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摘要：进入21世纪，农民工群体日渐扩大，这一非正规就业群体的扩大，加剧城市社会保障资源的紧缺，由此引起了非正规就业群体与社会保障资源的不对等性。同时由于农民工这类非正规就业群体在意识上存在着一定的局限性，造成了我國在开展社会保障制度时面临着一系列困难。文章研究基于现有的非正规就业群体的社会保障制度的研究基础之上，结合农民工的特点，分析农民工在社会保障中遇到的问题，以此来提出完善农民工非正规就业群体社会保障的措施，维护他们的合法权益。
关键词：农民工;非正规就业群体;社会保障
一、引言
据国家统计局公布的数据来看，2010年全国农民工的数量为24223万人，而在2017年农民工的数量增长到了28652万人，占同年全国人口的比重达到了20.6%。农民工等非正规就业群体虽然是一个庞大的社会群体，但在社会中却面临着社会保障权益得不到保障，仍然是社会中的一个弱势群体。近年来，国家和各地方政府纷纷出台了一系列政策，但是针对于这部分弱势群体，始终没有形成一套完善的农民工社会保障制度。由于农民工这部分群体有其特殊的复杂性，更加造成了这部分群体的社会保障问题更加难以解决。
二、概念解释
目前学界对于非正规就业定义还没有一个统一的看法，国际劳工组织将具有“低收入、无报酬、无组织、无机构”等特点的群体归为非正规就业群体。但是由于我国的国情具有复杂性，再加上农民工这一群体的特殊性，显然国际劳工组织的定义并不能涵盖我国的非正规就业群体。对于中国来说，非正规就业人员有其特殊的含义，由于中国二元市场的长期存在，所以对非正规就业人员的解释必须包括两部分：一是农村进入城市的非正规就业者;二是工作在非正规部门的城镇职工。在这里本文仅对第一类非正规就业人员进行界定。农民工非正规就业群体可以理解为由农村进入城市从事临时性且安全无保障的工作的一类群体，这类群体共有的特点是，工资收入较低且工作地点变动性大，无安全收入保障且工作方式灵活。
三、农民工社会保障制度建设的研究现状
目前国内学者对于解决非正规就业人员社会保障问题的看法大致集中以下两种观点，一是建立起统一的农民工和城镇居民的社会保障体系，农民工享受和城镇居民一样的社会保障待遇。陈春丽（2017）认为：“户籍制度是农民工进入城市的障碍，而户籍制度的打破，则可以使农民工在城市生活中获得感和归属感得到增强，因此必须打破地域限制，建立起覆盖农民工和城市居民的现代化社会保障体系。”。二是充分考虑农民工的特点，针对其特殊性建立专门针对非正规就业人员的社会保障体系。此类观点的学者主要观点如下：首先是分阶段建立社会保险，贾亚萍（2007）认为：“应该根据非正规就业群体的特点，有针对性发展迫切需要保障的项目，首先是医疗保险、工伤保险和养老保险，然后逐步建立起关于非正规就业群体的社会保障法律法规”。刘小毛（2013）主张：“加快非正规就业相关法律的制定，明确非正规就业的社会地位、作用和适用范围，并纳入国民经济和社会发展的统计指标体系，使非正规就业合法化、公开化、规范化;再次是设置不同的缴费水平”。姚虹（2011）主张：“缴费基数的确定应该参照中低层灵活就业人员在当地最低工资水平，而不能仅仅参照当地的平均工资水平;此外提高非正规就业人员社会保障意识有助于提高非正规就业群体的参保积极性”。乔雅亚、包茹婷（2015）提出：“要让非正规就业者明白养老保险的意义，了解养老保险的制度、政策，引导非正规就业群体从长远的角度来看待养老保险”。
建立起统一的农民工和城镇居民的社会保障体系虽然有助于建立一个统一的社会保障体系，但是农民工有其特殊性，贸然将农民工和城镇居民统一到一个社会保障体系中，不利于农民工这类非正规就业群体社会保障问题的解决。目前国内大多数学者主张建立专门针对非正规就业人员的社会保障体系。但是大多数学者提出的建议只是针对非正规就业这个大群体说的，本文针对的对象是农民工这类非正规就业群体，他们属于非正规就业群体的一部分。本文将从农民工的特点出发，通过分析农民工参与社会保障制度的阻碍因素，针对性的提出完善农民工这类非正规就业群体社会保障制度体系。
四、农民工参与社会保障制度的阻碍因素
（一） 非正规就业人员的社会保障意识不强
农民工这类非正规就业群体普遍文化程度较低，由于他们没有接受过良好的教育和和系统的培训，他们中的大多数对社会保障的看法存在偏驳。第一、很多时候，并不是非正规就业人员不愿意参加社会保障，而是因为他们对社会保障的认识不足，他们不知道参加社会保障能给他们带来收益，而对于农村的偏远地区务工人员，他们甚至不知道什么是社会保障。他们没有意识到自己需要社会保障，往往等到事故发生后，才会去了解。第二、非正规就业人群中青壮年占比很大，他们往往年轻力强。因此，认为没有必要去参加社会保障，参加社会保障就意味着财产损失。第三、由于他们整体的文化知识水平较低，因此容易被企业所骗，导致企业为了利益而不愿意给他们参保。于是，他们对于社会保障的概念很陌生，正是有着这样三种想法的人，所以造成了社会保障的政策不能得到顺利实施，社会保障活动得不到顺利开展。
（二）社会保障缴费率过高
对于非正规就业人员的社会保障缴费问题，很多地方政府做了大量的实践研究。天津市对非正规就业人员的社会保障缴费比为天津市最低工资标准的20%，这大大超出了非正规就业人员的支付能力。大部分非正规就业者收入大都徘徊在最低工资标准线上，微薄的工资对于他们的日常开销都是一个很严峻的挑战，如果再加上这么高的社会保障缴费，则使得农民工这类低收入非正规就业群体无力参保。与正规就业者相比，非正规就业者承担了更重的缴费能力，正规就业者参加社会保障，只需缴纳8%进入自己的个人账户，而企业缴纳12%进入社会统筹。这就是说，非正规就业者替企业承担了相当大的一部分社会保障缴费，这就会使得原来缺乏公平性的社会保障制度更加偏离公平。社会保障缴费率过高影响了社会保障的发展，使得大部分非正规就业人员没有能力参保。 （三）各地方政府制定的社会保障政策不同
由于从农村流入城市的农民工的人数日渐增多，他们的社会保障利益急切得到保护，各地方政府纷纷出台政策保护非正规就业的社会保障利益。天津市结合非正规就业人員的情况对社会保险的各个险种之间做了一定比例的调整，以此来使得非正规就业人员加入社会保障的体系内。上海市则根据非正规就业者的需求，使他们可以自由选择参加城镇社会保险体系或者是独立于城镇社会保险体系之外的社会保险体系，而政府给予很多优惠政策。浙江省则为非正规就业者设立综合的商业保险。而北京则把医疗保险的全部重担压在企业身上，规定非正规就业人员参加医疗保险由用人单位承担全部费用，而个人不需要缴纳任何费用。可以从各地制定的针对非正规就业人员的社会保障政策中看出，我国关于农民工这类非正规就业群体的社会保障体系还没有一个统一的社会保障体系。由于农民工的流动性较高，因此各地制定的社会保障政策并不能满足农民工这类非正规就业群体的社会保障需求，任何一个地方制定的社会保障政策都难以应用到全国。
（四）部分企业不重视非正规就业人员的社会保障利益
非正规就业人员大部分工作在非正规的企业里，企业出于多盈利的目的，而不愿意或者少为他们缴纳社会保障费。在现实生活中，企业为了自身的发展，对于繁重的社会保障费常常不愿意缴纳，即使前期为员工缴纳了社会保障费，中间断保的可能性也很大。而对于非正规就业者本身来说，他们为了拿得高工资，而对于企业不给缴纳社会保障费的行为通常也是睁一只眼，闭一只眼。于是，农民工这类非正规就业群体的社会保障利益由于企业的不作为和员工的不在意就失去了应有的保障。
五、推进农民工群体社会保障制度建立的建议
（一）提高非正规就业人员的社会保障意识
增加非正规就业人员的社会保障意识，可以使非正规就业人员意识到社会保障的重要性，使他们自愿参保、要求企业为他们缴纳社会保险费。从而有效的解决非正规就业人员的社会保障问题。国家可以各地各城市设立一个社会保障的宣传机构，负责向市民宣传社会保障方面的知识，以此来提高非正规就业人员对社会保障的认识。要求企业设置一个社会保障咨询部门，以备员工咨询关于社会保障方面的相关知识，使得员工不出企业就可以得知社会保障方面的相关知识。对于农村地区，政府可要求乡村支委会定期宣传国家的社会保障政策，同时乡镇政府派出宣传车宣传社会保障方面的知识。做到人人都知道社会保障，人人都心甘情愿的参加社会保障。
（二）降低社会保障的缴费门槛，分步解决他们的社会保障需求
社会保障缴费率过高限制了非正规就业人员进入到现有的保障体系中，他们的社会保障需求得不到满足。政府应考虑到他们的实际收入状况，制定适合他们的社会保障政策，放低社会保障的缴费门槛。对于特别贫穷的，政府应该加大对他们的社会保障缴费补贴，使他们可以在政府的帮助下享受到社会保障利益。对于有些积蓄的，政府可以鼓励他们参加商业保险，使他们可以享受到更高水平的生活。政府对于非正规就业人员的社会保障问题，首先应该解决的事他们的参保率，并作为他们解决非正规就业人员社会保障问题的参考标准，而不是一味的以保障水平作为参考标准。另外，政府可以对非正规就业人员迫切需求的社会保障项目先做出保障，比如说医疗保险的问题，政府可以先对他们的医疗保险问题做出规定，打破连带的社会保障缴费问题。然后再解决他们的养老保险问题，由此一步一步的解决非正规就业人员的社会保障问题。
（三）各省市制定统一的非正规就业人员的社会保障政策
目前，我国面临的是非正规就业人员的社会保障政策混乱，各地方政府对于非正规就业人员的社会保障政策没有一个统一明确的标准，由此，非正规就业人员的社会保障利益的不到维护。政府在解决此类问题时，着眼点应该是制定统一的社会保障政策，由于各地的情况不同，加上各地的经济发展水平差异较大，各地政府在制定政策时应充分考虑到本地的实际情况，建立起统一的非正规就业人员的社会保障政策，实现省级统筹，结束非正规就业人员社会保障政策的混乱局面。在省内，政府不应该制定多重标准，从而丧失谁会保障的公平性。
（四）结合补贴的方式强制企业为非正规就业人员缴纳社会保障费用
非正规就业人员的社会保障问题要想得到彻底解决，企业的作用非常关键，但是这并不意味着企业要承担全部的社会保障缴费责任。企业为了生存，必须要盈利，规模较小的企业盈利有限，如果再强迫他们缴纳高额的社会保障费用，显然这是不现实的。国家可以通过补贴的方式强制企业缴纳社会保障费用，这里的补贴并不是直接补贴企业现金，而是通过税收优惠、贷款迅速来促进企业的发展，做到企业有钱为非正规就业人员缴纳社会保障费用。以此来解决非正规就业人员的社会保障问题。
六、总结
农民工作为一类社会上弱势的非正规就业群体，国家在解决他们的社会保障问题时，应该建立一条主线。首先从增强他们的社会保障意识着手，普及农民工对社会保障知识的了解。其次，充分考虑农民工的特殊性，从养老保险、医疗保险和工伤保险着手，逐步建立起覆盖各个险种的社会保障体系。最后，鼓励家境良好的农民工参加商业保险，以此来完善农民工的社会保障体系。在建立农民工这类非正规就业群体的社会保障制度时，政府应该制定严格的政策，迫使企业满足农民工的社会保障需求。此外，各地方政府应该建立起统一的关于农民工这类非正规就业群体的社会保障体系，使他们可以在所在城市享受到基本的社会保障服务。
参考文献：
[1]李双元，欧福永.国际民商事诉讼程序研究[M].武汉大学出版社，2016.
[2]陈春丽.农民工社会保障的困境及出路探究[J].经贸实践，2017（01）.
[3]贾丽萍.非正规就业群体社会保障问题研究[J].人口学刊，2007（01）.
[4]刘小毛.国外非正规就业的社会保障对中国的启示[J].市场论坛，2013（10）.
[5]姚虹.中低层灵活就业人员的社会保障问题探究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2011（02）.
[6]乔雅亚，包茹婷.非正规就业群体养老保险问题探析[J].河南农业，2015（10）.
*基金项目：上海工程技术大学创新课题成果“非正规就业人员的社会保障问题”（编号：E3-0903-17-01168）。
（作者单位：上海工程技术大学管理学院）
关键词：农民工;非正规就业群体;社会保障
一、引言
据国家统计局公布的数据来看，2010年全国农民工的数量为24223万人，而在2017年农民工的数量增长到了28652万人，占同年全国人口的比重达到了20.6%。农民工等非正规就业群体虽然是一个庞大的社会群体，但在社会中却面临着社会保障权益得不到保障，仍然是社会中的一个弱势群体。近年来，国家和各地方政府纷纷出台了一系列政策，但是针对于这部分弱势群体，始终没有形成一套完善的农民工社会保障制度。由于农民工这部分群体有其特殊的复杂性，更加造成了这部分群体的社会保障问题更加难以解决。
二、概念解释
目前学界对于非正规就业定义还没有一个统一的看法，国际劳工组织将具有“低收入、无报酬、无组织、无机构”等特点的群体归为非正规就业群体。但是由于我国的国情具有复杂性，再加上农民工这一群体的特殊性，显然国际劳工组织的定义并不能涵盖我国的非正规就业群体。对于中国来说，非正规就业人员有其特殊的含义，由于中国二元市场的长期存在，所以对非正规就业人员的解释必须包括两部分：一是农村进入城市的非正规就业者;二是工作在非正规部门的城镇职工。在这里本文仅对第一类非正规就业人员进行界定。农民工非正规就业群体可以理解为由农村进入城市从事临时性且安全无保障的工作的一类群体，这类群体共有的特点是，工资收入较低且工作地点变动性大，无安全收入保障且工作方式灵活。
三、农民工社会保障制度建设的研究现状
目前国内学者对于解决非正规就业人员社会保障问题的看法大致集中以下两种观点，一是建立起统一的农民工和城镇居民的社会保障体系，农民工享受和城镇居民一样的社会保障待遇。陈春丽（2017）认为：“户籍制度是农民工进入城市的障碍，而户籍制度的打破，则可以使农民工在城市生活中获得感和归属感得到增强，因此必须打破地域限制，建立起覆盖农民工和城市居民的现代化社会保障体系。”。二是充分考虑农民工的特点，针对其特殊性建立专门针对非正规就业人员的社会保障体系。此类观点的学者主要观点如下：首先是分阶段建立社会保险，贾亚萍（2007）认为：“应该根据非正规就业群体的特点，有针对性发展迫切需要保障的项目，首先是医疗保险、工伤保险和养老保险，然后逐步建立起关于非正规就业群体的社会保障法律法规”。刘小毛（2013）主张：“加快非正规就业相关法律的制定，明确非正规就业的社会地位、作用和适用范围，并纳入国民经济和社会发展的统计指标体系，使非正规就业合法化、公开化、规范化;再次是设置不同的缴费水平”。姚虹（2011）主张：“缴费基数的确定应该参照中低层灵活就业人员在当地最低工资水平，而不能仅仅参照当地的平均工资水平;此外提高非正规就业人员社会保障意识有助于提高非正规就业群体的参保积极性”。乔雅亚、包茹婷（2015）提出：“要让非正规就业者明白养老保险的意义，了解养老保险的制度、政策，引导非正规就业群体从长远的角度来看待养老保险”。
建立起统一的农民工和城镇居民的社会保障体系虽然有助于建立一个统一的社会保障体系，但是农民工有其特殊性，贸然将农民工和城镇居民统一到一个社会保障体系中，不利于农民工这类非正规就业群体社会保障问题的解决。目前国内大多数学者主张建立专门针对非正规就业人员的社会保障体系。但是大多数学者提出的建议只是针对非正规就业这个大群体说的，本文针对的对象是农民工这类非正规就业群体，他们属于非正规就业群体的一部分。本文将从农民工的特点出发，通过分析农民工参与社会保障制度的阻碍因素，针对性的提出完善农民工这类非正规就业群体社会保障制度体系。
四、农民工参与社会保障制度的阻碍因素
（一） 非正规就业人员的社会保障意识不强
农民工这类非正规就业群体普遍文化程度较低，由于他们没有接受过良好的教育和和系统的培训，他们中的大多数对社会保障的看法存在偏驳。第一、很多时候，并不是非正规就业人员不愿意参加社会保障，而是因为他们对社会保障的认识不足，他们不知道参加社会保障能给他们带来收益，而对于农村的偏远地区务工人员，他们甚至不知道什么是社会保障。他们没有意识到自己需要社会保障，往往等到事故发生后，才会去了解。第二、非正规就业人群中青壮年占比很大，他们往往年轻力强。因此，认为没有必要去参加社会保障，参加社会保障就意味着财产损失。第三、由于他们整体的文化知识水平较低，因此容易被企业所骗，导致企业为了利益而不愿意给他们参保。于是，他们对于社会保障的概念很陌生，正是有着这样三种想法的人，所以造成了社会保障的政策不能得到顺利实施，社会保障活动得不到顺利开展。
（二）社会保障缴费率过高
对于非正规就业人员的社会保障缴费问题，很多地方政府做了大量的实践研究。天津市对非正规就业人员的社会保障缴费比为天津市最低工资标准的20%，这大大超出了非正规就业人员的支付能力。大部分非正规就业者收入大都徘徊在最低工资标准线上，微薄的工资对于他们的日常开销都是一个很严峻的挑战，如果再加上这么高的社会保障缴费，则使得农民工这类低收入非正规就业群体无力参保。与正规就业者相比，非正规就业者承担了更重的缴费能力，正规就业者参加社会保障，只需缴纳8%进入自己的个人账户，而企业缴纳12%进入社会统筹。这就是说，非正规就业者替企业承担了相当大的一部分社会保障缴费，这就会使得原来缺乏公平性的社会保障制度更加偏离公平。社会保障缴费率过高影响了社会保障的发展，使得大部分非正规就业人员没有能力参保。 （三）各地方政府制定的社会保障政策不同
由于从农村流入城市的农民工的人数日渐增多，他们的社会保障利益急切得到保护，各地方政府纷纷出台政策保护非正规就业的社会保障利益。天津市结合非正规就业人員的情况对社会保险的各个险种之间做了一定比例的调整，以此来使得非正规就业人员加入社会保障的体系内。上海市则根据非正规就业者的需求，使他们可以自由选择参加城镇社会保险体系或者是独立于城镇社会保险体系之外的社会保险体系，而政府给予很多优惠政策。浙江省则为非正规就业者设立综合的商业保险。而北京则把医疗保险的全部重担压在企业身上，规定非正规就业人员参加医疗保险由用人单位承担全部费用，而个人不需要缴纳任何费用。可以从各地制定的针对非正规就业人员的社会保障政策中看出，我国关于农民工这类非正规就业群体的社会保障体系还没有一个统一的社会保障体系。由于农民工的流动性较高，因此各地制定的社会保障政策并不能满足农民工这类非正规就业群体的社会保障需求，任何一个地方制定的社会保障政策都难以应用到全国。
（四）部分企业不重视非正规就业人员的社会保障利益
非正规就业人员大部分工作在非正规的企业里，企业出于多盈利的目的，而不愿意或者少为他们缴纳社会保障费。在现实生活中，企业为了自身的发展，对于繁重的社会保障费常常不愿意缴纳，即使前期为员工缴纳了社会保障费，中间断保的可能性也很大。而对于非正规就业者本身来说，他们为了拿得高工资，而对于企业不给缴纳社会保障费的行为通常也是睁一只眼，闭一只眼。于是，农民工这类非正规就业群体的社会保障利益由于企业的不作为和员工的不在意就失去了应有的保障。
五、推进农民工群体社会保障制度建立的建议
（一）提高非正规就业人员的社会保障意识
增加非正规就业人员的社会保障意识，可以使非正规就业人员意识到社会保障的重要性，使他们自愿参保、要求企业为他们缴纳社会保险费。从而有效的解决非正规就业人员的社会保障问题。国家可以各地各城市设立一个社会保障的宣传机构，负责向市民宣传社会保障方面的知识，以此来提高非正规就业人员对社会保障的认识。要求企业设置一个社会保障咨询部门，以备员工咨询关于社会保障方面的相关知识，使得员工不出企业就可以得知社会保障方面的相关知识。对于农村地区，政府可要求乡村支委会定期宣传国家的社会保障政策，同时乡镇政府派出宣传车宣传社会保障方面的知识。做到人人都知道社会保障，人人都心甘情愿的参加社会保障。
（二）降低社会保障的缴费门槛，分步解决他们的社会保障需求
社会保障缴费率过高限制了非正规就业人员进入到现有的保障体系中，他们的社会保障需求得不到满足。政府应考虑到他们的实际收入状况，制定适合他们的社会保障政策，放低社会保障的缴费门槛。对于特别贫穷的，政府应该加大对他们的社会保障缴费补贴，使他们可以在政府的帮助下享受到社会保障利益。对于有些积蓄的，政府可以鼓励他们参加商业保险，使他们可以享受到更高水平的生活。政府对于非正规就业人员的社会保障问题，首先应该解决的事他们的参保率，并作为他们解决非正规就业人员社会保障问题的参考标准，而不是一味的以保障水平作为参考标准。另外，政府可以对非正规就业人员迫切需求的社会保障项目先做出保障，比如说医疗保险的问题，政府可以先对他们的医疗保险问题做出规定，打破连带的社会保障缴费问题。然后再解决他们的养老保险问题，由此一步一步的解决非正规就业人员的社会保障问题。
（三）各省市制定统一的非正规就业人员的社会保障政策
目前，我国面临的是非正规就业人员的社会保障政策混乱，各地方政府对于非正规就业人员的社会保障政策没有一个统一明确的标准，由此，非正规就业人员的社会保障利益的不到维护。政府在解决此类问题时，着眼点应该是制定统一的社会保障政策，由于各地的情况不同，加上各地的经济发展水平差异较大，各地政府在制定政策时应充分考虑到本地的实际情况，建立起统一的非正规就业人员的社会保障政策，实现省级统筹，结束非正规就业人员社会保障政策的混乱局面。在省内，政府不应该制定多重标准，从而丧失谁会保障的公平性。
（四）结合补贴的方式强制企业为非正规就业人员缴纳社会保障费用
非正规就业人员的社会保障问题要想得到彻底解决，企业的作用非常关键，但是这并不意味着企业要承担全部的社会保障缴费责任。企业为了生存，必须要盈利，规模较小的企业盈利有限，如果再强迫他们缴纳高额的社会保障费用，显然这是不现实的。国家可以通过补贴的方式强制企业缴纳社会保障费用，这里的补贴并不是直接补贴企业现金，而是通过税收优惠、贷款迅速来促进企业的发展，做到企业有钱为非正规就业人员缴纳社会保障费用。以此来解决非正规就业人员的社会保障问题。
六、总结
农民工作为一类社会上弱势的非正规就业群体，国家在解决他们的社会保障问题时，应该建立一条主线。首先从增强他们的社会保障意识着手，普及农民工对社会保障知识的了解。其次，充分考虑农民工的特殊性，从养老保险、医疗保险和工伤保险着手，逐步建立起覆盖各个险种的社会保障体系。最后，鼓励家境良好的农民工参加商业保险，以此来完善农民工的社会保障体系。在建立农民工这类非正规就业群体的社会保障制度时，政府应该制定严格的政策，迫使企业满足农民工的社会保障需求。此外，各地方政府应该建立起统一的关于农民工这类非正规就业群体的社会保障体系，使他们可以在所在城市享受到基本的社会保障服务。
参考文献：
[1]李双元，欧福永.国际民商事诉讼程序研究[M].武汉大学出版社，2016.
[2]陈春丽.农民工社会保障的困境及出路探究[J].经贸实践，2017（01）.
[3]贾丽萍.非正规就业群体社会保障问题研究[J].人口学刊，2007（01）.
[4]刘小毛.国外非正规就业的社会保障对中国的启示[J].市场论坛，2013（10）.
[5]姚虹.中低层灵活就业人员的社会保障问题探究[J].湖北经济学院学报（人文社会科学版），2011（02）.
[6]乔雅亚，包茹婷.非正规就业群体养老保险问题探析[J].河南农业，2015（10）.
*基金项目：上海工程技术大学创新课题成果“非正规就业人员的社会保障问题”（编号：E3-0903-17-01168）。
（作者单位：上海工程技术大学管理学院）