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被称为“中国农村第三次革命”的农村税费改革,给乡镇带来的状况是:农民负担减轻,干群关系改善,公共设施待兴,历史债务搁边,政府运作维艰｡说到底,就是税费改革把乡镇向农民这块收费的财路给堵了｡是什么原因造成目前乡镇财政窘迫的现状呢?成因有五方面:
一是乡镇经济不发达,财力对农民的依赖性强
以江西省南城县为例,2004年,全县12个乡镇可用财力为5885万元,其中地方财政收入2765万元,预算外资金541万元,中央转移支付3079万元,而保工资､保机构运转就达7285万元,缺口1400万元,其还涉及历史债务18343万元的偿还问题｡税改前,南城县乡镇面向农民直接收取的各种税､费就达3084万元,占地方可用财力的60%;税改后,尽管上级采取了转移支付办法弥补财力缺口,但还有许多收费标准降低,甚至取消｡如学杂费一块,每年少500万元,教育集资每年460万元,用于危房改造､建设没有了｡许多修桥､补路､维修堤灌等公共设施事项向农民派钱无门｡工商企业不发达,税源不足,也是造成乡镇财政困难的主要原因之一｡
不论是服务国家的民兵预备役建设､计划生育､教育兴国战略,还是服务城乡的公路建设､卫生事业､动物防疫､干部抽调学习等,钱均由乡镇出｡谁也没听说城里的居民要交民兵训练费､修路集资费､路灯照明费等｡往往是上级出政策,乡镇掏票子｡
二是国家对乡镇公共设施建设投入少,索取多
每年乡镇财政上交中央､省､市､县资金逾2000万元以上,2004年南城县乡镇上交中央财政952万元,省21万元,县980万元｡而用于惠及农民的实际资金有多少?即使上级有部分专项进行农业项目､水利项目建设,也只是集中在少数乡､村,大多数农民走的路,自己集资修;堤灌维修自己出钱搞;医疗卫生､村小学建设每人摊｡税改后,村里采取“一事一议”搞建设,因往往“事”不一定涉及广大农民利益,群众利益与村委会利益难以吻合,“议”成空话｡若国家不投入,致使许多长期看来是好事的事难办,影响农村建设小康社会步伐｡
三是乡镇机构改革与税费改革未同步实施,财政支出压力有增无减
2004年南城县乡镇工资性实际支出达4375万元占总支出的68.7%;公用经费1025万元,其中教育公用经费382万元､乡镇机关643万元,占16.1%;项目经费970万元,其中补助村级支出406万元,学校危房改造206万元,清偿逾期部分债务360万元｡机构多､人满为患｡而要实施机构改革,减员减负,钱从何来?应该说,税费改革在上级没有财政专项推动机构改革的同时,乡镇机构改革举步维艰｡
四是乡镇债务沉重,“消肿”无方,在一定程度上和范围内影响了基层政权的稳定
仅南城县而言,全县12个乡镇,举债总额18343万元,平均每个乡镇1528万元,其所借资金主要用于政策性抵制金融风险,农业综合开发,大办乡镇企业和垫交财税任务上｡税费改革后,本来年缺口1400万元的乡镇,怎有能力理“旧账”呢?平时追债的人络绎不绝,既影响基层正常工作,也引发了许多矛盾,带来极大后患｡
面对重重困难,如何摆脱困难,轻装上阵?笔者认为,应走好“四着棋”:
第一､走好“发展经济”这着棋｡发展,是第一要务｡只有乡镇经济的发展,开辟广阔的税源,才能为解决乡镇财政困境注入活力｡乡镇财力,目前主要来源预算内财政收入,即增值税､营业税､企业所得税､个人所得税等几块,尽管在现行财政管理体制下,上级拿大头,乡镇拿小头,但从现行分税制运行情况来看,还是必须加快企业和个体经济发展,加大乡镇建设,努力增强自身财政“造血功能”｡为此,建议:一要克服资金紧张矛盾,立足资源､环境､劳力优势进行招商引资活动,借鸡生蛋,发展企业;二要瞄准市场,立足在本地产品优势,鼓励走科､工､农联合发展之路,推行“订单农业”,内外联合,优势互补,做大地方产品,变产品优势为经济优势;三要放宽政策,造税源“旗舰”｡如南城株良镇课桌加工业､乡镇货运汽车租赁业､淮山种植业､家禽及水产养殖业等,使第一､二､三产业相互联系,形成一个产业链,打造长链条税源｡四要统筹发展,实行城乡一体､工农一体战略｡加大城镇开发,打造繁荣的市场｡加大农民技术培训,亦工亦农,科学转移富余农民｡大力发展乡镇私营企业,使农民既当农民,又当工人,增加农民收入,激活农村市场｡
第二､走好“财税改革”这着棋｡尽管中央采取转移支付政策来缓解乡镇财政压力,但这不是长远之计｡关键在乡镇要有“生财､聚财”之道｡国家在取消农业税､农业特产税,规范许多涉农收费后,农村财源面临枯竭｡首先,国家要完善税制｡建立城乡一体化的财税体制,这也是与国际市场接轨之所需｡对农业这块,应实行“谁经营谁纳税”政策,即使税率低也可｡如设立土地经营的资源税､产品交易过程中的增值税和营业税,建立农户纳税档案,对收入高的还应开征个人所得税｡另外,应将许多对农民或对居民的收费改为“税”,如农村建房涉费项目､农村车辆涉费项目等,变部门利益为政府利益,决不允许“行使政府的权,而生部门的钱”现象长期存在｡其次,要加大财政改革力度｡按照“财权与事权相统一”的原则,重新划分省､市､县､乡的事权,在全党服从中央的前提下,科学､合理地安排财权｡该哪级负担的事哪级负担,切莫出现“既出力又出钱”的现象｡按照“量入为出”的原则,推行部门预算,建立公共财政框架｡改变单位之间贫富不均现状,极大调动部门科学理财积极性,减轻政府财政压力｡按照“廉洁高效”的原则,财政加强监督检查力度,规范会计核算行为,严格按法律､法规行事,使财政每分钱用在刀刃上｡
第三､走好“减负增效”这着棋｡目前,乡镇有两大负担:一是收入少开支大的负担;二是历史债务负担｡为此,要摆脱第一个负担,应当在乡镇机构改革上下功夫｡要在国家确保机构改革经费前提下,按照社会主义市场经济要求科学界定乡镇政府职能范围,合理设置机构,切实减少政府工作人员;要充分发挥村民自治组织的作用,减少政府对基层的经济事务的直接干预;撤乡并镇,小村并大村,压缩乡村干部人数,坚决清退编外和临时招聘人员;合理调整农村中小学布局,精简优化老师队伍,等等｡尽最大力量,减少财政负担的公务费和人头费｡对摆脱历史债务负担问题,应当全面疏理,严格审核,张榜公布,通过审计､划转､抵偿债权等方式,挤干“水份”｡且按照政策的､法律的和市场的途径区分对待｡具有经营行为造成的债务,用市场办法卸负;由于政策原因引起的债务,国家制订科学的方案“消肿”;是“三角债”或个人原因造成的,应采取法律手段强制清欠｡多管俱下,彻底解决乡村运转的“紧箍咒”,使基层组织在一个新的平台上高效运转｡
第四､走好“优化环境”这着棋｡财政是经济发展的综合反映,财政也是一个和谐社会发展程度的标尺｡要改变财政困难现状,必须下大力气在构建和谐社会,优化环境上下功夫｡一要优化“治税环境”｡按照“公平､公正､法制､高效”的原则,健全征管网络,完善征管机制,严控税收减免政策或以税代利现象｡每乡(镇)设立征管机构,根据税源定员,公开办事程序和纳税情况,定期交叉稽查,严防人情税和关系税发生,使有限的税款足额入库｡二要优化“经营环境”｡财政要加大乡镇基础设施的投入,金融部门要开展“诚信企业”评比及信贷服务,涉及到企业生产､经营的部门,一律实行先经营后收费,在严格产品质量的前提下,杜绝一切乱检查､乱收费｡三要优化“人文环境”｡大力推进农村精神文明建设,造就经济发展良好局面｡加强农民职业培训,提高老百姓的从业技术能力;加强农村社会风尚､道德水平的建设,净化治安环境;讲究生财之道,坚决打击“金融､财产诈骗行为“;树立管理者 “廉洁奉公､勤政为民”的好风尚,严格资金使用管理｡只要我们在“生财､聚财､用财”三方面狠下功夫,上下一心,科学决策,精心运筹,当前乡镇财政困难的现状一定能够得以扭转｡
参考文献:《江西省2004年统计年签》
〔责任编辑 徐永祥〕
一是乡镇经济不发达,财力对农民的依赖性强
以江西省南城县为例,2004年,全县12个乡镇可用财力为5885万元,其中地方财政收入2765万元,预算外资金541万元,中央转移支付3079万元,而保工资､保机构运转就达7285万元,缺口1400万元,其还涉及历史债务18343万元的偿还问题｡税改前,南城县乡镇面向农民直接收取的各种税､费就达3084万元,占地方可用财力的60%;税改后,尽管上级采取了转移支付办法弥补财力缺口,但还有许多收费标准降低,甚至取消｡如学杂费一块,每年少500万元,教育集资每年460万元,用于危房改造､建设没有了｡许多修桥､补路､维修堤灌等公共设施事项向农民派钱无门｡工商企业不发达,税源不足,也是造成乡镇财政困难的主要原因之一｡
不论是服务国家的民兵预备役建设､计划生育､教育兴国战略,还是服务城乡的公路建设､卫生事业､动物防疫､干部抽调学习等,钱均由乡镇出｡谁也没听说城里的居民要交民兵训练费､修路集资费､路灯照明费等｡往往是上级出政策,乡镇掏票子｡
二是国家对乡镇公共设施建设投入少,索取多
每年乡镇财政上交中央､省､市､县资金逾2000万元以上,2004年南城县乡镇上交中央财政952万元,省21万元,县980万元｡而用于惠及农民的实际资金有多少?即使上级有部分专项进行农业项目､水利项目建设,也只是集中在少数乡､村,大多数农民走的路,自己集资修;堤灌维修自己出钱搞;医疗卫生､村小学建设每人摊｡税改后,村里采取“一事一议”搞建设,因往往“事”不一定涉及广大农民利益,群众利益与村委会利益难以吻合,“议”成空话｡若国家不投入,致使许多长期看来是好事的事难办,影响农村建设小康社会步伐｡
三是乡镇机构改革与税费改革未同步实施,财政支出压力有增无减
2004年南城县乡镇工资性实际支出达4375万元占总支出的68.7%;公用经费1025万元,其中教育公用经费382万元､乡镇机关643万元,占16.1%;项目经费970万元,其中补助村级支出406万元,学校危房改造206万元,清偿逾期部分债务360万元｡机构多､人满为患｡而要实施机构改革,减员减负,钱从何来?应该说,税费改革在上级没有财政专项推动机构改革的同时,乡镇机构改革举步维艰｡
四是乡镇债务沉重,“消肿”无方,在一定程度上和范围内影响了基层政权的稳定
仅南城县而言,全县12个乡镇,举债总额18343万元,平均每个乡镇1528万元,其所借资金主要用于政策性抵制金融风险,农业综合开发,大办乡镇企业和垫交财税任务上｡税费改革后,本来年缺口1400万元的乡镇,怎有能力理“旧账”呢?平时追债的人络绎不绝,既影响基层正常工作,也引发了许多矛盾,带来极大后患｡
面对重重困难,如何摆脱困难,轻装上阵?笔者认为,应走好“四着棋”:
第一､走好“发展经济”这着棋｡发展,是第一要务｡只有乡镇经济的发展,开辟广阔的税源,才能为解决乡镇财政困境注入活力｡乡镇财力,目前主要来源预算内财政收入,即增值税､营业税､企业所得税､个人所得税等几块,尽管在现行财政管理体制下,上级拿大头,乡镇拿小头,但从现行分税制运行情况来看,还是必须加快企业和个体经济发展,加大乡镇建设,努力增强自身财政“造血功能”｡为此,建议:一要克服资金紧张矛盾,立足资源､环境､劳力优势进行招商引资活动,借鸡生蛋,发展企业;二要瞄准市场,立足在本地产品优势,鼓励走科､工､农联合发展之路,推行“订单农业”,内外联合,优势互补,做大地方产品,变产品优势为经济优势;三要放宽政策,造税源“旗舰”｡如南城株良镇课桌加工业､乡镇货运汽车租赁业､淮山种植业､家禽及水产养殖业等,使第一､二､三产业相互联系,形成一个产业链,打造长链条税源｡四要统筹发展,实行城乡一体､工农一体战略｡加大城镇开发,打造繁荣的市场｡加大农民技术培训,亦工亦农,科学转移富余农民｡大力发展乡镇私营企业,使农民既当农民,又当工人,增加农民收入,激活农村市场｡
第二､走好“财税改革”这着棋｡尽管中央采取转移支付政策来缓解乡镇财政压力,但这不是长远之计｡关键在乡镇要有“生财､聚财”之道｡国家在取消农业税､农业特产税,规范许多涉农收费后,农村财源面临枯竭｡首先,国家要完善税制｡建立城乡一体化的财税体制,这也是与国际市场接轨之所需｡对农业这块,应实行“谁经营谁纳税”政策,即使税率低也可｡如设立土地经营的资源税､产品交易过程中的增值税和营业税,建立农户纳税档案,对收入高的还应开征个人所得税｡另外,应将许多对农民或对居民的收费改为“税”,如农村建房涉费项目､农村车辆涉费项目等,变部门利益为政府利益,决不允许“行使政府的权,而生部门的钱”现象长期存在｡其次,要加大财政改革力度｡按照“财权与事权相统一”的原则,重新划分省､市､县､乡的事权,在全党服从中央的前提下,科学､合理地安排财权｡该哪级负担的事哪级负担,切莫出现“既出力又出钱”的现象｡按照“量入为出”的原则,推行部门预算,建立公共财政框架｡改变单位之间贫富不均现状,极大调动部门科学理财积极性,减轻政府财政压力｡按照“廉洁高效”的原则,财政加强监督检查力度,规范会计核算行为,严格按法律､法规行事,使财政每分钱用在刀刃上｡
第三､走好“减负增效”这着棋｡目前,乡镇有两大负担:一是收入少开支大的负担;二是历史债务负担｡为此,要摆脱第一个负担,应当在乡镇机构改革上下功夫｡要在国家确保机构改革经费前提下,按照社会主义市场经济要求科学界定乡镇政府职能范围,合理设置机构,切实减少政府工作人员;要充分发挥村民自治组织的作用,减少政府对基层的经济事务的直接干预;撤乡并镇,小村并大村,压缩乡村干部人数,坚决清退编外和临时招聘人员;合理调整农村中小学布局,精简优化老师队伍,等等｡尽最大力量,减少财政负担的公务费和人头费｡对摆脱历史债务负担问题,应当全面疏理,严格审核,张榜公布,通过审计､划转､抵偿债权等方式,挤干“水份”｡且按照政策的､法律的和市场的途径区分对待｡具有经营行为造成的债务,用市场办法卸负;由于政策原因引起的债务,国家制订科学的方案“消肿”;是“三角债”或个人原因造成的,应采取法律手段强制清欠｡多管俱下,彻底解决乡村运转的“紧箍咒”,使基层组织在一个新的平台上高效运转｡
第四､走好“优化环境”这着棋｡财政是经济发展的综合反映,财政也是一个和谐社会发展程度的标尺｡要改变财政困难现状,必须下大力气在构建和谐社会,优化环境上下功夫｡一要优化“治税环境”｡按照“公平､公正､法制､高效”的原则,健全征管网络,完善征管机制,严控税收减免政策或以税代利现象｡每乡(镇)设立征管机构,根据税源定员,公开办事程序和纳税情况,定期交叉稽查,严防人情税和关系税发生,使有限的税款足额入库｡二要优化“经营环境”｡财政要加大乡镇基础设施的投入,金融部门要开展“诚信企业”评比及信贷服务,涉及到企业生产､经营的部门,一律实行先经营后收费,在严格产品质量的前提下,杜绝一切乱检查､乱收费｡三要优化“人文环境”｡大力推进农村精神文明建设,造就经济发展良好局面｡加强农民职业培训,提高老百姓的从业技术能力;加强农村社会风尚､道德水平的建设,净化治安环境;讲究生财之道,坚决打击“金融､财产诈骗行为“;树立管理者 “廉洁奉公､勤政为民”的好风尚,严格资金使用管理｡只要我们在“生财､聚财､用财”三方面狠下功夫,上下一心,科学决策,精心运筹,当前乡镇财政困难的现状一定能够得以扭转｡
参考文献:《江西省2004年统计年签》
〔责任编辑 徐永祥〕