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李克强总理所作的两会《政府工作报告》指出今年将减税降费近2万亿，其规模相当于今年预算安排的税务部门当年组织收入的10%以上，给企业和普通家庭送上了一个实实在在的“大礼包”。人们在欣喜的同时也有一些疑问，比如，减税与降费两者的重点和方向在哪？与百姓关系最为密切的个人所得税，在本轮改革中又会有怎样的变化？它与减税降费又是什么关系？……带着这些问题，本刊记者专访了中国税务学术委员会研究部召集人、《中税盟论坛》总召集人、北京大学财经法研究中心研究员涂龙力教授。
《人民周刊》：此番国家加大减税降费的力度空前，很多人认为这是因为我们的宏观税负过高所致。实际来看这种情况是否真实存在？
涂龙力：弄清这一问题之前，我们先来做一道小学算术题。宏观税负是国家收入与GDP的分数比值，当分母相同都是GDP时，该分数值的大小取决于分子的大小，即分子越大则分数值越大。现在有三个不相等的分子：一是法定名义税收（即当年税收收入总额）;二是法定名义税收加上社保费收入;三是政府收入即税收收入加社保费收入再加非税收入。三个不等分子与同等分母比值产生的差异是不言而喻的。以2017年为例，以税收收入为分子的比值是17.5%，以税收收入加社保费为分子的比值是25.3%，以政府收入为分子的比值是36.2%。显然以税收收入为分子时宏观税负最小，以政府收入为分子时宏观税负最大，这就是长期以来人们对宏观税负认识不同的原因，也就是理论上常说的口径问题。
其次，既然已知分母相同、分子不同，分数值肯定不同，那么为什么不采用同一分子去比较呢？这是因为讨论目的不同而采用不同分子产生的结果。比如，当设计税率时，考虑的只是法定税率，从而必然会使用法定名义税收当分子，这就是国家财税部门认为我国宏观税负总体水平不高的原因;当进行国际宏观税负比较时，由于外国宏观税负一般包括社保收入即社保税，从而使用税收收入加社保收入当分子，这就是一些财税研究智库认为我国宏观税负总体适中的原因;当研究企业负担时，考虑的是企业实际负担，从而使用政府收入当分子，这就是很多企业认为我国宏观税负偏高，甚至有人提出“死亡税率”等观点的原因。
那么，目前为什么要采用政府收入作分子来分析宏观税负，从而加大减税降费的力度呢？经济形势决定财税政策取向。在国外不确定风险增加、国内经济下行、企业经营困难（特别是小微、民营企业）的背景下，国家为落实“六稳”、搞活微观实体经济这一战略目标，势必加大减轻企业负担力度，这正是当前国家出台积极财税政策，加大减税降费力度的背景与原因。
《人民周刊》：《政府工作报告》提出的“结构性减税”与“普惠性减税”并举是什么关系？
涂龙力：减税是税收优惠政策体系，包括结构性减税和普惠性减税两种优惠方式。
结构性减税强调优惠对象的选择性，是一种有增有减的优惠政策。比如，增值税进行了两轮结构性减税的改革：第一轮是2004年为振兴东北经济，首先在东北实行了增值税转型改革试点（而不是在全国普遍施行），这轮结构性减税的典型特征是由生产型转为消费型，为试点地区的企业转型升级提供了结构性减税支持。第二轮是2016年的全面“营改增”，这轮结构性减税的典型特征是营业税与增值税“两税合一”，为促进第三产业发展（而不是所有产业）提供了结构性减税支持。
普惠性减税是针对特定纳税人实行全面减税的一种优惠政策。与结构性减税不同，普惠性减税强调政策受惠对象的普遍性。比如，财政部税务总局《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》就是针对增值税小规模纳税人和小型微利企业实施的一项普惠性减税政策，只要月销售额10万元以下的增值税小规模纳税人和年应纳税所得额不超过100万元的小型微利企业，都可获得该项优惠政策。
结构性减税与普惠性减税具有互补性，普惠性减税强调受惠对象的普遍性，结构性减税强调受惠对象的差异性，普惠性减税与结构性并举更有利于使更多纳税人增加获得感。从2004年的“结构性减税”到2019年“结构性减税”与“普惠性减税”并举，是减税政策的调整和完善，这对增强小微、民营企业发展动力具有重要意义。
《人民周刊》：减税与降费两者的重点在哪？方向是什么？
涂龙力：税与费是两种性质不同的政府收入。把税与费统称为宏观税负极易产生混乱，说税负太重也好，说“死亡税率”也罢，都是混淆了“税”“费”差异、将“费税合一”的结果。
弄清减税与降费的重点在哪应当从税与费在GDP中各自所占比重去寻找答案：近年来我国政府收入占GDP比重即宏观税负在36%到38%之间，其中税收占GDP比重在17%至19%之间，税费几乎是同步增长，有时费甚至超过了税收所占比重，比如娃哈哈集团曾统计过要交500多种有依据的行政性收费。
减税的方向在哪？一方面，十八届三中全会确定了“逐步提高直接税比重”的税改总框架，所以，降低间接税特别是增值税，为提高直接税腾出空间是减税的大方向，这就是今年4月1日起再次调低增值税税率的原因。另一方面，从结构性减税角度分析，增值税减税主要方向是惠及制造业、交通运输业、建筑业等实体经济。从普惠性减税层面看，减税主要方向是惠及制造业、小微企业与民营企业。
降费的方向在哪？从降低企业成本的层面分析，一是降低人工成本，主要是降低社保费的征收率;二是降低制度性交易成本;三是降低能源成本，比如制造业平均电价再降低10%;四是降低物流成本，比如降低过路过桥费用，两年内基本取消全国高速公路省界收费站;五是降低融资成本，等等。
《人民周刊》：减税降费空间还有多大？财政可否持续？
涂龙力：如果中国宏观税负（政府收入）降到30%，三年需要共减税费5万亿左右。以2018年减负1.3万亿、2019年减负2万亿计算，2020至2022年减负压力不小。
《政府工作报告》指出：减税一是“放水养鱼”，培育财源，实现“六稳”。二是从路径看，一要适度提高赤字率，二要各级政府过紧日子，三要多渠道盘活各类资金和资产。
减税降费是可以持续的。总理讲，现在中国市场主体已经超过1亿户，把他们的活力激发出来，这个力量可以说是难以估量的。我们要继续推进减税降费、培育新动能、營造公平竞争环境等一系列的措施，把他们的创造力释放出来，我们一定能够保持经济运行在合理区间，而且推动高质量发展。
《人民周刊》：个人所得税改革与减税降费是什么关系？本轮个税改革有什么突出特点？
涂龙力：个人所得税改革既是国家减税降费政策的重要内容，也是给纳税人减税降费的主要路径。本轮个人所得税改革的突出特点是普惠性减税和结构性减税并举。
从普惠性减税角度看，本轮个人所得税改革使纳税人普遍降低了税收负担。根据财政部的测算，个税免征额提高到5000元后，我国个税纳税人的占比从以前的44%降到了15%，纳税人将从原来的1.87亿人减少至6400万人左右，如果加上专项附加扣除项后，纳税人数将进一步下降。
从结构性减税角度看，本轮个人所得税改革基本体现了十九大提出的“扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入”的结构性改革目标。经测算，改革后纳税人税负的变化，取决于其各收入类别的比重以及其专项抵扣的数额。对收入类别比较多的高收入人群来说，其税负可能会有所上升，但中低收入人群税负是下降的。
需要说明的是，当一项税种的改革被赋予多种功能时，不可能通过一次改革来完成，尤其是涉及千家万户的个人所得税的改革更是如此。十九大赋予个人所得税改革的“扩中、增低、调高”三项功能，在本轮改革中突出了“扩中”功能，所以年收入20万左右的中等收入群体获得感最为明显。而月收入5000以下的低收入群体，由于专项附加扣除不充分从而获得感不强。所以，个人所得税改革任重道远。至于“增低”功能，应当通过深化个税改革和其他配套改革来完成。
《人民周刊》：此番国家加大减税降费的力度空前，很多人认为这是因为我们的宏观税负过高所致。实际来看这种情况是否真实存在？
涂龙力：弄清这一问题之前，我们先来做一道小学算术题。宏观税负是国家收入与GDP的分数比值，当分母相同都是GDP时，该分数值的大小取决于分子的大小，即分子越大则分数值越大。现在有三个不相等的分子：一是法定名义税收（即当年税收收入总额）;二是法定名义税收加上社保费收入;三是政府收入即税收收入加社保费收入再加非税收入。三个不等分子与同等分母比值产生的差异是不言而喻的。以2017年为例，以税收收入为分子的比值是17.5%，以税收收入加社保费为分子的比值是25.3%，以政府收入为分子的比值是36.2%。显然以税收收入为分子时宏观税负最小，以政府收入为分子时宏观税负最大，这就是长期以来人们对宏观税负认识不同的原因，也就是理论上常说的口径问题。
其次，既然已知分母相同、分子不同，分数值肯定不同，那么为什么不采用同一分子去比较呢？这是因为讨论目的不同而采用不同分子产生的结果。比如，当设计税率时，考虑的只是法定税率，从而必然会使用法定名义税收当分子，这就是国家财税部门认为我国宏观税负总体水平不高的原因;当进行国际宏观税负比较时，由于外国宏观税负一般包括社保收入即社保税，从而使用税收收入加社保收入当分子，这就是一些财税研究智库认为我国宏观税负总体适中的原因;当研究企业负担时，考虑的是企业实际负担，从而使用政府收入当分子，这就是很多企业认为我国宏观税负偏高，甚至有人提出“死亡税率”等观点的原因。
那么，目前为什么要采用政府收入作分子来分析宏观税负，从而加大减税降费的力度呢？经济形势决定财税政策取向。在国外不确定风险增加、国内经济下行、企业经营困难（特别是小微、民营企业）的背景下，国家为落实“六稳”、搞活微观实体经济这一战略目标，势必加大减轻企业负担力度，这正是当前国家出台积极财税政策，加大减税降费力度的背景与原因。
《人民周刊》：《政府工作报告》提出的“结构性减税”与“普惠性减税”并举是什么关系？
涂龙力：减税是税收优惠政策体系，包括结构性减税和普惠性减税两种优惠方式。
结构性减税强调优惠对象的选择性，是一种有增有减的优惠政策。比如，增值税进行了两轮结构性减税的改革：第一轮是2004年为振兴东北经济，首先在东北实行了增值税转型改革试点（而不是在全国普遍施行），这轮结构性减税的典型特征是由生产型转为消费型，为试点地区的企业转型升级提供了结构性减税支持。第二轮是2016年的全面“营改增”，这轮结构性减税的典型特征是营业税与增值税“两税合一”，为促进第三产业发展（而不是所有产业）提供了结构性减税支持。
普惠性减税是针对特定纳税人实行全面减税的一种优惠政策。与结构性减税不同，普惠性减税强调政策受惠对象的普遍性。比如，财政部税务总局《关于实施小微企业普惠性税收减免政策的通知》就是针对增值税小规模纳税人和小型微利企业实施的一项普惠性减税政策，只要月销售额10万元以下的增值税小规模纳税人和年应纳税所得额不超过100万元的小型微利企业，都可获得该项优惠政策。
结构性减税与普惠性减税具有互补性，普惠性减税强调受惠对象的普遍性，结构性减税强调受惠对象的差异性，普惠性减税与结构性并举更有利于使更多纳税人增加获得感。从2004年的“结构性减税”到2019年“结构性减税”与“普惠性减税”并举，是减税政策的调整和完善，这对增强小微、民营企业发展动力具有重要意义。
《人民周刊》：减税与降费两者的重点在哪？方向是什么？
涂龙力：税与费是两种性质不同的政府收入。把税与费统称为宏观税负极易产生混乱，说税负太重也好，说“死亡税率”也罢，都是混淆了“税”“费”差异、将“费税合一”的结果。
弄清减税与降费的重点在哪应当从税与费在GDP中各自所占比重去寻找答案：近年来我国政府收入占GDP比重即宏观税负在36%到38%之间，其中税收占GDP比重在17%至19%之间，税费几乎是同步增长，有时费甚至超过了税收所占比重，比如娃哈哈集团曾统计过要交500多种有依据的行政性收费。
减税的方向在哪？一方面，十八届三中全会确定了“逐步提高直接税比重”的税改总框架，所以，降低间接税特别是增值税，为提高直接税腾出空间是减税的大方向，这就是今年4月1日起再次调低增值税税率的原因。另一方面，从结构性减税角度分析，增值税减税主要方向是惠及制造业、交通运输业、建筑业等实体经济。从普惠性减税层面看，减税主要方向是惠及制造业、小微企业与民营企业。
降费的方向在哪？从降低企业成本的层面分析，一是降低人工成本，主要是降低社保费的征收率;二是降低制度性交易成本;三是降低能源成本，比如制造业平均电价再降低10%;四是降低物流成本，比如降低过路过桥费用，两年内基本取消全国高速公路省界收费站;五是降低融资成本，等等。
《人民周刊》：减税降费空间还有多大？财政可否持续？
涂龙力：如果中国宏观税负（政府收入）降到30%，三年需要共减税费5万亿左右。以2018年减负1.3万亿、2019年减负2万亿计算，2020至2022年减负压力不小。
《政府工作报告》指出：减税一是“放水养鱼”，培育财源，实现“六稳”。二是从路径看，一要适度提高赤字率，二要各级政府过紧日子，三要多渠道盘活各类资金和资产。
减税降费是可以持续的。总理讲，现在中国市场主体已经超过1亿户，把他们的活力激发出来，这个力量可以说是难以估量的。我们要继续推进减税降费、培育新动能、營造公平竞争环境等一系列的措施，把他们的创造力释放出来，我们一定能够保持经济运行在合理区间，而且推动高质量发展。
《人民周刊》：个人所得税改革与减税降费是什么关系？本轮个税改革有什么突出特点？
涂龙力：个人所得税改革既是国家减税降费政策的重要内容，也是给纳税人减税降费的主要路径。本轮个人所得税改革的突出特点是普惠性减税和结构性减税并举。
从普惠性减税角度看，本轮个人所得税改革使纳税人普遍降低了税收负担。根据财政部的测算，个税免征额提高到5000元后，我国个税纳税人的占比从以前的44%降到了15%，纳税人将从原来的1.87亿人减少至6400万人左右，如果加上专项附加扣除项后，纳税人数将进一步下降。
从结构性减税角度看，本轮个人所得税改革基本体现了十九大提出的“扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入”的结构性改革目标。经测算，改革后纳税人税负的变化，取决于其各收入类别的比重以及其专项抵扣的数额。对收入类别比较多的高收入人群来说，其税负可能会有所上升，但中低收入人群税负是下降的。
需要说明的是，当一项税种的改革被赋予多种功能时，不可能通过一次改革来完成，尤其是涉及千家万户的个人所得税的改革更是如此。十九大赋予个人所得税改革的“扩中、增低、调高”三项功能，在本轮改革中突出了“扩中”功能，所以年收入20万左右的中等收入群体获得感最为明显。而月收入5000以下的低收入群体，由于专项附加扣除不充分从而获得感不强。所以，个人所得税改革任重道远。至于“增低”功能，应当通过深化个税改革和其他配套改革来完成。