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摘 要：随着城市化以空前之势兴起，大量农用土地被征用，留地安置作为一种有效的征地安置方式，能更好地保障被征地农民的利益，促进农村经济和社会的稳定。然而，留地安置政策在实施过程中仍存在许多问题，阻碍了留地安置地的有效开发。本文以杭州滨江区浦沿镇的留地安置实践为例，探讨了农村留地安置地开发的问题，希望对农村留地安置地的有效开发提供一些借鉴。
关键词：留地安置 留置地 开发
自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，大量农用土地被征用，而农民作为城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者。所以，征用农民土地，必须采取公平补偿的原则，为失地农民提供较稳定的保障，让失地农民分享社会进步产生的经济效益。留地安置即指在征地时，为使失地农民有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内预留或划定一定面积的建设用地作为农民的生活依托地，支持被征地的农村集体经济组织和村民对其进行开发和经营的安置方式。留地安置方式至今在我国已实施了十多年，实践证明，这种方式能更好地保障被征地农民的利益，促进农村经济和社会的稳定，是一种有效的征地安置方式。然而，在留地安置政策实施过程中仍存在方方面面的问题，阻碍了留地安置地（下文简称留置地）的有效开发。
一、资金筹集方面
（一）村级经济实力差距导致开发实力不平衡
农村留置地开发的投入较大，特别是定位较高的留置地的开发，需要大规模的资金投入，这对于村社来说是一项沉重的负担。各村社的经济基础不同，留置地开发实力就不同，因此，对有些基础较薄弱的村社来说，留置地开发难免心有余而力不足。以杭州滨江的浦沿镇为例，由于配套服务于高新企业、高教园区和高档住宅区，浦沿三产留置地开发主要定位于高起点、高品位、成规模的商贸服务业，建筑成本动辄上千万元，如杨家墩社区滨江美食城的开发，需要资金1.2亿元。这导致许多村社的资产负债率很高，有个别村社在留置地开发时的资产负债率甚至达到90%以上，存在很高的开发风险。另外，征地时间早晚带来的土地价格差异也导致了村社开发实力不平衡。那些征用较晚的征地，补偿价格相对较高，对留置地开发的实力就较强；而征用时间较早、征地较多的村社，得到的征地补偿价格较低，可用于支付项目建设成本的货币资金缺乏。
（二）留置地开发的特殊性质要求优先控制风险
留置地项目能否开发首先要看风险，因此，控制项目风险是留置地开发的关键。村级领导班子普遍认为，如果留置地开发风险过高，万一项目招商情况不理想，开发的贷款利息支付压力就大，且导致集体资产损失，会引起民心不稳。在这种心态下，留置地开发步子太过保守，领导班子顾虑太多，资金筹措积极性不高，导致留置地开发效果不佳。长此以往，村民对领导班子信任度不高，本能地拒绝村级举债进行留置地开发，使留置地开发不能得到推行，形成恶性循环。特别是一些经济基础较为薄弱的村社，这类问题更为严重。这就使寻找一条有效解决留置地开发资金制约且风险较低的资金筹措之路迫在眉睫。
（三）有限责任公司开发利益分配问题难以解决
村级集体经济组织通过招商，引进具有实力的经济单位共同组建有限责任公司，村级集体经济组织出地，引进的经济单位出钱，这是留置地开发资金筹措的常用方式。但组建有限责任公司开发项目面临合作利益分配的问题，村级经济组织与引进的经济单位谈判，价码过高则不能吸引合作的经济单位，价码过低则直接导致村级经济利益及村民们的损失。因此，探索适合的分配方式，对于留置地开发的启动与顺利实施具有重大意义。
二、规划布点方面
（一）留置地征用地块土地级差和拆迁成本差异导致开发不平衡
留置地开发需要寻求最低成本的合理布局，因此，留置地开发应遵循“适度超前，好中选优，便于开发”的原则。但由于土地级差的存在，使不同地块的潜在商业价值存在差异，导致招商引资、寻找合作伙伴的难度不一。例如在浦沿镇，同样是商铺，杨家墩1平方米每年的租金为2500元，而新生村1平方米每年仅为100元且很难租出。另外，农居分布疏密不同带来的拆迁成本差异导致留置地开发难度不平衡，开发成本存在较大差异。在制定留置地布点规划时，一般考虑到便于整体开发，部分村社的留置地统一规划。但是在现实操作时，每个村社对统一规划区域的留置地使用协调困难，各村社均将本辖区内拆迁成本明显较低的区块划为项目用地。如浦沿镇一些区块基本上是农居密集区，拆迁难度与成本极高，成为阻滞该区块开发的重要因素。
（二）留置地跨村开发难度高
在留置地开发实际操作中，由于一些级差较高、拆迁成本较低的地块已被该地块辖区村社先行开发，造成各村社发展集体经济起点不公平，使未占先机的村社开发其余留置地的积极性不高。另外，有些留置地开发区块处于其他村社辖区之内，在开发过程中，往往遭到其他村社群众的阻挠，造成项目开发时间延长，项目经营过程也可能遭遇麻烦，这都造成了开发成本的提高，更挫伤了村民的开发积极性，降低了留置地开发的效果。因此，留置地规划布点工作必须考虑跨村协调的问题，寻找相应对策。
（三）实际开发用地与农转用指标不足产生矛盾
国家通过农转用指标收缩地根，控制投资规模，使农转用指标不足，成为限制项目开发的普遍约束。例如，滨江区浦沿街道678亩留置地中，农用地面积为410亩，使农转用指标争取困难。近几年，滨江区获得的三产项目农转用指标很少，而滨江作为高新技术开发区，许多高新技术企业进驻滨江，高档住宅公寓开工建设，农转用指标往往先满足这些项目的需要，挤占了可用于留置地开发的农转用指标。加上社会对于村级集体经济的重视程度有限，留置地开发项目往往在农转用指标竞争方面落于下风，导致留置地开发中农转用指标明显不足，留置地开发项目规划布点出现困难。
三、团队建设方面
（一）基层管理人才的缺乏
留置地开发从土地征用、项目选址和规划落实、项目洽谈签约、包装立项、方案审批到项目开工、验收，涉及各级相关部门的各种法律法规和规范性文件，程序复杂，需要具有较多相关知识和经验的人员。而留置地开发基层干部大都土生土长，对政策等了解不够全面，眼界也不够开阔，在发展集体经济方面办法不多，且大都未接受过系统的管理培训，跟不上信息化时代和市场经济发展的要求，这造成了在留置地开发中的许多困难不能得到有效解决，延缓了开发进程。
（二）缺乏有力的领导班子
留置地开发，基层干部的执行很重要，但领导班子的参与也是开发顺利进行的保证，只有街道和村社上下配合，才能使留置地開发工作顺利推进。而当前的留置地开发，存在村社单方面努力的现象。街道主要领导只是会上强调，工作布置，在相关知识的传播、开发过程的具体指导、开发问题的切实解决等方面，还缺乏有力的领导班子。因此，在农村留置地开发中，必须加强留置地开发领导班子的建设。
四、制度制定方面
（一）有效的基层激励机制的缺乏
基层干部是加快留置地有效开发的关键。留置地开发涉及环节众多，需要与许多相关部门沟通，基层干部必须投入巨大的精力。而目前基层干部还不能从留置地开发中获得足够的激励：留置地开发成功，往往只获得作为一名村民或居民的份额；而开发失败，则可能承受舆论或撤职的压力。有效激励机制的缺失，使基层干部开发留置地积极性不高，或产生干部利用职权谋私利的情况，阻碍了村级集体经济的发展。因而，建立有效的激励机制是加快农村留置地开发的重要任务。
（二）有效的基层监督机制的缺乏
激励机制的有效运行，还需有配套的监督机制提供相应的约束与保障。而当前留置地开发中，基层干部及村民的监督意识仍相对缺乏，基层监督机制仍不完善。另外，一些客观因素的存在，也使监督存在盲区。例如，在实行跨村开发的过程中，由于留置地开发项目不在社区内，村民对留置地开发就不容易进行监督，也限制了监督的有效开展，导致开发过程中一些为谋私利而损害集体利益的不良现象的出现。因此，要真正保证留置地开发的顺利运行，保障集体利益，必须建立有效的基层监督机制。
目前，全国城市化进程还在不断推进，留地安置作为一种有效的安置方式，在城市化进程中发挥了重大作用。这就要求农村留置地得到有效开发，以保障农民的切身利益，使城市化顺利进行。在留置地开发中，除了在资金筹集、规划布点、团队建设、制度制定方面存在不少问题，在其他方面也还存在这样那样的制约因素。本文仅是抛砖引玉，希望对农村留置地开发提供一些借鉴，并能引起有识之士的关注，对留置地开发进行更深入的研究。
参考文献：
[1]王少荣，刘丽明. 土地征用中留地安置政策有待完善[J].浙江国土资源， 2004(4).
[2]王如渊，孟凌. 对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考——以深圳特区为例[J]. 中国软科学， 2005(10).
[3]李明月,江华.失地农民留地安置方式研究[J]. 经济体制改革，2007(2).
[4]齐恩平,崔晓芳. 完善留地安置制度切实保障农民利益[J].农村经济, 2008(2).
[5]郑文娟,贾生华.“留地安置”制度冲突与管理研究[J]. 城市. 2009(1).
关键词：留地安置 留置地 开发
自20世纪80年代以来，城市化以空前之势兴起，大量农用土地被征用，而农民作为城市化的参与者、建设者，也理应成为城市化的受益者。所以，征用农民土地，必须采取公平补偿的原则，为失地农民提供较稳定的保障，让失地农民分享社会进步产生的经济效益。留地安置即指在征地时，为使失地农民有长远稳定的保障，在规划确定的建设用地范围内预留或划定一定面积的建设用地作为农民的生活依托地，支持被征地的农村集体经济组织和村民对其进行开发和经营的安置方式。留地安置方式至今在我国已实施了十多年，实践证明，这种方式能更好地保障被征地农民的利益，促进农村经济和社会的稳定，是一种有效的征地安置方式。然而，在留地安置政策实施过程中仍存在方方面面的问题，阻碍了留地安置地（下文简称留置地）的有效开发。
一、资金筹集方面
（一）村级经济实力差距导致开发实力不平衡
农村留置地开发的投入较大，特别是定位较高的留置地的开发，需要大规模的资金投入，这对于村社来说是一项沉重的负担。各村社的经济基础不同，留置地开发实力就不同，因此，对有些基础较薄弱的村社来说，留置地开发难免心有余而力不足。以杭州滨江的浦沿镇为例，由于配套服务于高新企业、高教园区和高档住宅区，浦沿三产留置地开发主要定位于高起点、高品位、成规模的商贸服务业，建筑成本动辄上千万元，如杨家墩社区滨江美食城的开发，需要资金1.2亿元。这导致许多村社的资产负债率很高，有个别村社在留置地开发时的资产负债率甚至达到90%以上，存在很高的开发风险。另外，征地时间早晚带来的土地价格差异也导致了村社开发实力不平衡。那些征用较晚的征地，补偿价格相对较高，对留置地开发的实力就较强；而征用时间较早、征地较多的村社，得到的征地补偿价格较低，可用于支付项目建设成本的货币资金缺乏。
（二）留置地开发的特殊性质要求优先控制风险
留置地项目能否开发首先要看风险，因此，控制项目风险是留置地开发的关键。村级领导班子普遍认为，如果留置地开发风险过高，万一项目招商情况不理想，开发的贷款利息支付压力就大，且导致集体资产损失，会引起民心不稳。在这种心态下，留置地开发步子太过保守，领导班子顾虑太多，资金筹措积极性不高，导致留置地开发效果不佳。长此以往，村民对领导班子信任度不高，本能地拒绝村级举债进行留置地开发，使留置地开发不能得到推行，形成恶性循环。特别是一些经济基础较为薄弱的村社，这类问题更为严重。这就使寻找一条有效解决留置地开发资金制约且风险较低的资金筹措之路迫在眉睫。
（三）有限责任公司开发利益分配问题难以解决
村级集体经济组织通过招商，引进具有实力的经济单位共同组建有限责任公司，村级集体经济组织出地，引进的经济单位出钱，这是留置地开发资金筹措的常用方式。但组建有限责任公司开发项目面临合作利益分配的问题，村级经济组织与引进的经济单位谈判，价码过高则不能吸引合作的经济单位，价码过低则直接导致村级经济利益及村民们的损失。因此，探索适合的分配方式，对于留置地开发的启动与顺利实施具有重大意义。
二、规划布点方面
（一）留置地征用地块土地级差和拆迁成本差异导致开发不平衡
留置地开发需要寻求最低成本的合理布局，因此，留置地开发应遵循“适度超前，好中选优，便于开发”的原则。但由于土地级差的存在，使不同地块的潜在商业价值存在差异，导致招商引资、寻找合作伙伴的难度不一。例如在浦沿镇，同样是商铺，杨家墩1平方米每年的租金为2500元，而新生村1平方米每年仅为100元且很难租出。另外，农居分布疏密不同带来的拆迁成本差异导致留置地开发难度不平衡，开发成本存在较大差异。在制定留置地布点规划时，一般考虑到便于整体开发，部分村社的留置地统一规划。但是在现实操作时，每个村社对统一规划区域的留置地使用协调困难，各村社均将本辖区内拆迁成本明显较低的区块划为项目用地。如浦沿镇一些区块基本上是农居密集区，拆迁难度与成本极高，成为阻滞该区块开发的重要因素。
（二）留置地跨村开发难度高
在留置地开发实际操作中，由于一些级差较高、拆迁成本较低的地块已被该地块辖区村社先行开发，造成各村社发展集体经济起点不公平，使未占先机的村社开发其余留置地的积极性不高。另外，有些留置地开发区块处于其他村社辖区之内，在开发过程中，往往遭到其他村社群众的阻挠，造成项目开发时间延长，项目经营过程也可能遭遇麻烦，这都造成了开发成本的提高，更挫伤了村民的开发积极性，降低了留置地开发的效果。因此，留置地规划布点工作必须考虑跨村协调的问题，寻找相应对策。
（三）实际开发用地与农转用指标不足产生矛盾
国家通过农转用指标收缩地根，控制投资规模，使农转用指标不足，成为限制项目开发的普遍约束。例如，滨江区浦沿街道678亩留置地中，农用地面积为410亩，使农转用指标争取困难。近几年，滨江区获得的三产项目农转用指标很少，而滨江作为高新技术开发区，许多高新技术企业进驻滨江，高档住宅公寓开工建设，农转用指标往往先满足这些项目的需要，挤占了可用于留置地开发的农转用指标。加上社会对于村级集体经济的重视程度有限，留置地开发项目往往在农转用指标竞争方面落于下风，导致留置地开发中农转用指标明显不足，留置地开发项目规划布点出现困难。
三、团队建设方面
（一）基层管理人才的缺乏
留置地开发从土地征用、项目选址和规划落实、项目洽谈签约、包装立项、方案审批到项目开工、验收，涉及各级相关部门的各种法律法规和规范性文件，程序复杂，需要具有较多相关知识和经验的人员。而留置地开发基层干部大都土生土长，对政策等了解不够全面，眼界也不够开阔，在发展集体经济方面办法不多，且大都未接受过系统的管理培训，跟不上信息化时代和市场经济发展的要求，这造成了在留置地开发中的许多困难不能得到有效解决，延缓了开发进程。
（二）缺乏有力的领导班子
留置地开发，基层干部的执行很重要，但领导班子的参与也是开发顺利进行的保证，只有街道和村社上下配合，才能使留置地開发工作顺利推进。而当前的留置地开发，存在村社单方面努力的现象。街道主要领导只是会上强调，工作布置，在相关知识的传播、开发过程的具体指导、开发问题的切实解决等方面，还缺乏有力的领导班子。因此，在农村留置地开发中，必须加强留置地开发领导班子的建设。
四、制度制定方面
（一）有效的基层激励机制的缺乏
基层干部是加快留置地有效开发的关键。留置地开发涉及环节众多，需要与许多相关部门沟通，基层干部必须投入巨大的精力。而目前基层干部还不能从留置地开发中获得足够的激励：留置地开发成功，往往只获得作为一名村民或居民的份额；而开发失败，则可能承受舆论或撤职的压力。有效激励机制的缺失，使基层干部开发留置地积极性不高，或产生干部利用职权谋私利的情况，阻碍了村级集体经济的发展。因而，建立有效的激励机制是加快农村留置地开发的重要任务。
（二）有效的基层监督机制的缺乏
激励机制的有效运行，还需有配套的监督机制提供相应的约束与保障。而当前留置地开发中，基层干部及村民的监督意识仍相对缺乏，基层监督机制仍不完善。另外，一些客观因素的存在，也使监督存在盲区。例如，在实行跨村开发的过程中，由于留置地开发项目不在社区内，村民对留置地开发就不容易进行监督，也限制了监督的有效开展，导致开发过程中一些为谋私利而损害集体利益的不良现象的出现。因此，要真正保证留置地开发的顺利运行，保障集体利益，必须建立有效的基层监督机制。
目前，全国城市化进程还在不断推进，留地安置作为一种有效的安置方式，在城市化进程中发挥了重大作用。这就要求农村留置地得到有效开发，以保障农民的切身利益，使城市化顺利进行。在留置地开发中，除了在资金筹集、规划布点、团队建设、制度制定方面存在不少问题，在其他方面也还存在这样那样的制约因素。本文仅是抛砖引玉，希望对农村留置地开发提供一些借鉴，并能引起有识之士的关注，对留置地开发进行更深入的研究。
参考文献：
[1]王少荣，刘丽明. 土地征用中留地安置政策有待完善[J].浙江国土资源， 2004(4).
[2]王如渊，孟凌. 对我国失地农民“留地安置”模式几个问题的思考——以深圳特区为例[J]. 中国软科学， 2005(10).
[3]李明月,江华.失地农民留地安置方式研究[J]. 经济体制改革，2007(2).
[4]齐恩平,崔晓芳. 完善留地安置制度切实保障农民利益[J].农村经济, 2008(2).
[5]郑文娟,贾生华.“留地安置”制度冲突与管理研究[J]. 城市. 2009(1).