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摘要：高等教育的迅猛发展使许多高校依靠商业贷款进行扩建，这种建设贷款潜伏着很大的财务风险和政治风险。这种风险的成因可从态度、机制和技术三个层面上来分析。
关键词：高校；建设贷款；风险；成因
[中图分类号] F830．5
[文献标识码] A
[文章编号] 1671—7287(2006)02—0090—03
一、高校建设贷款的风险分析
自1999年第三次全国教育工作会议做出了加快发展高等教育的决定后，高校开始扩大招生规模，全国高校在校生人数急剧增长。2005年各种形式的高等教育在校生总规模已超过2300万人，比2000年增加1071万人；高等教育毛入学率达到21％，跨入国际公认的大众化阶段。这种发展形势，使教育资源紧张的矛盾日益显现。为了满足教学的需要，许多高校都扩建了校舍、增添了设施，不少学校还征地建设新校区，这些建设工作需要大量的资金投入。近几年政府的教育资金投入也在不断地增加，但是与飞速发展的教育事业相比，资金投入的增长速度缓慢，无法填补建设资金的缺口。为此，不少高校先后走上了举债建设的道路，而且迅速形成高校贷款建设之风。2001年，教育部直属的74所高校中，有49所向银行贷款，年末未偿还贷款本息51．71亿元，其中本金48．4亿元，利息3．31亿元。江苏省高校到2003年年底，有近90％的高校都不同程度地使用了信贷资金，2003年度全省高校当年贷款45．84亿元，年末全省高校累计未还贷款为82．9亿元。
高校通过使用商业贷款加快了建设的步伐，缓解了因为扩招而带来的教学资源紧张的突出矛盾。但是，巨额贷款也给部分高校带来了极大的财务风险。高校是非盈利事业单位，其收入来源主要是财政拨款和学费收入，而这些收入主要是用来满足高校的日常运转的需要。如果拨款额度和学费标准不能提高，尽管通过合理的办学规模和科学的成本控制可以使高校保持适度的财务盈余，但这种盈余的额度不可能很大。目前大多数负债建设的学校的收支结余仅能够支付银行贷款的利息，还贷能力普遍很弱。尤其目前各高校获得的建设贷款多为中短期贷款，要在比较短的期限内偿还贷款本金，对于任何高校都是十分困难的，甚至是不可能的。而银行给予高校的建设贷款是商业贷款，如果不能清偿到期债务的话，高校将面临信誉危机，得不到银行等金融机构进一步的资金支持，因此有可能陷入严重的资金短缺困境之中。如果高校的资金链出现断裂，学校不能维持正常的教学活动，那么数以万计的已入学的大学生就不能毕业，这将导致严重的社会问题，甚至引发政治风波。所以，高额建设贷款带来的不仅是高校的财务风险，而且还会是国家和社会的政治风险。
引发高校建设贷款风险的原因体现在意识、机制、技术三个层面上。
首先，从意识层面看，我国的高等教育长期处于计划经济的运行模式，无论是高校管理者，还是政府主管部门领导，经济意识相对淡薄。大多数负债过高的高校领导在借款建设时，只要认真分析，就能够预见到学校没有太多的还贷能力。但是他们在内心深处认为高校是国家的，贷款是用于学校建设的，建成的是国有资产，即使还不了贷款政府也不可能让高校倒闭关门，这说明高校领导自主办学的法人意识还不到位。高校的主管部门同样也存在着意识方面的问题，教育部在高等教育规模扩大后仅仅强调了教学质量问题，而对规模扩大带来的学校运行中的现实问题则不闻不问。
第二，从机制层面看，目前高校还没有建立起科学的法人治理结构。尽管从法律的意义上讲，我国的高校拥有办学自主权，但是由于长期计划经济形成的“大政府”观念、思维方式和运行习惯，在我国的高等教育发展过程中，政府与高校的关系没有完全理顺。政府作为公办高校的出资者，对于高校大规模负债建设这样重大的财务决策，没有起到应有的主导和监管作用；高校的经济责任制也不够健全，高校管理者应负的责任没有明确，应该考虑的问题也没有想周全。高校扩张过程中形成比例过高的建设贷款，引发了财务风险，有的甚至出现了财务危机，也没有相关制度界定有关责任人应该承担的相应责任。
第三，从技术层面来看，良好的财务运行要建立在科学决策的基础之上，科学的决策又要建立在详细测算和科学论证的基础之上。而在1999年至今的几年里，高校招生数每年都在明显扩大，高校在校生规模迅速膨胀，但是政府部门对高等教育扩大规模所需的条件论证不够，对扩大高等教育规模所需的资金投入缺乏清晰的估计，从而也就缺乏相应的财政拨款的支撑；高校管理者对高校建设贷款的后果和自身的还款能力也没有采取科学的方法进行深入的分析和测算。面对高校已经开始显露的建设贷款风险，政府和高校尚缺乏积极的应对态度和有效的防范措施。
二、防范高校建设贷款风险的措施
根据上述分析，笔者从态度、机制、技术三个层面提出防范高校建设贷款风险的措施。
1．态度层面的防范措施
高校建设贷款的风险不难预见，关键是各级政府和各高校要以科学的态度认真面对这个问题，而不是采取“鸵鸟政策”来回避、拖延。只要态度端正了，就不难认识此间的风险，进而也就能够认真地制定还贷的方案，以此明确政府和高校各自应该承担的份额以及承担的方式，并且制定出明确的还贷时间表。在政府支持的前提下，高校必须认真测算自己的还贷能力，在精细管理、厉行节约的基础上精心制定并认真实施还贷方案。
2．机制层面的防范措施
为了有效地防范高校建设贷款的风险，首先应该建立的机制是政府的办学责任制。这要求政府必须尽到自己的责任，包括认真对待公办高校的债务。政府是公办高校的唯一“股东”，高校举债是得到政府批准的，政府应该负起清理债务的责任，并对新的举债行为负起审批、监管的责任。政府应根据高校的发展规划和对未来教育市场的预测控制高校负债规模，结合高校的实际情况，建立硬性的贷款规模指标控制体系，加大对高校贷款金额的审批力度，对贷款资金的使用情况进行监管，对过度举债和随意改变资金用途的行为加以制止，以确保信贷资金的合理使用，将高校的信贷风险控制在一定范围之内。
高校要建立建设经济责任制度、筹资管理制度和风险控制机制，必须加强财务分析，监测学校的财务风险情况，建立财务风险预警体系，及时采取有效措施，控制财务风险。在贷款的使用上，一方面应该考虑资金成本，注意分清轻重缓急，坚持慎重稳妥、专款专用的原则；另一方面必须加强管理，形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监控、考核效益”的贷款资金使用机制，通过对贷款项目实行“目标分解、公开招标、责任落实、验收考核”的办法，并组织有关方面专家，分项目对资金使用过程进行检查，并对资金的使用效果作出正确评价，对于效益好、促进学校事业发展的给予肯定，对于效益差的坚决予以撤换，使高校的财务风险降到 最低点，从而提高资金使用效益，促进高校事业发展。政府还应该把高校的经济责任制与高校领导干部的任免、奖惩制度挂钩。
3．技术层面的防范措施
对于目前已经形成的大量建设贷款，设计并实施有效的还贷方式是从技术层面防范风险的必要措施。从目前高校的现状看，可行的技术措施有：
其一，土地置换。多数扩建的高校建设了新校区，它们的老校区一般都处在城市中比较繁华的地段，面积虽小，但土地价格很高。出售老校区用于商业开发，对学校办学用地的影响不大，售地收到的资金则能在很大程度上偿还建设贷款。对于这样的高校，政府应该制定土地置换方案，责令并帮助学校出售老校区，并且把售地所得的资金全部用于偿还学校的建设贷款，若有盈余则用于学校的进一步发展。而这些土地经置换后，又能对城市的第三产业产生拉动效应。由于公办高校的土地是国有土地，政府完全有权做主，所以应该把这一措施作为防范高校建设贷款风险的首要措施。
其二，增加财政拨款。部分高校没有条件置换土地，或者置换土地的收入无法抵偿全部债务，对此政府应该增加对高校拨款用于还贷。公办高校扩建所增加的固定资产都是国有的，并且已经为我国高等教育的迅速发展提供了物质保障，政府有为高校建设“买单”的义务。
其三，强化内部管理，增收节支。目前我国高校的管理水平普遍较低，与企业相比有很大的差距，应该把集约化的思想和企业管理的经验引人高校，使高校的内部管理由粗放走向精细。集约化和管理的精细化，从整个办学来看是实践科学发展观的重要战略性措施，从防范高校建设贷款风险的角度看也是增强高校还贷能力的一项重要技术措施。对于强化高校管理、经营学校、控制办学成本，笔者曾提出过详细的建议。集约化运行和精细化管理，应该体现在经营学校和控制成本，即增收和节支两个方面。从经营学校方面看，高校有大量的固定资产、优质的无形资产和人力资源，还有众多师生内部消费的市场，高校应该利用这一切进行合理的经营，使高校在为社会创造教育产品的同时也尽可能多地创造其他价值，并把它用于自身的发展。促进高校后勤的社会化、办好后勤产业就是许多高校眼下就能实施的经营活动。从控制成本方面看，目前我国高校运行中的浪费现象比比皆是，降低成本的潜力很大。例如，如果合理地改变教育部所规定的生均固定资产标准、用科学的态度确定高校校舍、设备、图书的合理指标的话，一所万人高校仅此一项就可以节约数以亿计的建设费用。
其四，提高大学园区共享程度。在这几年的高校扩建过程中，许多大城市都形成了一些由高校新校区构成的大学园区(或称“大学城”)，然而由于缺乏政府的认真规划和有力协调，大学园区中的各所高校自成一体、互不往来，资源的共享程度极低。有专家曾对某大学城中六所院校的资源共享情况进行过问卷调查，结果是有82．01％、61．92％、73．22％、64．02％的学生从来没有使用过外校的教室、运动场、计算机房和图书馆，更有多达91．63％的学生没有跨校选修课程。这种状况降低了资源的利用率，加大了各所高校的建设成本，增加了建设贷款的数量和风险。对此，政府应该认真策划并积极组织大学园区中的高校实行教学资源共享。尤其是体育场馆等投资大、利用率低的设施，通过共享可以提高利用率、减少重复建设。在教学资源共享的基础上，可以进一步利用大学园区丰富的教学设施和人力资源，积极与企业等社会机构合作，开展培训活动、发展成人教育等，在为社会提供服务的同时，增加学校的收入。此外，大学园区也是科研机构和科研力量相对集中的地方，高校应积极组织教师和科研人员共同研发，共享图书、情报、信息资源。世界各国都有这样的例子，比如法兰西岛科学城集中了法国60％的大学和43％的科研机构，日本的筑波大学城集中了日本国立科教机构46所。在整合科研资源的情况下，有利于发展科研产业，与企业相结合，将科研转化为生产力运用到企业的生产中。这种过程将提升高校在当地经济建设中的地位，增加高校的科研收入和产业收入，增强高校偿还建设贷款的能力。
其五，谋求社会捐赠。在国外，很多大学的一个重要资金来源就是企业或社会贤达的捐资助学款，而我国的高校取得的捐资助学经费相当少，2003年我国普通高等学校的社会捐助加上集资办学经费才占教育总经费的1．46％。政府应考虑制订相关的政策，例如制定捐资助学的税收优惠政策，鼓励企业和个人捐资助学。高校应该做好为社会和企业的服务工作，密切与外界的联系，同时要做好对外宣传工作，树立良好的社会形象，吸引外界的捐资助学款。
关键词：高校；建设贷款；风险；成因
[中图分类号] F830．5
[文献标识码] A
[文章编号] 1671—7287(2006)02—0090—03
一、高校建设贷款的风险分析
自1999年第三次全国教育工作会议做出了加快发展高等教育的决定后，高校开始扩大招生规模，全国高校在校生人数急剧增长。2005年各种形式的高等教育在校生总规模已超过2300万人，比2000年增加1071万人；高等教育毛入学率达到21％，跨入国际公认的大众化阶段。这种发展形势，使教育资源紧张的矛盾日益显现。为了满足教学的需要，许多高校都扩建了校舍、增添了设施，不少学校还征地建设新校区，这些建设工作需要大量的资金投入。近几年政府的教育资金投入也在不断地增加，但是与飞速发展的教育事业相比，资金投入的增长速度缓慢，无法填补建设资金的缺口。为此，不少高校先后走上了举债建设的道路，而且迅速形成高校贷款建设之风。2001年，教育部直属的74所高校中，有49所向银行贷款，年末未偿还贷款本息51．71亿元，其中本金48．4亿元，利息3．31亿元。江苏省高校到2003年年底，有近90％的高校都不同程度地使用了信贷资金，2003年度全省高校当年贷款45．84亿元，年末全省高校累计未还贷款为82．9亿元。
高校通过使用商业贷款加快了建设的步伐，缓解了因为扩招而带来的教学资源紧张的突出矛盾。但是，巨额贷款也给部分高校带来了极大的财务风险。高校是非盈利事业单位，其收入来源主要是财政拨款和学费收入，而这些收入主要是用来满足高校的日常运转的需要。如果拨款额度和学费标准不能提高，尽管通过合理的办学规模和科学的成本控制可以使高校保持适度的财务盈余，但这种盈余的额度不可能很大。目前大多数负债建设的学校的收支结余仅能够支付银行贷款的利息，还贷能力普遍很弱。尤其目前各高校获得的建设贷款多为中短期贷款，要在比较短的期限内偿还贷款本金，对于任何高校都是十分困难的，甚至是不可能的。而银行给予高校的建设贷款是商业贷款，如果不能清偿到期债务的话，高校将面临信誉危机，得不到银行等金融机构进一步的资金支持，因此有可能陷入严重的资金短缺困境之中。如果高校的资金链出现断裂，学校不能维持正常的教学活动，那么数以万计的已入学的大学生就不能毕业，这将导致严重的社会问题，甚至引发政治风波。所以，高额建设贷款带来的不仅是高校的财务风险，而且还会是国家和社会的政治风险。
引发高校建设贷款风险的原因体现在意识、机制、技术三个层面上。
首先，从意识层面看，我国的高等教育长期处于计划经济的运行模式，无论是高校管理者，还是政府主管部门领导，经济意识相对淡薄。大多数负债过高的高校领导在借款建设时，只要认真分析，就能够预见到学校没有太多的还贷能力。但是他们在内心深处认为高校是国家的，贷款是用于学校建设的，建成的是国有资产，即使还不了贷款政府也不可能让高校倒闭关门，这说明高校领导自主办学的法人意识还不到位。高校的主管部门同样也存在着意识方面的问题，教育部在高等教育规模扩大后仅仅强调了教学质量问题，而对规模扩大带来的学校运行中的现实问题则不闻不问。
第二，从机制层面看，目前高校还没有建立起科学的法人治理结构。尽管从法律的意义上讲，我国的高校拥有办学自主权，但是由于长期计划经济形成的“大政府”观念、思维方式和运行习惯，在我国的高等教育发展过程中，政府与高校的关系没有完全理顺。政府作为公办高校的出资者，对于高校大规模负债建设这样重大的财务决策，没有起到应有的主导和监管作用；高校的经济责任制也不够健全，高校管理者应负的责任没有明确，应该考虑的问题也没有想周全。高校扩张过程中形成比例过高的建设贷款，引发了财务风险，有的甚至出现了财务危机，也没有相关制度界定有关责任人应该承担的相应责任。
第三，从技术层面来看，良好的财务运行要建立在科学决策的基础之上，科学的决策又要建立在详细测算和科学论证的基础之上。而在1999年至今的几年里，高校招生数每年都在明显扩大，高校在校生规模迅速膨胀，但是政府部门对高等教育扩大规模所需的条件论证不够，对扩大高等教育规模所需的资金投入缺乏清晰的估计，从而也就缺乏相应的财政拨款的支撑；高校管理者对高校建设贷款的后果和自身的还款能力也没有采取科学的方法进行深入的分析和测算。面对高校已经开始显露的建设贷款风险，政府和高校尚缺乏积极的应对态度和有效的防范措施。
二、防范高校建设贷款风险的措施
根据上述分析，笔者从态度、机制、技术三个层面提出防范高校建设贷款风险的措施。
1．态度层面的防范措施
高校建设贷款的风险不难预见，关键是各级政府和各高校要以科学的态度认真面对这个问题，而不是采取“鸵鸟政策”来回避、拖延。只要态度端正了，就不难认识此间的风险，进而也就能够认真地制定还贷的方案，以此明确政府和高校各自应该承担的份额以及承担的方式，并且制定出明确的还贷时间表。在政府支持的前提下，高校必须认真测算自己的还贷能力，在精细管理、厉行节约的基础上精心制定并认真实施还贷方案。
2．机制层面的防范措施
为了有效地防范高校建设贷款的风险，首先应该建立的机制是政府的办学责任制。这要求政府必须尽到自己的责任，包括认真对待公办高校的债务。政府是公办高校的唯一“股东”，高校举债是得到政府批准的，政府应该负起清理债务的责任，并对新的举债行为负起审批、监管的责任。政府应根据高校的发展规划和对未来教育市场的预测控制高校负债规模，结合高校的实际情况，建立硬性的贷款规模指标控制体系，加大对高校贷款金额的审批力度，对贷款资金的使用情况进行监管，对过度举债和随意改变资金用途的行为加以制止，以确保信贷资金的合理使用，将高校的信贷风险控制在一定范围之内。
高校要建立建设经济责任制度、筹资管理制度和风险控制机制，必须加强财务分析，监测学校的财务风险情况，建立财务风险预警体系，及时采取有效措施，控制财务风险。在贷款的使用上，一方面应该考虑资金成本，注意分清轻重缓急，坚持慎重稳妥、专款专用的原则；另一方面必须加强管理，形成一套“严格审批、专款专用、封闭运行、跟踪监控、考核效益”的贷款资金使用机制，通过对贷款项目实行“目标分解、公开招标、责任落实、验收考核”的办法，并组织有关方面专家，分项目对资金使用过程进行检查，并对资金的使用效果作出正确评价，对于效益好、促进学校事业发展的给予肯定，对于效益差的坚决予以撤换，使高校的财务风险降到 最低点，从而提高资金使用效益，促进高校事业发展。政府还应该把高校的经济责任制与高校领导干部的任免、奖惩制度挂钩。
3．技术层面的防范措施
对于目前已经形成的大量建设贷款，设计并实施有效的还贷方式是从技术层面防范风险的必要措施。从目前高校的现状看，可行的技术措施有：
其一，土地置换。多数扩建的高校建设了新校区，它们的老校区一般都处在城市中比较繁华的地段，面积虽小，但土地价格很高。出售老校区用于商业开发，对学校办学用地的影响不大，售地收到的资金则能在很大程度上偿还建设贷款。对于这样的高校，政府应该制定土地置换方案，责令并帮助学校出售老校区，并且把售地所得的资金全部用于偿还学校的建设贷款，若有盈余则用于学校的进一步发展。而这些土地经置换后，又能对城市的第三产业产生拉动效应。由于公办高校的土地是国有土地，政府完全有权做主，所以应该把这一措施作为防范高校建设贷款风险的首要措施。
其二，增加财政拨款。部分高校没有条件置换土地，或者置换土地的收入无法抵偿全部债务，对此政府应该增加对高校拨款用于还贷。公办高校扩建所增加的固定资产都是国有的，并且已经为我国高等教育的迅速发展提供了物质保障，政府有为高校建设“买单”的义务。
其三，强化内部管理，增收节支。目前我国高校的管理水平普遍较低，与企业相比有很大的差距，应该把集约化的思想和企业管理的经验引人高校，使高校的内部管理由粗放走向精细。集约化和管理的精细化，从整个办学来看是实践科学发展观的重要战略性措施，从防范高校建设贷款风险的角度看也是增强高校还贷能力的一项重要技术措施。对于强化高校管理、经营学校、控制办学成本，笔者曾提出过详细的建议。集约化运行和精细化管理，应该体现在经营学校和控制成本，即增收和节支两个方面。从经营学校方面看，高校有大量的固定资产、优质的无形资产和人力资源，还有众多师生内部消费的市场，高校应该利用这一切进行合理的经营，使高校在为社会创造教育产品的同时也尽可能多地创造其他价值，并把它用于自身的发展。促进高校后勤的社会化、办好后勤产业就是许多高校眼下就能实施的经营活动。从控制成本方面看，目前我国高校运行中的浪费现象比比皆是，降低成本的潜力很大。例如，如果合理地改变教育部所规定的生均固定资产标准、用科学的态度确定高校校舍、设备、图书的合理指标的话，一所万人高校仅此一项就可以节约数以亿计的建设费用。
其四，提高大学园区共享程度。在这几年的高校扩建过程中，许多大城市都形成了一些由高校新校区构成的大学园区(或称“大学城”)，然而由于缺乏政府的认真规划和有力协调，大学园区中的各所高校自成一体、互不往来，资源的共享程度极低。有专家曾对某大学城中六所院校的资源共享情况进行过问卷调查，结果是有82．01％、61．92％、73．22％、64．02％的学生从来没有使用过外校的教室、运动场、计算机房和图书馆，更有多达91．63％的学生没有跨校选修课程。这种状况降低了资源的利用率，加大了各所高校的建设成本，增加了建设贷款的数量和风险。对此，政府应该认真策划并积极组织大学园区中的高校实行教学资源共享。尤其是体育场馆等投资大、利用率低的设施，通过共享可以提高利用率、减少重复建设。在教学资源共享的基础上，可以进一步利用大学园区丰富的教学设施和人力资源，积极与企业等社会机构合作，开展培训活动、发展成人教育等，在为社会提供服务的同时，增加学校的收入。此外，大学园区也是科研机构和科研力量相对集中的地方，高校应积极组织教师和科研人员共同研发，共享图书、情报、信息资源。世界各国都有这样的例子，比如法兰西岛科学城集中了法国60％的大学和43％的科研机构，日本的筑波大学城集中了日本国立科教机构46所。在整合科研资源的情况下，有利于发展科研产业，与企业相结合，将科研转化为生产力运用到企业的生产中。这种过程将提升高校在当地经济建设中的地位，增加高校的科研收入和产业收入，增强高校偿还建设贷款的能力。
其五，谋求社会捐赠。在国外，很多大学的一个重要资金来源就是企业或社会贤达的捐资助学款，而我国的高校取得的捐资助学经费相当少，2003年我国普通高等学校的社会捐助加上集资办学经费才占教育总经费的1．46％。政府应考虑制订相关的政策，例如制定捐资助学的税收优惠政策，鼓励企业和个人捐资助学。高校应该做好为社会和企业的服务工作，密切与外界的联系，同时要做好对外宣传工作，树立良好的社会形象，吸引外界的捐资助学款。