体制目标，实现“政企分开”，转变政府职能，行政管理职能转向统筹规划、掌握政策、信息引导、组织协调、提供服务和检查监督。
第四次是1998年改革。这是力度最大的一次政府机构改革，主要任务是按照社会主义市场经济的要求，转变政府职能，进行国有企业所有制改革。国务院组成部门由40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、地方、社会中介机构和行业自律组织的职能达200多项，人员编制减少了一半。与此同时，新组建了国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部、国土资源部4个部委。
第五次是2003年改革。这次改革进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四个方面。设立国有资产监督管理委员会，改组国家发展计划委员会为国家发展和改革委员会，设立银行业监督管理委员会，组建商务部，在国家药品监督管理局基础上组建国家食品药品监督管理局，将国家经贸委下属的国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。
记者：这次改革为什么要选择“大部制”这样一种改革方向？这与前几次改革有什么不同？
“大部制”是现代社会公共服务型政府的制度产物，也是市场经济成熟的国家普遍采用的政府体制模式。世界上成熟的发达国家，政府部门一般只有十多个，比如美国、英国、德国等，普遍呈现“机构数量较少，职能范围广泛”的特点。它们的一些大部门可能下辖20多个执行机构和几十个咨询委员会，管理范围几乎涵盖所有相关或相近行业。
但我国仅国务院组成部门就有28个，除此之外还有很多正部级、副部级的事业单位，副部级的局，正部级的总局，还有一些临时设立的领导小组、办公室等协调机构。部门林立，业务存在很多交叉，相互协调很困难，在进行国际交流时也显得很难对等。
政治体制改革要适应经济体制改革，历次改革都是出于这个考虑。在上世纪80年代的改革中，我们精简了很多物资管理部门，在上世纪90年代的改革中我们撤掉了很多计划经济部门。总体来说，前5次改革的内容都以“精简机构、减少人员”为主。
这次“大部制”改革，实际上也是为了配合经济领域的进一步深化改革。当前，中国市场经济体制已经初步建立，但由于政治体制改革的滞后，政府行政管理体制仍然不能适应经济发展的变化，一方面在市场中的干预过多过细，另一方面是行政角色突出、服务功能不足。“大部制”改革就是要改革这些弊端。从形式上看，“大部制”是合并和调整政府机构，但从更深层意义上理解，它是社会大转型中政府保障服务性功能突出、行政色彩淡化的必然选择。
这一转变意味着，政府职能将以提供公共产品和公共服务为己任，意味着政府官员行政理念和行为的根本转型，更意味着公众对政府决策的参与和监督。这一改变将使政府权力得以规范、回归公共服务，当然也就更加符合现代市场经济社会的需要。
总之，这次行政管理体制改革不再把裁减人员、裁减机构作为主要目标，而是把政府的管理能力和其应有的责任联系起来，强调政府公共行政体的服务职能，与前几次改革相比，这显然是一种体制性的进步。
记者：那么，这次机构改革的总体思路是什么？
毛寿龙：我国政府将进一步以“十一五规划”所提出的“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，建立决策科学、权责对等、分工合理、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，加快建设服务政府、责任政府、法治政府”的目标为蓝本，从投资型的经济发展型政府走向公共服务型的经济促进型政府。
记者：有人说，“大部制”是西方国家的一种管理体制，中国不能照搬。您怎么看待这一认识？
毛寿龙：“大部制”源于西方国家。西方国家的内阁机构之所以较为精干，除了政府管得少外，主要得益于大部制度。他们通常把一些职能相近的部门或职能相关的部门重组为一个大部，把原来的部委或改革为内设的职能司局，或改为部委管理的又具有一定独立地位的机构。比如，澳大利亚的工业、旅游和资源部，通讯、信息和艺术部是澳大利亚联邦政府中两个较为典型的大部。澳大利亚的工业、旅游和资源部的前身是工业和商业部。目前，它负责所有的工业、第三产业、资源管理等。英国的大部主要有环境、食品和农村事务部及贸易和工业部等。前者于2002年以后由原来的农业、渔业和食品部与环境、运输和地区部整合而成；该部仅执行机构就有21个，还有几十个咨询委员会。法国的经济、财政和工业部是一个超级大部。它负责经济政策、财政政策和工业政策，还负责经济宏观管理、财政预算和决算、转移支付、国际贸易、税收管理、第一产业、第二产业和第三产业的政策和协调。其下属机构众多，包括海关、税收、统计、贸易、公平交易监督等，仅在巴黎本部工作人员就有近万人。
应该说，西方的经验当然值得借鉴。但中国绝不应简单照搬，而是要结合我国国情作出政府机构改革的正确战略抉择。过去我们发展的重点是强调经济总量、物质财富的增加，现在到了一个在物质财富增加的同时要求共享改革成果的阶段。在这样的背景下，明确政府在公共服务中的主体地位和主导作用，就显得十分重要。目前，大家对医疗卫生、住房等问题比较关注，为了构建和谐社会，政府应该围绕提供基本而有保障的公共服务来调整相关机构。另外，当前我国的环境、能源问题十分突出，可持续发展的矛盾问题十分突出，必然要求政府在职能或者机构设置上适应这个发展阶段的要求。再有，政府在自身建设方面，行政成本增多，行政效率不高，体制机制性的腐败问题逐步突出。“大部制”改革，就是要求行政管理体制改革朝着一个良好的公共治理结构的方向发展。
归根到底，“大部制”改革的实行，是中国自身发展到了这样一个阶段，是呼之欲出，而不是盲目照搬。
记者：“大部制”改革必然会涉及很多部门的人事任免，面临的阻力会不会很大？
毛寿龙：改革就是要破除阻力。我们历次改革都面临很大阻力，80年代进行物资部门政府职能转变时出现“官倒”，90年代的改革出现大量下岗职工等。阻力肯定存在，但动力也很大。国家要从一个较高的角度统筹考虑，尽量减少动荡，比如保留人事待遇，安排适合岗位。以1998年机构改革人员分流为鉴，基本办法有四种，即带职分流、定向培训、加强企业和优化结构。
记者：实行“大部制”后，一些部门的权力范围更大了。怎样建立起有效的权力约束机制？
毛寿龙：“大部门”体制下，政府机构将实行决策、监督、执行分开，现在很多部门决策监督执行三权合一，许多问题根源于此。
我们有的国家部委，本应成为一个决策部门，但它相当大的精力却在搞资源配置，把精力放到执行层面。而实行“大部制”最重要的是强化决策职能，把相关的执行职能从决策部门分离出来，各自有自己的独立规则，同时监督机制又是相对独立的。这样决策、执行、监督既分离开来，又相互联系，按照新的体制机制去运行，这样的“大部制”才能达到目的。如果仅是把机构简单地合并在一起，权力叠加在一起，这种“大部制”不是真正的大部制，也没有必要存在。
记者：您认为在进行“大部制”改革的过程中需要哪些配套的改革？
毛寿龙：一是对权力的约束与监督问题。这还是上面那个问题。按照“决策、执行、监督”的思路，重新建构政府权力结构和政府的运行机制。二是党政权力对接问题。“大部制”改革最终会涉及党政部门权力的对接，必须靠政治体制改革配合推进。比如，中纪委与监察部合署办公，成效显著。如何进一步整合党政部门，是“大部制”改革中必须思考的问题。三是改革的策略和方法选择。“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化了的部门利益。在具体推进过程中，改革的策略和方法就显得很重要。
记者：谢谢。
责任编辑余岩