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摘 要：“十三五”规划提出加强供给侧结构性改革，PPP模式的推广和应用为推动中国公共产品和服务供给机制的变革起到了重要作用。但目前PPP模式合作项目范围缺乏相应的规范引导，存在过度泛化问题，使有些项目没有选择真正适用于本身的运作模式，违背了供给侧改革的初衷。本文通过问题分析与研究，对PPP模式应用范围的规定从监管和立法两方面提出合理化建议。
关键词：PPP模式 泛化问题 适用范围
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）03（c）-178-02
1 不适用于PPP模式的项目分类
1.1 具备成熟的市场化运作条件的项目
具备成熟的市场化运作条件的项目应当通过价值规律、竞争与供求规律、市场经济规律来提高项目运作的质量和效率，从而达到优化目的。如果采用复杂的PPP模式，谈判耗费大量时间，且前期费用较高，政府插手反而影响了项目的运作效率和质量。在供给侧改革的背景下，应该保证项目的品质优先，让市场决定资源的合理配置。因此，该类项目应选择其他最优的项目运作方式。
1.2 政府具备足够资金能力运作的项目
当政府具备足够的资金与能力时，PPP项目的融资成本要比当地财政资金融资成本和有地方政府背景的平台公司贷款融资成本高，而且项目合约往往期限较长。因此，从融资成本考虑，政府具有足够的资金与能力的项目应选用其他的运作方式。
1.3 某些盈利能力较差的纯公益性项目
某些盈利能力较差的纯公益性项目难以吸引社会资本方参与，即使地方政府为吸引社会资本方的参与，将稀缺资源与该类项目捆绑开发，后续也存在很大的风险及不确定性，往往得不偿失，因此该类项目也不适用于PPP模式。
2 PPP模式合作项目范围泛化原因
2.1 政府为补充财政支出或解决地方存量债务盲目应用PPP模式
PPP模式让社会资本方参与公共产品或服务项目，可以提高项目运作效率，降低项目的整体风险。地方政府推广PPP模式可以在一定程度上规避原来平台发债带来的地方政府债务风险，并且可以直接化解债务，对于可以通过向使用者收费的方式收回投资成本的项目，可以优先采用TOT或BOT的运作方式，对于无法通过向使用者收费的方式收回全部投资成本的项目，可以选择TOT或BOT模式，除此之外，对于不需要转让给政府的项目可采用BOO的运作方式。地方政府可以通过转让已有项目的方式，归还银行贷款，以化解市政建设所发生的地方政府债务。而对于新建项目，政府可以通过运用PPP模式来避免形成新的债务，这些方法同样可以应用于其他公共服务领域建设等所带来的政府债务。但有的地方政府将PPP模式视为救命稻草，使PPP模式无形中成为不当融资的工具，导致有些PPP项目实际上是如假包换的，由此导致PPP模式合作项目范围过度泛化。
2.2 地方政府为追求政绩或逃避责任和义务强行包装PPP项目
有的地方政府急于追求业绩，实现抱负，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP项目出笼数量和出笼速度。同时，地方政府可能通过PPP模式，将本来应由政府提供的公共服务名正言顺地推向社会资本方，逃避政府应有的责任与义务，同时还能按照上级政府要求完成业绩指标。以上两点促使地方政府将一些本不适用于PPP模式的项目被强行包装成PPP项目，出现了PPP模式合作项目范围的过度泛化问题。
2.3 PPP模式合作项目范围缺乏明确的规定使政企双方有机可乘
虽然相关法律法规规定了申报PPP项目应同时满足的条件，但对PPP模式合作项目范围仍然没有明确的规定。除此之外，我国各地政府对PPP模式合作项目范围的界定也不尽相同，对于一些特殊项目，PPP模式并非最优项目运作方式，其违背了供给侧结构性改革的初衷，使生产要素实现最优配置，以提升经济增长的质量和数量的要求。由于目前缺乏明确规定，使PPP模式合作项目范围的泛化有机可乘。
3 PPP模式合作项目范围泛化的不良影响
有的地方政府为了刻意追求GDP增长速度，将PPP模式合作项目范围泛化，并对社会资本方的回报进行过高的承诺，最终损害公共利益。而且PPP项目具备江大的风险和不确定性，项目出现亏损，政府要对社会资本方支付保障金，反而增加负债。有的地方政府过度追求数量，而不重品质，违背了供给侧改革的初衷，对于项目的前期论证和评价报告走形式、走过场，缺乏监管部门的监督，也为项目的实施增加了不稳定因素。而对于具备成熟的市场运作条件的项目，没有通过市场竞争机制提高项目运作的质量和效率，而是采用复杂的PPP模式，导致谈判耗时，前期费用较高，没有发挥市场对资源配置起决定性作用的优势，影响了项目的运作效率和质量。对于政府有足够能力和资金实施的项目，若运用PPP模式，其融资成本要比当地的财政资金融资成本及有地方政府背景的平台公司贷款融资成本高，往往得不偿失。对于某些盈利能力较差的纯公益性项目难以吸引社会资本方参与，即使地方政府为吸引社会资本方的参与，将稀缺资源与该类项目捆绑开发，后续也存在很大的风险及不确定性，既影响了PPP模式的规范引导，同时也增加了地方政府的债务风险和不确定性。
综上所述，PPP模式合作项目范围泛化不但远离了供给侧改革的初衷，而且为PPP的发展带来不良影响，因此该问题亟待解决。
4 PPP模式合作项目范围泛化现象整治建议
4.1 从监管层面整治PPP模式合作项目范围泛化现象
由于我国PPP模式发展尚未成熟，在监管方面存在诸多漏洞，为此应建立国家层面统一的监管机制，实施全过程监管，以推动供给侧改革为宗旨，严格为项目的质量与效率把关。因此，需要构建信息公开透明的网络平台，设立专家组对PPP项目的合理性和可行性进行审核，并将审核结果公布于众，设立监管部门对数据进行核实，防止包装式PPP项目成为漏网之鱼。PPP模式合作项目范围监管可以借鉴城市基础设施建设的监管体系：一是监管机构的法律地位应当明确，通过立法明确监管机构的法律地位和依法授权，来保证监管机构相对独立性的制度基础。二是监管机构与利益主体分离，具有明確相对独立的经费来源，做到公平、公正地制定与实施监管政策。三是监管机构与其他政府行政部门实现监管决策的分离，监管机构的监管决策应能摆脱政府行政部门的干扰，实现政监适度分离，具有一定的权威和有效的监管手段，依法独立行使监管职能。
另外，监管部门应从合理回报、风险分担机制入手，识别真假PPP项目，对于虚假PPP项目作为反面案例，公布于网络信息平台。PPP即将立法，将有效监管与法律法规并行，从根源上遏制PPP模式合作项目范围的泛化现象。
4.2 从立法层面整治PPP模式合作项目范围泛化现象
中国政府暂时尚未出台针对PPP项目的法律法规，因此地方政府通常自行定PPP管理办法，这些管理办法的法律位阶较低，稳定性不足，易受到地方政府领导变动的影响。日前，国务院法制办、发改委、财政部发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，在8月22日前征求各界意见。这是我国目前法律层级最高的PPP条例，总共七章50条，包含合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任等，备受业界关注的PPP立法获得实质性进展。为避免PPP模式泛化，征求意见稿明确规定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用PPP模式的项目指导目录，并适时调整。因此，对于PPP模式合作项目范围泛化现象，在立法层面应予以重视。
首先，应当明确真假PPP项目的界限，设置专家组对PPP项目的合理性和可行性进行最终审核，并将审核结果公布于网络平台，依法设立监管部门，对于地方政府强行包装PPP项目的行为要求整改，予以处罚。其次，应当统一规定地方政府与社会资本方合作的合同文本，设计完备严谨的合同条款，明确地方政府与社会资本方的责权利。再次，应当规范项目融资，削弱PPP模式作为地方政府“融资手段”的冲动，强化示范项目的积极引导作用，遏制PPP模式的过度泛化。最后，由于近日征求意见稿拟用正面清单来解决PPP泛化问题，应当在清单附录部分注明PPP模式合作项目范围的具体适用条件，以规范PPP模式合作项目范围。
参考文献
[1] 于丽.PPP条例征求意见稿回应了哪些焦点问题[N].中国财经报，2017-07-27.
[2] 徐慧.城市基础设施PPP监管体系研究[D].浙江财经大学，2017.
关键词：PPP模式 泛化问题 适用范围
中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）03（c）-178-02
1 不适用于PPP模式的项目分类
1.1 具备成熟的市场化运作条件的项目
具备成熟的市场化运作条件的项目应当通过价值规律、竞争与供求规律、市场经济规律来提高项目运作的质量和效率，从而达到优化目的。如果采用复杂的PPP模式，谈判耗费大量时间，且前期费用较高，政府插手反而影响了项目的运作效率和质量。在供给侧改革的背景下，应该保证项目的品质优先，让市场决定资源的合理配置。因此，该类项目应选择其他最优的项目运作方式。
1.2 政府具备足够资金能力运作的项目
当政府具备足够的资金与能力时，PPP项目的融资成本要比当地财政资金融资成本和有地方政府背景的平台公司贷款融资成本高，而且项目合约往往期限较长。因此，从融资成本考虑，政府具有足够的资金与能力的项目应选用其他的运作方式。
1.3 某些盈利能力较差的纯公益性项目
某些盈利能力较差的纯公益性项目难以吸引社会资本方参与，即使地方政府为吸引社会资本方的参与，将稀缺资源与该类项目捆绑开发，后续也存在很大的风险及不确定性，往往得不偿失，因此该类项目也不适用于PPP模式。
2 PPP模式合作项目范围泛化原因
2.1 政府为补充财政支出或解决地方存量债务盲目应用PPP模式
PPP模式让社会资本方参与公共产品或服务项目，可以提高项目运作效率，降低项目的整体风险。地方政府推广PPP模式可以在一定程度上规避原来平台发债带来的地方政府债务风险，并且可以直接化解债务，对于可以通过向使用者收费的方式收回投资成本的项目，可以优先采用TOT或BOT的运作方式，对于无法通过向使用者收费的方式收回全部投资成本的项目，可以选择TOT或BOT模式，除此之外，对于不需要转让给政府的项目可采用BOO的运作方式。地方政府可以通过转让已有项目的方式，归还银行贷款，以化解市政建设所发生的地方政府债务。而对于新建项目，政府可以通过运用PPP模式来避免形成新的债务，这些方法同样可以应用于其他公共服务领域建设等所带来的政府债务。但有的地方政府将PPP模式视为救命稻草，使PPP模式无形中成为不当融资的工具，导致有些PPP项目实际上是如假包换的，由此导致PPP模式合作项目范围过度泛化。
2.2 地方政府为追求政绩或逃避责任和义务强行包装PPP项目
有的地方政府急于追求业绩，实现抱负，容易滋生急功近利的心理，盲目比拼PPP项目出笼数量和出笼速度。同时，地方政府可能通过PPP模式，将本来应由政府提供的公共服务名正言顺地推向社会资本方，逃避政府应有的责任与义务，同时还能按照上级政府要求完成业绩指标。以上两点促使地方政府将一些本不适用于PPP模式的项目被强行包装成PPP项目，出现了PPP模式合作项目范围的过度泛化问题。
2.3 PPP模式合作项目范围缺乏明确的规定使政企双方有机可乘
虽然相关法律法规规定了申报PPP项目应同时满足的条件，但对PPP模式合作项目范围仍然没有明确的规定。除此之外，我国各地政府对PPP模式合作项目范围的界定也不尽相同，对于一些特殊项目，PPP模式并非最优项目运作方式，其违背了供给侧结构性改革的初衷，使生产要素实现最优配置，以提升经济增长的质量和数量的要求。由于目前缺乏明确规定，使PPP模式合作项目范围的泛化有机可乘。
3 PPP模式合作项目范围泛化的不良影响
有的地方政府为了刻意追求GDP增长速度，将PPP模式合作项目范围泛化，并对社会资本方的回报进行过高的承诺，最终损害公共利益。而且PPP项目具备江大的风险和不确定性，项目出现亏损，政府要对社会资本方支付保障金，反而增加负债。有的地方政府过度追求数量，而不重品质，违背了供给侧改革的初衷，对于项目的前期论证和评价报告走形式、走过场，缺乏监管部门的监督，也为项目的实施增加了不稳定因素。而对于具备成熟的市场运作条件的项目，没有通过市场竞争机制提高项目运作的质量和效率，而是采用复杂的PPP模式，导致谈判耗时，前期费用较高，没有发挥市场对资源配置起决定性作用的优势，影响了项目的运作效率和质量。对于政府有足够能力和资金实施的项目，若运用PPP模式，其融资成本要比当地的财政资金融资成本及有地方政府背景的平台公司贷款融资成本高，往往得不偿失。对于某些盈利能力较差的纯公益性项目难以吸引社会资本方参与，即使地方政府为吸引社会资本方的参与，将稀缺资源与该类项目捆绑开发，后续也存在很大的风险及不确定性，既影响了PPP模式的规范引导，同时也增加了地方政府的债务风险和不确定性。
综上所述，PPP模式合作项目范围泛化不但远离了供给侧改革的初衷，而且为PPP的发展带来不良影响，因此该问题亟待解决。
4 PPP模式合作项目范围泛化现象整治建议
4.1 从监管层面整治PPP模式合作项目范围泛化现象
由于我国PPP模式发展尚未成熟，在监管方面存在诸多漏洞，为此应建立国家层面统一的监管机制，实施全过程监管，以推动供给侧改革为宗旨，严格为项目的质量与效率把关。因此，需要构建信息公开透明的网络平台，设立专家组对PPP项目的合理性和可行性进行审核，并将审核结果公布于众，设立监管部门对数据进行核实，防止包装式PPP项目成为漏网之鱼。PPP模式合作项目范围监管可以借鉴城市基础设施建设的监管体系：一是监管机构的法律地位应当明确，通过立法明确监管机构的法律地位和依法授权，来保证监管机构相对独立性的制度基础。二是监管机构与利益主体分离，具有明確相对独立的经费来源，做到公平、公正地制定与实施监管政策。三是监管机构与其他政府行政部门实现监管决策的分离，监管机构的监管决策应能摆脱政府行政部门的干扰，实现政监适度分离，具有一定的权威和有效的监管手段，依法独立行使监管职能。
另外，监管部门应从合理回报、风险分担机制入手，识别真假PPP项目，对于虚假PPP项目作为反面案例，公布于网络信息平台。PPP即将立法，将有效监管与法律法规并行，从根源上遏制PPP模式合作项目范围的泛化现象。
4.2 从立法层面整治PPP模式合作项目范围泛化现象
中国政府暂时尚未出台针对PPP项目的法律法规，因此地方政府通常自行定PPP管理办法，这些管理办法的法律位阶较低，稳定性不足，易受到地方政府领导变动的影响。日前，国务院法制办、发改委、财政部发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，在8月22日前征求各界意见。这是我国目前法律层级最高的PPP条例，总共七章50条，包含合作项目的发起、合作项目的实施、监督管理、争议解决、法律责任等，备受业界关注的PPP立法获得实质性进展。为避免PPP模式泛化，征求意见稿明确规定可以采用PPP模式的基础设施和公共服务项目的条件，包括政府负有提供责任、需求长期稳定、适宜由社会资本方承担等，并规定国务院有关部门制定可以采用PPP模式的项目指导目录，并适时调整。因此，对于PPP模式合作项目范围泛化现象，在立法层面应予以重视。
首先，应当明确真假PPP项目的界限，设置专家组对PPP项目的合理性和可行性进行最终审核，并将审核结果公布于网络平台，依法设立监管部门，对于地方政府强行包装PPP项目的行为要求整改，予以处罚。其次，应当统一规定地方政府与社会资本方合作的合同文本，设计完备严谨的合同条款，明确地方政府与社会资本方的责权利。再次，应当规范项目融资，削弱PPP模式作为地方政府“融资手段”的冲动，强化示范项目的积极引导作用，遏制PPP模式的过度泛化。最后，由于近日征求意见稿拟用正面清单来解决PPP泛化问题，应当在清单附录部分注明PPP模式合作项目范围的具体适用条件，以规范PPP模式合作项目范围。
参考文献
[1] 于丽.PPP条例征求意见稿回应了哪些焦点问题[N].中国财经报，2017-07-27.
[2] 徐慧.城市基础设施PPP监管体系研究[D].浙江财经大学，2017.