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摘 要：新修《行政诉讼法》第12条规定了法院可受理因行政协议提起的诉讼，并在第78 条中规定了次类案件的判决方式。虽行政协议案件已经纳入了行政案件的受理范围，但我国现行法律规定并无对行政协议案件的专门立法，仅有散见于不同法律、法规、规章中的条文规范，并存在着对行政协议定位不清、缺乏行政优益权统一标准和程序的法律规定，导致行政协议中权利义务配置不合理。本文通过分析行政协议中的行政優益权内涵、立法现状及存在的问题，提出相应的立法建言，以期行政机关和行政相对人在行政协议上能够更加稳固，并得到相应的法律保障。
关键词：行政协议;优益权;立法规制
一、行政协议中的行政优益权
（一）行政协议的内涵
行政协议由来已久，早期在农业领域的土地承包协议就是行政协议的形式，渐渐触及各个领域，并在行政管理中得到广泛运用。《行政诉讼法》第12条第1款以及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条的规定，及《基础设施和公共事业特许经营管理办法》对特许经营协议的的具体规定均涉及行政协议。行政协议作为私法观念向公法领域渗透，是介于行政行为和民事合同之间，具有民法和行政法规制的双重属性。
（二）行政协议中的行政优益权
行政优益权是普遍存在于行政管理领域为行政主体行使职权提供便利的优先条件和物质保障，来源于行政协议的公益性，在行政协议制度中具有重要地位。在行政合同中，行政机关享有行政优益权，即根据公务的需要，行政机关可以依职权执行合同，可以在行政合同中规定当事人对第三人享有某些特权。行政协议中行政优益权无论是在立法还是司法中都已经得到认可。
行政协议中行政主体对行政优益权享有充分的自主权，在不违背法律规定的前提下，行政主体可就行政优益权的行使与相对人进行协商。行政优益权应当是一种主导性权利，其依托的行政协议，本质是行政行为，为行政管理的手段之一，基于契约而产生，与行政权力不同。行政协议中行政优益权包括监督指导权、强制执行权、制裁权。监督指导权是指在行政协议中行政主体作为公共利益的代表者对相对人履行协议义务具有监督指导的权利。强制执行权是在相对人不履行或者不完全履行协议义务时给予行政主体强有力的手段，来确保行政协议目的的实现，常见于行政征收补偿协议的强制执行，也是行政优益权的重要内容。制裁权是在行政协议中，相对人违反行政协议约定时，行政主体可以对其加以制裁。
二、行政协议中行政优益权立法现状
依法行政是我国行政法的基本原则，行政协议中行政优益权同样不能违背行政法的基本原则。依法行政原则是建立完善的法律制度基础上的，要有效规制行政协议中行政优益权的行使，首先必须完善行政优益权相关法律规则。应松年教授认为我国行政协议制度的首要问题是立法上的问题：第一，目前我国还没有统一的行政契约法;第二，关于“行政契约”的规定散见于不同的法律法规;第三，这些零散的规定并未明确标出行政契约的字样。现状确实如此，我国关于行政协议的立法众多，从上世纪颁布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》到去年实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等多部关于行政协议的立法陆续出台。然而关于行政协议的立法虽然层出不穷，但这些立法大多层级较低，规定混乱，缺乏行政优益权的实体及程序规则。
三、行政协议中行政优益权存在的问题
实践中行政协议中出现权利义务分配严重不合理的现象，行政优益权既存在权力化倾向，又要极易忽视行政优益权的特殊性将其视作一般的民事权利。在我国命令与服从是行政管理的常态，行政主体长期以来都处于主导地位，行政权力失控的情况时有发生，行政协议中行政优益权制度的长期缺失与规制制度的出现，不仅是行政协议的内在呼声，更是深化行政体制改革的重中之重。
四、行政协议中行政优益权法律制度完善的若干思路
（一）立法体例的选择
目前我国采用的是针对特定的行政协议单独立法的形式，如针对政府特许经营协议制定的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，对国有土地转让制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。采用此种立法体系将造成行政主体行使优益权的僵化局面，由于行政协议的种类繁多，如果要对其一一立法，将耗费大量的人力物力，易造成各单行法之间的冲突，不利于法律制度的统一。关于行政协议制度的立法体例有的学者认为应将行政协议作为专章纳入合同法，有的学者认为应参照《湖南省行政程序规定》之行政程序之规定，有的学者认为应制定专门的《行政协议法》。考虑现今缺乏行政优益权的程序及实体规定，尚不能通过《行政程序法》同时设置实体和程序规则，且制定难度较大，实践可能性差。而行政协议相关法律出台迫在眉睫，故制定专门《行政协议法》具有一定的可行性，可参照《行政许可法》、《行政处罚法》等，制定《行政协议法》符合我国当前的行政立法体例。
（二）立法思路的考量
（1）确定授权范围
优益权虽具有公益性目的，但在授权上应受到严格限制。前提应为公共利益的需要。一些可以普通合同权利解决的问题，就无须利用行政优益权来实现。行政优益权虽然不同于一般的行政权力，只具有弱强制性，但始终是一种主导性权利，对行政协议相对人的权益造成了潜在的威胁，只能在必要限度内赋予行政主体优益权，对于能通过一般合同权利处理的问题，不应将其上升为行政优益权。
（2）明确行政协议相对人的权益
行政协议目的的实现，有赖于行政主体合法行使行政优益权，但更重要的是行政相对人积极履行行政协议所约定的义务。对行政协议相对人合法权益的有效保护不仅能提高行政协议相对人履行义务的积极性，还可以对行政主体行政优益权形成反向制约。行政相对方不仅在事后对行政权具有外部抗衡作用，更重要的是有在事中对行政权的内部制约作用。通过《行政协议法》明确行政协议相对人的权益能让行政主体和相对人都充分了解相对人权益之所在，对行政主体来说，了解协议相对人的权利可以确定行政优益权的界限，避免对行政协议相对人造成损害;对相对人来说，了解自身权利之所在，能积极行使权利，在行政主体优益权损害自身权益时能及时发现并进行有效的救济。
作者简介：
刘迪（出生年1988年）女，汉，辽宁海城人，单位沈阳市皇姑区人民法院，助理审判员，硕士研究生，研究方向（行政法方向）
关键词：行政协议;优益权;立法规制
一、行政协议中的行政优益权
（一）行政协议的内涵
行政协议由来已久，早期在农业领域的土地承包协议就是行政协议的形式，渐渐触及各个领域，并在行政管理中得到广泛运用。《行政诉讼法》第12条第1款以及《最高人民法院关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第11条的规定，及《基础设施和公共事业特许经营管理办法》对特许经营协议的的具体规定均涉及行政协议。行政协议作为私法观念向公法领域渗透，是介于行政行为和民事合同之间，具有民法和行政法规制的双重属性。
（二）行政协议中的行政优益权
行政优益权是普遍存在于行政管理领域为行政主体行使职权提供便利的优先条件和物质保障，来源于行政协议的公益性，在行政协议制度中具有重要地位。在行政合同中，行政机关享有行政优益权，即根据公务的需要，行政机关可以依职权执行合同，可以在行政合同中规定当事人对第三人享有某些特权。行政协议中行政优益权无论是在立法还是司法中都已经得到认可。
行政协议中行政主体对行政优益权享有充分的自主权，在不违背法律规定的前提下，行政主体可就行政优益权的行使与相对人进行协商。行政优益权应当是一种主导性权利，其依托的行政协议，本质是行政行为，为行政管理的手段之一，基于契约而产生，与行政权力不同。行政协议中行政优益权包括监督指导权、强制执行权、制裁权。监督指导权是指在行政协议中行政主体作为公共利益的代表者对相对人履行协议义务具有监督指导的权利。强制执行权是在相对人不履行或者不完全履行协议义务时给予行政主体强有力的手段，来确保行政协议目的的实现，常见于行政征收补偿协议的强制执行，也是行政优益权的重要内容。制裁权是在行政协议中，相对人违反行政协议约定时，行政主体可以对其加以制裁。
二、行政协议中行政优益权立法现状
依法行政是我国行政法的基本原则，行政协议中行政优益权同样不能违背行政法的基本原则。依法行政原则是建立完善的法律制度基础上的，要有效规制行政协议中行政优益权的行使，首先必须完善行政优益权相关法律规则。应松年教授认为我国行政协议制度的首要问题是立法上的问题：第一，目前我国还没有统一的行政契约法;第二，关于“行政契约”的规定散见于不同的法律法规;第三，这些零散的规定并未明确标出行政契约的字样。现状确实如此，我国关于行政协议的立法众多，从上世纪颁布的《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》到去年实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》等多部关于行政协议的立法陆续出台。然而关于行政协议的立法虽然层出不穷，但这些立法大多层级较低，规定混乱，缺乏行政优益权的实体及程序规则。
三、行政协议中行政优益权存在的问题
实践中行政协议中出现权利义务分配严重不合理的现象，行政优益权既存在权力化倾向，又要极易忽视行政优益权的特殊性将其视作一般的民事权利。在我国命令与服从是行政管理的常态，行政主体长期以来都处于主导地位，行政权力失控的情况时有发生，行政协议中行政优益权制度的长期缺失与规制制度的出现，不仅是行政协议的内在呼声，更是深化行政体制改革的重中之重。
四、行政协议中行政优益权法律制度完善的若干思路
（一）立法体例的选择
目前我国采用的是针对特定的行政协议单独立法的形式，如针对政府特许经营协议制定的《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，对国有土地转让制定的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》。采用此种立法体系将造成行政主体行使优益权的僵化局面，由于行政协议的种类繁多，如果要对其一一立法，将耗费大量的人力物力，易造成各单行法之间的冲突，不利于法律制度的统一。关于行政协议制度的立法体例有的学者认为应将行政协议作为专章纳入合同法，有的学者认为应参照《湖南省行政程序规定》之行政程序之规定，有的学者认为应制定专门的《行政协议法》。考虑现今缺乏行政优益权的程序及实体规定，尚不能通过《行政程序法》同时设置实体和程序规则，且制定难度较大，实践可能性差。而行政协议相关法律出台迫在眉睫，故制定专门《行政协议法》具有一定的可行性，可参照《行政许可法》、《行政处罚法》等，制定《行政协议法》符合我国当前的行政立法体例。
（二）立法思路的考量
（1）确定授权范围
优益权虽具有公益性目的，但在授权上应受到严格限制。前提应为公共利益的需要。一些可以普通合同权利解决的问题，就无须利用行政优益权来实现。行政优益权虽然不同于一般的行政权力，只具有弱强制性，但始终是一种主导性权利，对行政协议相对人的权益造成了潜在的威胁，只能在必要限度内赋予行政主体优益权，对于能通过一般合同权利处理的问题，不应将其上升为行政优益权。
（2）明确行政协议相对人的权益
行政协议目的的实现，有赖于行政主体合法行使行政优益权，但更重要的是行政相对人积极履行行政协议所约定的义务。对行政协议相对人合法权益的有效保护不仅能提高行政协议相对人履行义务的积极性，还可以对行政主体行政优益权形成反向制约。行政相对方不仅在事后对行政权具有外部抗衡作用，更重要的是有在事中对行政权的内部制约作用。通过《行政协议法》明确行政协议相对人的权益能让行政主体和相对人都充分了解相对人权益之所在，对行政主体来说，了解协议相对人的权利可以确定行政优益权的界限，避免对行政协议相对人造成损害;对相对人来说，了解自身权利之所在，能积极行使权利，在行政主体优益权损害自身权益时能及时发现并进行有效的救济。
作者简介：
刘迪（出生年1988年）女，汉，辽宁海城人，单位沈阳市皇姑区人民法院，助理审判员，硕士研究生，研究方向（行政法方向）