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摘要：水利水电工程移民是当今社会一个特殊的贫困群体。这个贫困群体，全国有2000多万人，仅湖北就有近300万人。其问题所沉淀的量之大，交织的面之广，牵涉的人之多，形成的水之深，为国内外所少有。如何建立水库移民的长效机制，解决移民的长治久安问题，不仅关系到水库移民的切身利益，而且关系到建设和谐社会和小康社会的战略全局。
关键词：水利水电；移民；企业改制
中图分类号：Ｆ124文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）05－0013－05
一、伟大的贡献
中国水利水电建设的宏大伟业是库区几代移民的无私奉献铸就的2年，说他们的付出是伟大的贡献，一点也不为过。下面以在湖北的三峡、丹江口、清江和黄龙滩四个工程的水库移民为例，来说明水库移民在水利水电工程建设中所作出的贡献。
第一，移民为工程建设所作出的贡献。为支持三峡工程（含葛洲坝工程）、丹江口和南水北调工程、清江工程和黄龙滩工程的水电建设，湖北有98万移民（号称100万移民）“舍小家，顾大家，为国家”让出家园，共淹没土地112万亩，淹没房屋1375万平方米，淹没县城6座，乡镇42座，淹没企业559家，还淹没了大量的交通、流通、通信、电力等基础设施。
第二，移民为工程发电所作出的贡献。解决中国和湖北的能源问题，一直是中国和湖北几代人奋力解决的问题。中国是用电大国，但又是缺电大国，湖北是用电大省，但也是缺电大省，而我省对四个工程的百万移民加上重庆的百万移民让出家园，为三峡等四大工程的顺利建成发电作出了贡献。三峡工程（含葛洲坝工程）、丹江口工程、清江工程（含隔河岩、高坝州、水布垭工程）、黄龙滩工程总装机依次为1820万千瓦（另葛洲坝工程271万千瓦）、90万千瓦、330万千瓦、30万千瓦，总装机合计为2541万千瓦，年均发电量为847亿千瓦/时（另葛洲坝70亿千万/时）、38亿千瓦/时、80亿千瓦/时、7.6亿千瓦/时，年均发电量合计为1042.6亿千瓦/时。2541万千瓦的总装机，1042．6亿千瓦/时的年发电量，不仅对湖北的城乡供电，而且对整个中国的城乡供电做出了巨大贡献。
第三，移民为工程防洪所做出的贡献。长江、汉江、清江分别流经湖北1100多公里、800多公里、400多公里，三条江对两岸人民既有灌溉之利和舟楫之利，但同时又有洪水之害，防汛之苦。我省四大工程移民和重庆移民让出家园，为工程顺利建成解决防洪和灌溉问题作出了贡献。三峡水库正常蓄水位175米，总库容393亿立方米，其中防洪库容221．5亿立方米，工程有效拦蓄上游洪水，可使长江荆江河段的防洪标准由过去的10年一遇提高到100年一遇，可保护长江中下游荆江地区1500万人口、2300万亩土地。清江三级水库都是调峰水库，特别是在98′抗洪的关键时刻，清江隔河岩水库配合三峡水库和葛洲坝水库，蓄水调峰，确保了长江中下游人民的生命安全。丹江口水库和黄龙滩水库也是调峰水库，仅黄龙滩水库建成以后，就调节洪峰30多次，减少下游经济损失上亿元。
第四，移民为工程通航所作出的贡献。长江、汉江、清江过去的航道一直不好，大船的通过能力极为有限，我省四大工程移民和重庆移民让出家园，为工程顺利建成解决通航问题作出了贡献。三峡大坝建成以后，水位抬高，长江航道大为改善，同时大坝工程还建起了双线五级船闸和单线一级垂直升船机。双线五级船闸可通过万吨级船队，年单向通过能力为5000万吨，单线一级垂直升船机可快速通过3000吨级的客货轮。清江三级水库的兴建和丹江口水库南水北调蓄水位的提高，对改善清江和汉江航道也起了至关重要的作用。
第五，移民为工程供水所作出的贡献。我省四大工程移民让出家园，为工程顺利建成解决供水问题作出了贡献。目前，四大水库每年为城乡供水70亿立方米，南水北调中线工程采取对丹江口水库加坝调水的方案，使正常蓄水位由157米提高到170米，相应库容由174．5亿立方米增加到290．5亿立方米，每年存在的从丹江口水库调水量达130亿立方米，受益人口4000多万人，成为支撑北京、天津、河南、湖北和华北经济板块的水流大动脉。
二、水库移民存在的严峻问题及其深层次原因
水利水电工程成败的关键在移民。我们所调研的四大工程，从一开始，党委和政府就度度重视，移民部门和业主单位大力支持，百万移民主动配合，总的来说，移民任务按期完成，基础设施大为改善，产业结构得到调整，城镇化进程大大推进，整个移民区和移民安置区都站在一个较高的起点上，生产生活恢复较快。但由于四大工程时间跨度太长，前后补偿标准不一，再加上体制和机制等多种原因，移民存在的问题较多，有些问题甚至比较严峻，归纳起来有以下五个难点：
第一，补偿不足，移民生活难。由于历史原因和体制原因，对移民的补偿总体偏低，而且标准不一，所以带来移民、特别是老移民生活十分困难。从补偿标准来看，按土地每亩年产值倍数补偿，地方老水库为2—3倍，中央大中型水库为4—6倍，三峡水库为8倍，南水北调中线工程为16倍，三峡水库中坝区的补偿标准又远低于库区。由于上述原因，地方老水库移民、三峡水库的坝区移民和中央与地方共建的大中型水库移民如清江水库，由于补偿标准太低，因此移民的生产生活十分困难，其生活水平基本上处在“三个低于“的状况，即：移民生活水平低于搬迁前水平，低于当地农民平均水平，低于当地贫困线水平。以2005年为例，全省农民人均纯收入已达到3099元，但老水库移民人均纯收入才达到1987元，人均相差1112元。全省人均住房使用面积为36．05平方米，而老水库移民平均只有21．28平方米，人均相差14．77平方米。如黄龙滩水库于1976年建成，当时按照“政治移民”、“多带思想少带家当”的指导思想移民，人均补偿只有270元，“补而未偿，元气大伤”。2005年，该水库移民人纯收入只有966元，比全县平均水平少496元，人均口粮140．5公斤，比全县人均低104．5公斤。又如三峡坝区，当时按照“特事特办，急事急办”和“边征地、边搬迁、边安置”及“移民搬迁突击战”的指导思想移民，移民补偿太低，加上就业困难，人均纯收入只有1996元，比该区平均水平少1987元。
第二，产业空虚，移民就业难。外迁移民一般有一定的生产资料和生活来源，而内安移民由于环境容量严重不足，部分移民处于失业状态，加上安置在工商企业的移民，由于企业改制而纷纷下岗，所以内安移民中形成了大量的“无土地、无工作、无收入”的“三无人员”。这部分移民又大部分集中在“后靠农村移民”、“占地农民移民”、“城镇纯居民移民”和“企业下岗移民”这四种移民群体。如清江隔河岩水库移民3．6万人，按人均一亩土地安置，应需土地3．6万亩，而移民安置区凑合不到2万亩，不少移民“种田无地，就业无门，生活艰难”。移民中13793个劳动力，有4781人没有事做，在4781人中有非农移民3221人，有1570人拿低保，还有1700多人没有着落。丹江口水库淹没区的郧县柳陂镇，是全省十大明星乡镇之一。2005年，人均纯收入3700元，人均住房46．5平方米，人均存款13000元。随着南水北调中线工程上马，该镇三分之二的土地被淹没，1．2万亩菜地被沉入水底，全镇移民2万人，其中集镇非农移民5000人，这部分移民的就业将是一个严重问题。又如三峡坝区秭归县建了新县城，不少移民进了新城，但由于产业薄弱，不少移民“领低保，晒太阳，做小工，打麻将”。三峡坝区夷陵区移民中有贫困人口4647人（家庭人均月收入低于130元），占坝区移民的42．8％，其中特困人口1565人，占贫困人口的33．7％。特别是安置在县城的下岗移民3672人，调查中发现有70％的家庭无土地、无工作、无生活来源，靠低保买米、买油、买菜，有的一天只吃两餐饭，有的特困户靠捡菜叶维持生活。
第三，水位抬高，移民行路难。三峡水库蓄水后，宜昌市有19条河流受长江干流回水顶托，淹没道路总里程为118公里。且河流变宽，水位变深，淹没人行路213．5公里，淹没人行桥45座，行路难涉及移民19170人。由于水位抬高，车运改为船运，过桥改为过河，给移民生产生活和学生上学带来诸多不便。清江库区隔河岩水库形成后，有10．8万亩的水面、560公里的库岸线，库区的人行路、人行桥、人行渡船、人行码头被淹不少，库区群众面临过河难，生产生活、学生上学都有很多困难，特别是汛期，百姓更是苦不堪言。黄龙滩水库形成以后，交通不便是库区最大的难题，移民下地干活、学生上学、求医买药都得翻山越岭，绕道过渡。
第四，滑坡严重，移民安全难。清江隔河岩水库形成后，库岸线周长560公里，水库水位时起时落，造成地质灾害频繁，仅国家认可的大中型滑坡、坍岸体就有100多处，经长委地质大队三次复核认可，长阳境内受滑坡威胁的933户、3854人，已迁出滑坡户344户、1666人，尚有589户、2188人没有搬迁，这些移民的生命财产仍受到极大威胁。三峡库区的秭归县是地质灾害多发区，长江水位由65米上升到175米之后，垂直落差达到110米，随着水面增宽，河汊增多，对库岸侵蚀面加大，随时会诱发地质灾害。据长委地质大队复核，该县现有滑坡体75处，需新增搬迁避让人口11657人。黄龙滩水库库区有17处变形滑坡体，涉及移民348户、1795户，居住地十分危险。
第五，二次搬迁，移民安置难。我省库区还涉及到二次移民，特别是丹江口库区更是如此。南水北调中线工程大坝加高后，其坝区、库区、引江济汉工程区的三大板块都存在二次移民问题。丹江口水库一期工程始建于1958年，当时移民59500户、28．7万人。这次丹江口二期南水北调工程大坝加高后，其中部分老移民又要实行二次移民。这些老移民实行二次移民，主要存在以下问题：一是经济水平低下。到2005年，库区移民人均纯收入只有1440元，与该市平均水平相差368元，比全省、全国平均水平相差更大。二是生存条件恶劣。库区人均耕地只有0．71亩，耕地少且质量差，按南水北调新的补偿标准计算，这些老移民补偿不多，又要吃亏。三是住房面积狭小。据长委调查，丹江口市城郊农村移民人均占有正房面积只有16．24平方米，城区移民人均占有正房面积只有13平方米，按南水北调新的补偿标准计算，这些老移民在住房补偿上也要吃亏。四是新老移民攀比。丹江口大坝加高后，按170米正常蓄水，库区移民将动迁17．48万人，其中内安8．9万人，外迁8．5万人，在将动迁的17．48万人中，有的老移民将二次移民，成为新移民；有的老移民将原封不动，仍然是老移民，部分老移民变成新移民，将享受新的补偿标准，部分原封不动的老移民将享受不到新的补偿标准，这必然造成这些老移民心理失衡，导致新的不稳定因素。五是坝区已暴露了一些新的问题。坝区移民的642户、2572人，已于2006年6月28日前因丹江口大坝加高施工占地而全部搬出，现坝区移民反映：土地和房屋补偿标准偏低；城区移民414户、1556人，绝大部分失去了固定职业，生产生活出现严重困难；加上水位抬高，交通也出现一些问题。
为什么水库移民会出现上述诸多问题？究其根源，它已触及到我国改革和发展最深层次的矛盾，根本原因是移民制度、体制和机制方面的问题造成的。归纳起来，主要有以下五个方面的原因：
第一，移民制度带来的问题。从制度背景来看，我国长期处在计划经济时代，选择市场经济体制，只是党的十四大以来近十多年的事。在计划经济时代，我国及我省采取的办法是：工程由政府主办，移民由政府安置，补偿按计划进行。我国进入市场经济时代以后，一些兴办的工程引入市场机制，但移民基本上还是由政府安置，因此行政色彩、计划烙印还根深蒂固。从调查的四个工程来看：黄龙滩老水库的移民，是典型的行政移民和计划安置；三峡工程移民在黄龙滩移民的基础上有了改进，加进了业主参与的成分，但基本上还是行政移民、计划安置；清江移民在三峡移民的基础上，又进了一步，加大了业主移民的力度，但仍然没有跳出行政移民、计划安置的框框；丹江口南水北调工程移民在清江移民的基础上又进了一步，除了加大业主参与的力度之外，在移民补偿上由三峡移民的8倍提高到16倍，在政策上已经逼近市场化的移民政策，但在操作层面上，仍然还是沿袭行政移民、计划安置的办法。
在计划经济时代和从计划体制向市场体制转轨的时代，过去的行政移民、计划安置曾创造了巨大的历史功绩，在动员和组织千百万移民群众让出家园、支持国家建设方面作出了巨大贡献。但在进入市场体制后，这种行政移民、计划安置的移民制度已暴露出一些突出问题：一是移民主体不对。市场体制下的水利水电工程建设应采取“谁投资、谁受益、谁建设、谁移民”的制度，不能再采用“业主受益，政府移民”的老办法。这种办法造成的结果只能是：业主部门享有长期的垄断效益，而政府却要承受移民补偿的长期压力。二是补偿根据不对。业主对移民的房屋补偿、土地补偿应遵循“等价交换”的原则，而不是由移民部门和业主单位框算一个补偿标准，特别是土地补偿，不能用土地生长农作物的价值来定价，而应该用土地用来蓄水发电和供水的价值来定价。过去，为什么基本上所有的水库移民都补偿太低，除了当时的历史背景和财力制约以外，补偿根据不对，是一个重要原因。三是交易方式不对。市场体制下移民的房屋和土地补偿应该实行业主与移民（或由移民选出代表和移民局组成移民委员会）对等谈判，而且可以讨价还价。而现在的办法是由移民部门和业主部门不同移民谈判而把补偿标准和补偿办法强加于移民，这种办法肯定是有失公平的不平等做法。
第二，移民体制带来的问题。现在上面的移民管理机构有四大系统，即“三峡办”系统、南水北调系统、中央大中型水库系统、地方中小型水库系统。这四大移民系统由于分属不同的部门安置和管理，加上一些历史原因，因而补偿标准不一，由此形成了各种利益冲突，在一定程度上激化了移民矛盾。如目前的补偿标准、地方老水库、中央大中型水库、三峡水库、南水北调工程都不相同，而且三峡坝区和库区的补偿标准又有不同，所以导致地方老水库移民与中央大中型水库攀比，中央大中型水库与三峡水库攀比，三峡水库又与南水北调工程攀比。补偿标准不一，除了不同时期的体制背景和财力差别而外，一个重要原因，是移民多头管理、政出多门所造成的。
第三，企业改制带来的问题。过去的移民安置，一般采用两种办法：一是外迁安置，二是内安安置。内安安置又分农业安置和企业安置，实践结果，外迁安置比内安安置较为稳定，农业安置比企业安置又较为稳定。因为近些年来，随着市场体制的推进，产业结构的调整，企业体制改革，移民纷纷下岗，出现了大批“无土地、无工作、无收入”的移民，从而激化了移民矛盾。如三峡坝区夷陵区因当时“水赶人”突击安置移民11102人，其中移民劳力6625人，当时安置进企业418家、6120人，由于企业改制，只有510人在岗，下岗移民5704人，下岗移民中只有867人自谋职业有一定收入，有4837人失业，生产生活造成严重困难。加上坝区与库区补偿标准不一，移民更是心里不平。2002年8月10月，该区坝区移民大规模上访围攻区政府长达三个月之久。2004年3月底，又有100多名坝区移民持续一个月上访，他们堵住政府大门，高喊口号，拉出标语，甚至动手动脚。经过大量的艰苦工作，事态才予平息。后来，中央出台政策，将坝区移民纳入库区移民统一管理，进行后期补偿，才基本得以安定。
第四，水位上升带来的问题。三峡水库、清江水库、丹江口南水北调水库、黄龙滩水库等水库周边，原来就存在交通不便、地质灾害问题。特别是水库蓄水上升以后，更加带来了库区群众行路难、过河难、上学难、求医难、生产生活难等交通问题。同时，也带来了新的地质灾害问题。加上水库建起以后，有些交通设施建设跟不上，地质灾害治理滞后，库区移民日夜不安。
第五，新上工程带来的问题。经济在发展，社会在进步，体制在变革。事物的一般规律是：新上的工程同早上的工程相比，移民体制更先进，移民政策更优惠，移民方式更完善。同时也带来另一个问题，就是老库区的移民与新库区攀比，从而心态失衡，矛盾丛生，调查研究的四类工程正说明了这一点。由于攀比带来诸多矛盾，而且这一矛盾又不可能用现在的移民政策来解决老移民问题，只能遵循“老移民老政策，新移民新政策”的原则来解决。但用这个政策解决移民问题，又增加了工作的许多难度。
三、建立水库移民的长效机制
如何建立水库移民的长效机制、解决移民的长治久安问题，是社会关注的一个重大问题。根据当前市场经济的制度背景和库区移民存在的问题，我们认为，最根本的是要用改革的办法解决当前存在的问题。具体讲，应实行以下六项改革：
第一，改计划移民为市场移民。行政移民、计划安置虽然起了一定的历史作用，但它的弊端是“重工程、轻移民；重搬迁，轻发展；重生活安置，轻生产安置”，因此带来不少问题。既然我们改革的取向选择了市场经济，我们的一切经济活动就应该采用市场化的办法，水库移民也不例外。具体讲：一是库区的移民主体应该是业主，而不应该是政府。政府应该是裁判员，而不是运动员。二是补偿根据应该是产权，而不是框算。产权，包括地权、房权、水权。地权、房权前面已有论述；水权，包括国有水权、区域水权、流域水权、集体水权、私人水权，从水库的水权来看，总体讲是国有水权，但在库区内，应该给库区移民划定部分集体水权，这部分集体水权，应用货币的价值方式补偿给库区集体组织，然后计算给移民个人。在操作过程中，房权可补偿到户，地权、水权也可以补偿到户，也可以作价参与水利水电工程入股，并定期按股分红，让广大移民共享水利水电工程的建设成果。三是交易方式应该是对等谈判，而不是单方决定。在谈判过程中，水库业主作一方，水库移民应作另一方（移民可选出代表和移民局成立移民委员会），政府应指派国资部门成立第三方裁决监督机构，对业主方和移民方的谈判进行裁决并监督执行，明确移民主体，明确补偿根据，明确交易方式，这是彻底的市场化移民，其办法可以实行老水库老办法（计划移民与市场移民相结合），新水库新办法（新建水库一律采取彻底的市场化办法）。彻底的市场化移民是国际惯例，是今后水库移民的必由之路，也是市场规律和经济规律所决定的，应该坚定不移地朝这个方向走。
第二，改多头管理为一家管理。现在移民管理机构的四大系统，机构复杂，多头管理，补偿标准各异，管理成本高昂，应该进行改革。建议国家成立移民总局或移民部，省里成立移民厅或将所有的移民事务交给省移民局管理，政府加强组织领导。这种办法，有利于统一管理，统一办法，统一政策，统一补偿标准，并节约管理成本，提高工作效率。
第三，改行政行为为法制行为。市场经济是法治经济，依法移民应是我国移民的基本方针和尚方宝剑。80年代以来，我国先后出台了一些库区移民的政策法规，特别是1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，这些政策法规对过去的库区移民起了重要作用。但随着改革开放的不断深入和市场经济的深层推进，加上移民环境发生了深刻变化，过去的政策法规远不适应现实水库移民工作的需要。因此，建议全国人大应在调查研究的基础上，制定《水库移民法》，省人大应制定《水库移民管理条例》，做到有法可依，违法必究，将水库移民纳入法制化、规范化和科学化的轨道。
第四，改两次补偿为一次补偿。“前期补偿，后期扶持”有一定作用，也是历史形成的，但弊端很多，搞不好是个“无底洞”。建议今后的水库移民，按照市场规则和等价交换的原则，一次打足给够，一次补偿到位，不留尾巴，不留后遗症。这种办法有利于库区移民的长治久安。
第五，改长期扶持为一次买断。2006年10月，根据国家有关规定，我省出台了大中型水库移民后期的扶持政策，规定2006年6月30日以前的移民从2006年7月1日起再扶持20年，每人每年补助600元；2006年7月1日以后搬迁的移民从搬迁之日起扶持20年，每人每年补助600元。应该说，这是个非常好的政策。但20年以后怎么办，在20年内，有的移民提出后期扶持标准太低怎么办？这仍然存在“隐患”。建议政府可以采取国企改革的办法，业主按每度电5厘钱的标准计算若干年，提前拿出一笔钱，按照规定，计算到人，一次买断，不留后患。也可以采取江苏、浙江的办法，变长期补偿为终生保障。其作法是：对达到退休年龄的移民，户口“农转非”，为其一次性缴纳养老保险统筹费，最高为15年，从退休的次月开始发放基本养老金；对于男性45—60周岁，女性35—55周岁的移民，安置标准与退休人员大致相同。但退休前每人每月发给生活补助费和医疗包干费160元，如果移民在领完生活补助费后，仍未就业或生活困难，其中符合社会救济条件的，经民政部门审批后，给予生活救济。这种办法可以借鉴。
第六，改资金扶持为产业扶持。目前，库区移民因丧失土地或企业下岗，失业返贫者较多，建议对这部分移民改资金扶持为产业扶持。具体办法：一是建立库区产业基金。如三峡水库，国家一年拿5亿元，扶持6年，合计30亿元，用申请项目的办法进行扶持。二是实施“移土培肥”工程。如三峡库区实施这一工程，仅我省就完成取土面积925．5公顷，取土量完成226．88万立方米，赶在库区蓄水前抢出了一片“金土地”。这一工程，国家给予了资金扶持，出现了万人背土上山造良田的动人局面。三是培植龙头企业带动。如三峡库区兴山县兴发集团培植磷化工产业，年销售收入20亿元，年利税2．5亿元，安排移民2300人，移民年收入都在万元以上。三峡坝区的夷陵区稻花香集团培植酒业产业，年销售收入15亿元，年利税1．6亿元，安置移民1600人，移民年收入也都在万元以上。
（责任编辑 陈孝兵）
关键词：水利水电；移民；企业改制
中图分类号：Ｆ124文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）05－0013－05
一、伟大的贡献
中国水利水电建设的宏大伟业是库区几代移民的无私奉献铸就的2年，说他们的付出是伟大的贡献，一点也不为过。下面以在湖北的三峡、丹江口、清江和黄龙滩四个工程的水库移民为例，来说明水库移民在水利水电工程建设中所作出的贡献。
第一，移民为工程建设所作出的贡献。为支持三峡工程（含葛洲坝工程）、丹江口和南水北调工程、清江工程和黄龙滩工程的水电建设，湖北有98万移民（号称100万移民）“舍小家，顾大家，为国家”让出家园，共淹没土地112万亩，淹没房屋1375万平方米，淹没县城6座，乡镇42座，淹没企业559家，还淹没了大量的交通、流通、通信、电力等基础设施。
第二，移民为工程发电所作出的贡献。解决中国和湖北的能源问题，一直是中国和湖北几代人奋力解决的问题。中国是用电大国，但又是缺电大国，湖北是用电大省，但也是缺电大省，而我省对四个工程的百万移民加上重庆的百万移民让出家园，为三峡等四大工程的顺利建成发电作出了贡献。三峡工程（含葛洲坝工程）、丹江口工程、清江工程（含隔河岩、高坝州、水布垭工程）、黄龙滩工程总装机依次为1820万千瓦（另葛洲坝工程271万千瓦）、90万千瓦、330万千瓦、30万千瓦，总装机合计为2541万千瓦，年均发电量为847亿千瓦/时（另葛洲坝70亿千万/时）、38亿千瓦/时、80亿千瓦/时、7.6亿千瓦/时，年均发电量合计为1042.6亿千瓦/时。2541万千瓦的总装机，1042．6亿千瓦/时的年发电量，不仅对湖北的城乡供电，而且对整个中国的城乡供电做出了巨大贡献。
第三，移民为工程防洪所做出的贡献。长江、汉江、清江分别流经湖北1100多公里、800多公里、400多公里，三条江对两岸人民既有灌溉之利和舟楫之利，但同时又有洪水之害，防汛之苦。我省四大工程移民和重庆移民让出家园，为工程顺利建成解决防洪和灌溉问题作出了贡献。三峡水库正常蓄水位175米，总库容393亿立方米，其中防洪库容221．5亿立方米，工程有效拦蓄上游洪水，可使长江荆江河段的防洪标准由过去的10年一遇提高到100年一遇，可保护长江中下游荆江地区1500万人口、2300万亩土地。清江三级水库都是调峰水库，特别是在98′抗洪的关键时刻，清江隔河岩水库配合三峡水库和葛洲坝水库，蓄水调峰，确保了长江中下游人民的生命安全。丹江口水库和黄龙滩水库也是调峰水库，仅黄龙滩水库建成以后，就调节洪峰30多次，减少下游经济损失上亿元。
第四，移民为工程通航所作出的贡献。长江、汉江、清江过去的航道一直不好，大船的通过能力极为有限，我省四大工程移民和重庆移民让出家园，为工程顺利建成解决通航问题作出了贡献。三峡大坝建成以后，水位抬高，长江航道大为改善，同时大坝工程还建起了双线五级船闸和单线一级垂直升船机。双线五级船闸可通过万吨级船队，年单向通过能力为5000万吨，单线一级垂直升船机可快速通过3000吨级的客货轮。清江三级水库的兴建和丹江口水库南水北调蓄水位的提高，对改善清江和汉江航道也起了至关重要的作用。
第五，移民为工程供水所作出的贡献。我省四大工程移民让出家园，为工程顺利建成解决供水问题作出了贡献。目前，四大水库每年为城乡供水70亿立方米，南水北调中线工程采取对丹江口水库加坝调水的方案，使正常蓄水位由157米提高到170米，相应库容由174．5亿立方米增加到290．5亿立方米，每年存在的从丹江口水库调水量达130亿立方米，受益人口4000多万人，成为支撑北京、天津、河南、湖北和华北经济板块的水流大动脉。
二、水库移民存在的严峻问题及其深层次原因
水利水电工程成败的关键在移民。我们所调研的四大工程，从一开始，党委和政府就度度重视，移民部门和业主单位大力支持，百万移民主动配合，总的来说，移民任务按期完成，基础设施大为改善，产业结构得到调整，城镇化进程大大推进，整个移民区和移民安置区都站在一个较高的起点上，生产生活恢复较快。但由于四大工程时间跨度太长，前后补偿标准不一，再加上体制和机制等多种原因，移民存在的问题较多，有些问题甚至比较严峻，归纳起来有以下五个难点：
第一，补偿不足，移民生活难。由于历史原因和体制原因，对移民的补偿总体偏低，而且标准不一，所以带来移民、特别是老移民生活十分困难。从补偿标准来看，按土地每亩年产值倍数补偿，地方老水库为2—3倍，中央大中型水库为4—6倍，三峡水库为8倍，南水北调中线工程为16倍，三峡水库中坝区的补偿标准又远低于库区。由于上述原因，地方老水库移民、三峡水库的坝区移民和中央与地方共建的大中型水库移民如清江水库，由于补偿标准太低，因此移民的生产生活十分困难，其生活水平基本上处在“三个低于“的状况，即：移民生活水平低于搬迁前水平，低于当地农民平均水平，低于当地贫困线水平。以2005年为例，全省农民人均纯收入已达到3099元，但老水库移民人均纯收入才达到1987元，人均相差1112元。全省人均住房使用面积为36．05平方米，而老水库移民平均只有21．28平方米，人均相差14．77平方米。如黄龙滩水库于1976年建成，当时按照“政治移民”、“多带思想少带家当”的指导思想移民，人均补偿只有270元，“补而未偿，元气大伤”。2005年，该水库移民人纯收入只有966元，比全县平均水平少496元，人均口粮140．5公斤，比全县人均低104．5公斤。又如三峡坝区，当时按照“特事特办，急事急办”和“边征地、边搬迁、边安置”及“移民搬迁突击战”的指导思想移民，移民补偿太低，加上就业困难，人均纯收入只有1996元，比该区平均水平少1987元。
第二，产业空虚，移民就业难。外迁移民一般有一定的生产资料和生活来源，而内安移民由于环境容量严重不足，部分移民处于失业状态，加上安置在工商企业的移民，由于企业改制而纷纷下岗，所以内安移民中形成了大量的“无土地、无工作、无收入”的“三无人员”。这部分移民又大部分集中在“后靠农村移民”、“占地农民移民”、“城镇纯居民移民”和“企业下岗移民”这四种移民群体。如清江隔河岩水库移民3．6万人，按人均一亩土地安置，应需土地3．6万亩，而移民安置区凑合不到2万亩，不少移民“种田无地，就业无门，生活艰难”。移民中13793个劳动力，有4781人没有事做，在4781人中有非农移民3221人，有1570人拿低保，还有1700多人没有着落。丹江口水库淹没区的郧县柳陂镇，是全省十大明星乡镇之一。2005年，人均纯收入3700元，人均住房46．5平方米，人均存款13000元。随着南水北调中线工程上马，该镇三分之二的土地被淹没，1．2万亩菜地被沉入水底，全镇移民2万人，其中集镇非农移民5000人，这部分移民的就业将是一个严重问题。又如三峡坝区秭归县建了新县城，不少移民进了新城，但由于产业薄弱，不少移民“领低保，晒太阳，做小工，打麻将”。三峡坝区夷陵区移民中有贫困人口4647人（家庭人均月收入低于130元），占坝区移民的42．8％，其中特困人口1565人，占贫困人口的33．7％。特别是安置在县城的下岗移民3672人，调查中发现有70％的家庭无土地、无工作、无生活来源，靠低保买米、买油、买菜，有的一天只吃两餐饭，有的特困户靠捡菜叶维持生活。
第三，水位抬高，移民行路难。三峡水库蓄水后，宜昌市有19条河流受长江干流回水顶托，淹没道路总里程为118公里。且河流变宽，水位变深，淹没人行路213．5公里，淹没人行桥45座，行路难涉及移民19170人。由于水位抬高，车运改为船运，过桥改为过河，给移民生产生活和学生上学带来诸多不便。清江库区隔河岩水库形成后，有10．8万亩的水面、560公里的库岸线，库区的人行路、人行桥、人行渡船、人行码头被淹不少，库区群众面临过河难，生产生活、学生上学都有很多困难，特别是汛期，百姓更是苦不堪言。黄龙滩水库形成以后，交通不便是库区最大的难题，移民下地干活、学生上学、求医买药都得翻山越岭，绕道过渡。
第四，滑坡严重，移民安全难。清江隔河岩水库形成后，库岸线周长560公里，水库水位时起时落，造成地质灾害频繁，仅国家认可的大中型滑坡、坍岸体就有100多处，经长委地质大队三次复核认可，长阳境内受滑坡威胁的933户、3854人，已迁出滑坡户344户、1666人，尚有589户、2188人没有搬迁，这些移民的生命财产仍受到极大威胁。三峡库区的秭归县是地质灾害多发区，长江水位由65米上升到175米之后，垂直落差达到110米，随着水面增宽，河汊增多，对库岸侵蚀面加大，随时会诱发地质灾害。据长委地质大队复核，该县现有滑坡体75处，需新增搬迁避让人口11657人。黄龙滩水库库区有17处变形滑坡体，涉及移民348户、1795户，居住地十分危险。
第五，二次搬迁，移民安置难。我省库区还涉及到二次移民，特别是丹江口库区更是如此。南水北调中线工程大坝加高后，其坝区、库区、引江济汉工程区的三大板块都存在二次移民问题。丹江口水库一期工程始建于1958年，当时移民59500户、28．7万人。这次丹江口二期南水北调工程大坝加高后，其中部分老移民又要实行二次移民。这些老移民实行二次移民，主要存在以下问题：一是经济水平低下。到2005年，库区移民人均纯收入只有1440元，与该市平均水平相差368元，比全省、全国平均水平相差更大。二是生存条件恶劣。库区人均耕地只有0．71亩，耕地少且质量差，按南水北调新的补偿标准计算，这些老移民补偿不多，又要吃亏。三是住房面积狭小。据长委调查，丹江口市城郊农村移民人均占有正房面积只有16．24平方米，城区移民人均占有正房面积只有13平方米，按南水北调新的补偿标准计算，这些老移民在住房补偿上也要吃亏。四是新老移民攀比。丹江口大坝加高后，按170米正常蓄水，库区移民将动迁17．48万人，其中内安8．9万人，外迁8．5万人，在将动迁的17．48万人中，有的老移民将二次移民，成为新移民；有的老移民将原封不动，仍然是老移民，部分老移民变成新移民，将享受新的补偿标准，部分原封不动的老移民将享受不到新的补偿标准，这必然造成这些老移民心理失衡，导致新的不稳定因素。五是坝区已暴露了一些新的问题。坝区移民的642户、2572人，已于2006年6月28日前因丹江口大坝加高施工占地而全部搬出，现坝区移民反映：土地和房屋补偿标准偏低；城区移民414户、1556人，绝大部分失去了固定职业，生产生活出现严重困难；加上水位抬高，交通也出现一些问题。
为什么水库移民会出现上述诸多问题？究其根源，它已触及到我国改革和发展最深层次的矛盾，根本原因是移民制度、体制和机制方面的问题造成的。归纳起来，主要有以下五个方面的原因：
第一，移民制度带来的问题。从制度背景来看，我国长期处在计划经济时代，选择市场经济体制，只是党的十四大以来近十多年的事。在计划经济时代，我国及我省采取的办法是：工程由政府主办，移民由政府安置，补偿按计划进行。我国进入市场经济时代以后，一些兴办的工程引入市场机制，但移民基本上还是由政府安置，因此行政色彩、计划烙印还根深蒂固。从调查的四个工程来看：黄龙滩老水库的移民，是典型的行政移民和计划安置；三峡工程移民在黄龙滩移民的基础上有了改进，加进了业主参与的成分，但基本上还是行政移民、计划安置；清江移民在三峡移民的基础上，又进了一步，加大了业主移民的力度，但仍然没有跳出行政移民、计划安置的框框；丹江口南水北调工程移民在清江移民的基础上又进了一步，除了加大业主参与的力度之外，在移民补偿上由三峡移民的8倍提高到16倍，在政策上已经逼近市场化的移民政策，但在操作层面上，仍然还是沿袭行政移民、计划安置的办法。
在计划经济时代和从计划体制向市场体制转轨的时代，过去的行政移民、计划安置曾创造了巨大的历史功绩，在动员和组织千百万移民群众让出家园、支持国家建设方面作出了巨大贡献。但在进入市场体制后，这种行政移民、计划安置的移民制度已暴露出一些突出问题：一是移民主体不对。市场体制下的水利水电工程建设应采取“谁投资、谁受益、谁建设、谁移民”的制度，不能再采用“业主受益，政府移民”的老办法。这种办法造成的结果只能是：业主部门享有长期的垄断效益，而政府却要承受移民补偿的长期压力。二是补偿根据不对。业主对移民的房屋补偿、土地补偿应遵循“等价交换”的原则，而不是由移民部门和业主单位框算一个补偿标准，特别是土地补偿，不能用土地生长农作物的价值来定价，而应该用土地用来蓄水发电和供水的价值来定价。过去，为什么基本上所有的水库移民都补偿太低，除了当时的历史背景和财力制约以外，补偿根据不对，是一个重要原因。三是交易方式不对。市场体制下移民的房屋和土地补偿应该实行业主与移民（或由移民选出代表和移民局组成移民委员会）对等谈判，而且可以讨价还价。而现在的办法是由移民部门和业主部门不同移民谈判而把补偿标准和补偿办法强加于移民，这种办法肯定是有失公平的不平等做法。
第二，移民体制带来的问题。现在上面的移民管理机构有四大系统，即“三峡办”系统、南水北调系统、中央大中型水库系统、地方中小型水库系统。这四大移民系统由于分属不同的部门安置和管理，加上一些历史原因，因而补偿标准不一，由此形成了各种利益冲突，在一定程度上激化了移民矛盾。如目前的补偿标准、地方老水库、中央大中型水库、三峡水库、南水北调工程都不相同，而且三峡坝区和库区的补偿标准又有不同，所以导致地方老水库移民与中央大中型水库攀比，中央大中型水库与三峡水库攀比，三峡水库又与南水北调工程攀比。补偿标准不一，除了不同时期的体制背景和财力差别而外，一个重要原因，是移民多头管理、政出多门所造成的。
第三，企业改制带来的问题。过去的移民安置，一般采用两种办法：一是外迁安置，二是内安安置。内安安置又分农业安置和企业安置，实践结果，外迁安置比内安安置较为稳定，农业安置比企业安置又较为稳定。因为近些年来，随着市场体制的推进，产业结构的调整，企业体制改革，移民纷纷下岗，出现了大批“无土地、无工作、无收入”的移民，从而激化了移民矛盾。如三峡坝区夷陵区因当时“水赶人”突击安置移民11102人，其中移民劳力6625人，当时安置进企业418家、6120人，由于企业改制，只有510人在岗，下岗移民5704人，下岗移民中只有867人自谋职业有一定收入，有4837人失业，生产生活造成严重困难。加上坝区与库区补偿标准不一，移民更是心里不平。2002年8月10月，该区坝区移民大规模上访围攻区政府长达三个月之久。2004年3月底，又有100多名坝区移民持续一个月上访，他们堵住政府大门，高喊口号，拉出标语，甚至动手动脚。经过大量的艰苦工作，事态才予平息。后来，中央出台政策，将坝区移民纳入库区移民统一管理，进行后期补偿，才基本得以安定。
第四，水位上升带来的问题。三峡水库、清江水库、丹江口南水北调水库、黄龙滩水库等水库周边，原来就存在交通不便、地质灾害问题。特别是水库蓄水上升以后，更加带来了库区群众行路难、过河难、上学难、求医难、生产生活难等交通问题。同时，也带来了新的地质灾害问题。加上水库建起以后，有些交通设施建设跟不上，地质灾害治理滞后，库区移民日夜不安。
第五，新上工程带来的问题。经济在发展，社会在进步，体制在变革。事物的一般规律是：新上的工程同早上的工程相比，移民体制更先进，移民政策更优惠，移民方式更完善。同时也带来另一个问题，就是老库区的移民与新库区攀比，从而心态失衡，矛盾丛生，调查研究的四类工程正说明了这一点。由于攀比带来诸多矛盾，而且这一矛盾又不可能用现在的移民政策来解决老移民问题，只能遵循“老移民老政策，新移民新政策”的原则来解决。但用这个政策解决移民问题，又增加了工作的许多难度。
三、建立水库移民的长效机制
如何建立水库移民的长效机制、解决移民的长治久安问题，是社会关注的一个重大问题。根据当前市场经济的制度背景和库区移民存在的问题，我们认为，最根本的是要用改革的办法解决当前存在的问题。具体讲，应实行以下六项改革：
第一，改计划移民为市场移民。行政移民、计划安置虽然起了一定的历史作用，但它的弊端是“重工程、轻移民；重搬迁，轻发展；重生活安置，轻生产安置”，因此带来不少问题。既然我们改革的取向选择了市场经济，我们的一切经济活动就应该采用市场化的办法，水库移民也不例外。具体讲：一是库区的移民主体应该是业主，而不应该是政府。政府应该是裁判员，而不是运动员。二是补偿根据应该是产权，而不是框算。产权，包括地权、房权、水权。地权、房权前面已有论述；水权，包括国有水权、区域水权、流域水权、集体水权、私人水权，从水库的水权来看，总体讲是国有水权，但在库区内，应该给库区移民划定部分集体水权，这部分集体水权，应用货币的价值方式补偿给库区集体组织，然后计算给移民个人。在操作过程中，房权可补偿到户，地权、水权也可以补偿到户，也可以作价参与水利水电工程入股，并定期按股分红，让广大移民共享水利水电工程的建设成果。三是交易方式应该是对等谈判，而不是单方决定。在谈判过程中，水库业主作一方，水库移民应作另一方（移民可选出代表和移民局成立移民委员会），政府应指派国资部门成立第三方裁决监督机构，对业主方和移民方的谈判进行裁决并监督执行，明确移民主体，明确补偿根据，明确交易方式，这是彻底的市场化移民，其办法可以实行老水库老办法（计划移民与市场移民相结合），新水库新办法（新建水库一律采取彻底的市场化办法）。彻底的市场化移民是国际惯例，是今后水库移民的必由之路，也是市场规律和经济规律所决定的，应该坚定不移地朝这个方向走。
第二，改多头管理为一家管理。现在移民管理机构的四大系统，机构复杂，多头管理，补偿标准各异，管理成本高昂，应该进行改革。建议国家成立移民总局或移民部，省里成立移民厅或将所有的移民事务交给省移民局管理，政府加强组织领导。这种办法，有利于统一管理，统一办法，统一政策，统一补偿标准，并节约管理成本，提高工作效率。
第三，改行政行为为法制行为。市场经济是法治经济，依法移民应是我国移民的基本方针和尚方宝剑。80年代以来，我国先后出台了一些库区移民的政策法规，特别是1991年国务院颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，这些政策法规对过去的库区移民起了重要作用。但随着改革开放的不断深入和市场经济的深层推进，加上移民环境发生了深刻变化，过去的政策法规远不适应现实水库移民工作的需要。因此，建议全国人大应在调查研究的基础上，制定《水库移民法》，省人大应制定《水库移民管理条例》，做到有法可依，违法必究，将水库移民纳入法制化、规范化和科学化的轨道。
第四，改两次补偿为一次补偿。“前期补偿，后期扶持”有一定作用，也是历史形成的，但弊端很多，搞不好是个“无底洞”。建议今后的水库移民，按照市场规则和等价交换的原则，一次打足给够，一次补偿到位，不留尾巴，不留后遗症。这种办法有利于库区移民的长治久安。
第五，改长期扶持为一次买断。2006年10月，根据国家有关规定，我省出台了大中型水库移民后期的扶持政策，规定2006年6月30日以前的移民从2006年7月1日起再扶持20年，每人每年补助600元；2006年7月1日以后搬迁的移民从搬迁之日起扶持20年，每人每年补助600元。应该说，这是个非常好的政策。但20年以后怎么办，在20年内，有的移民提出后期扶持标准太低怎么办？这仍然存在“隐患”。建议政府可以采取国企改革的办法，业主按每度电5厘钱的标准计算若干年，提前拿出一笔钱，按照规定，计算到人，一次买断，不留后患。也可以采取江苏、浙江的办法，变长期补偿为终生保障。其作法是：对达到退休年龄的移民，户口“农转非”，为其一次性缴纳养老保险统筹费，最高为15年，从退休的次月开始发放基本养老金；对于男性45—60周岁，女性35—55周岁的移民，安置标准与退休人员大致相同。但退休前每人每月发给生活补助费和医疗包干费160元，如果移民在领完生活补助费后，仍未就业或生活困难，其中符合社会救济条件的，经民政部门审批后，给予生活救济。这种办法可以借鉴。
第六，改资金扶持为产业扶持。目前，库区移民因丧失土地或企业下岗，失业返贫者较多，建议对这部分移民改资金扶持为产业扶持。具体办法：一是建立库区产业基金。如三峡水库，国家一年拿5亿元，扶持6年，合计30亿元，用申请项目的办法进行扶持。二是实施“移土培肥”工程。如三峡库区实施这一工程，仅我省就完成取土面积925．5公顷，取土量完成226．88万立方米，赶在库区蓄水前抢出了一片“金土地”。这一工程，国家给予了资金扶持，出现了万人背土上山造良田的动人局面。三是培植龙头企业带动。如三峡库区兴山县兴发集团培植磷化工产业，年销售收入20亿元，年利税2．5亿元，安排移民2300人，移民年收入都在万元以上。三峡坝区的夷陵区稻花香集团培植酒业产业，年销售收入15亿元，年利税1．6亿元，安置移民1600人，移民年收入也都在万元以上。
（责任编辑 陈孝兵）