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摘 要 我国行政诉讼的被告确定是一个实践问题。但在理论中，被告资格确定与行政主体理论紧密相连。能否贯通行政主体理论与行政诉救济理论之间的联系，从体系的角度确定并扩大行政诉讼被告的范围，真正使得行政诉讼称为有效的救济手段。
关键词 行政诉讼 行政主体 被告
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-128-02
作为行政法体系中重要组成部分的监督救济论，一直是理论领域与司法实践最贴近的部分。而其中对行政诉讼参加人的研究也一直颇受重视，本文中笔者从行政诉讼被告的角度进行探讨，而结合行政组织法中关于行政主体的相关理论无疑是有必要的。因为处理好组织法中行政法主体与监督救济法中行政诉讼主体衔接问题也对行政法体系内部的自洽性大有裨益。
一、问题的提出
关于行政诉讼法中的被告，我国《行政诉讼法》第二十五条做了明确地规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
从法条来看，行政诉讼中的被告被行政诉讼法规定为行政机关。那么这个行政机关的范围究竟有多大，与行政主体理论中行政机关的外延是否一致、是否具参考性，值得研究。与日本、法国等国家不同，由于我国的行政诉讼没有类型化区分，因此行政诉讼中的被告是以行政机关代指的，司法解释以及一般的教科书都把“行政机关”解释为行政主体，即行政机关和法律、法规授权组织。 因而，从行政主体理论角度的研究就更具有现实意义。
二、行政主体理论中的行政主体
（一）行政主体理论的意义
像其他法学概念一样，行政主体这一术语并非原产于中国，也是舶来品。但行政主体理论的引进对于解决当时行政法体系的建构以及行政诉讼法的制定起到了极其重要的作用。行政主体理论的引介至少有一下的几点贡献：
1、学科独立意义上的。在主体理论引入之前，都是通过行政组织的角度研究行政法，但是我们知道行政学主要也是从这个角度来研究行政的，在这个意义上行政法和行政学有很大的重合，不能彰显行政法的独立性（如同宪法学和政治学的研究有很多重合一样）。但行政主体理论的提出使得行政法开始从法学的角度研究行政，从而使得行政法的独立性增加。
2、诉讼被告确定意义上的。一方面，当时行政机关理论不能包含作为授权或者委托的行使公权力的组织，且行政机关本身内含的对外行使权力的行政机构和一些只具备内部管理职能而不具有对外行政职能的机构无法区分。另一方面，行政诉讼中很重要的一个问题就是被告资格的问题，原告起诉的对象是谁？如何确定行政诉讼的被告，缺乏理论性的支撑。而行政主体理论的提出恰好为行政诉讼中被告的资格问题提供给了理论上的支撑。能否构成行政的一个很重要的因素即是能否承担责任。
3、还有学者认为行政主体理论的归纳出有学术整合、司法指导、现实描述的功能。 鉴于本文的立场，我们在谈行政主体理论引入中国后产生的积极作用中，非常重要的一点就是对行政诉讼法制定做出的贡献。因此，从引入之初，行政主体理论就是为行政诉讼中被告的确定提供理论依据的。当然，有学者认为，行政主体概念的提出并无深厚的理论基础，他在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。 但不论其功用大小何在，在行政诉讼被告的确定的这一点上，主体理论的作用是没有争议的。因而《行政诉讼法》中将被告确定为行政机关，其内涵与外延也自然就应该是行政主体理论中的行政主体的涵盖范围。
（二）行政主体的内涵与外延
不论是主体理论的“四方面说” 、还是“五方面说” ，其本质内容大致相同：对于权、名、责三位一体的要求，行政机关包含行政主体、法律法规授权组织的分类，基本没有学术争议。但笔者认为，问题之所在是，我国引入的行政主体理论源于西方，西方这一理论的基础在于分权制度和地方自治。我国不实行分权制，又是单一制国家，因此引入时甚至把国家这一重要的行政主体抛弃了。而且，由于公务分权和地方分权的存在，西方这一理论中有很多公共团体、公共组合、独立行政法人、特殊法人 的存在都在引入中国时本本土化的过滤掉了。
三、行政诉讼参加人中的被告
（一）被告的概念
行政诉讼的被告，是指它实施的具体行政行为为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。 其成为被告的法定条件有三：具有行政主体资格；实施了侵犯他人合法权益的具体行政行为；人民法院通知应诉。
这三个法定条件中，第一个为资格要件、第二个为行为要件、第三个为程序要件。资格要件和行为要件是层层递进的关系，资格要件首先限制了被告的范围，限于行政主体。行为要件进一步将纳入行政诉讼的行政主体的行为划定了界限，限于侵犯合法权益的具体行政行为。
其实从逻辑上分析，这两个步骤是逐步限缩的。资格要件首先划定了被告限于行政主体这一点。其实，对于诸如法国、德国、日本等国家，这样的表述不存在问题，因为这些国家行政主体具有很大的范围，诸如国家、提供公共服务的地铁公司、博物馆美术馆等都可以成为行政主体。而在中国，且不说国家这一主体，行政主体的概念本身就已经限缩为行政机关 法律法规授权组织。
（二）《行政诉讼法》《行政诉讼法解释》中对被告的明确
《行政诉讼法》25条、《行政诉讼法解释》第19条到22条，是对被告不同情况的具体规定。我们不难发现，其中主要目的是为了确定以谁为被告。其中《行政诉讼法》第25条规定了被告确定的一般情形，《行政诉讼法解释》第19至22条是实践中被告认定的补充情况。是对发生行政复议时、授权组织作出具体行政行为时、委托组织作出具体行政行为时、超出授权或委托范围时、重新组建等情况下被告方的确认。
四、两者的衔接
（一）行政主体理论的完善 由于诉讼法中被告的确认是以主体理论为支撑的，虽然部分学者主张组织法中的主体理论与监督救济法中的诉讼参加人理论应该分开，但笔者处于源流和维护行政法体系本身自洽性的角度仍然认为需要从完善主体理论的角度继续沟通两者。因此陈述对于目前的行政主体理论，不同学者的主张。
改革派。还有学者主张完全废弃现在的行政主体理论，完善行政组织法。 建立行政分权为核心的行政主体理论。 改良派。也有学者主张在原有的行政主体理论的基础上结合西方的经验，以行政分权理论为基础完善我国的行政主体理论。如地方分权、公务分权的办法作出分类。 重新定义概念。有学者将行政主体的概念界定为“自己的名义对外行使国家行政权力或者公共事务管理权力，并独立承担由此而产生的实质性法律责任的组织。” 即将原来的行政权分为国家行政权力和公共事务的管理权力，分出后者的目的在于为别的行政机关之外的组织行使行政权力奠定基础。观望派。也有学者认为急于引进这种行政分权理论形式意义大于实质意义。行政分权需要地方实现真正的自治。而这种行政主体理论的发展还需中国未来行政改革的实践填充。
（二）笔者的观点
鉴于以上观点，结合笔者处于对行政主体理论应该在整个行政法体系内能够贯通的立场，笔者认为有如下几个方面需要注意：
行政主体内涵外延的不确定性。首先，就行政主体概念的内涵来说，按照现行行政主体理论，一个组织究竟能不能成为行政主体关键就在于它是否具有行政职权。问题在于，在判断某一组织是否具有行政职权上，行政法学理迄今都没有提供一个明确且令人信服的客观标准。因此，行政主体概念存在着模糊性。 其次，行政主体内涵的模糊性也直接决定了其外延的不确定性。除行政机关之外，在“行政主体=行政机关 法律、法规授权的组织”中，授权组织是一个飘忽不定的概念。《行政诉讼法解释》第20条已经将规章授权组织纳入了行政主体的范围，进而不排除通过新的司法解释将规范性法律文件授权组织也纳入行政主体范围的可能。模糊性其实对于行政主体范围的扩大是有作用的，正如前文所言，西方、包括日本诉讼类型化的方式能够最大限度的保障相对人的权益和减轻诉讼压力，因而行政主体范围不确定就为将实际应当成为被告的非行政主体成为行政主体提供了可能。
将确定被告的逻辑顺序适当修正。因为目前我们的《行政诉讼法》是首先确定为行政主体，再以其具体行政行为是否侵犯相对人合法权益为标准。在此，笔者提出一个新的思路，或许可以在部分学者强烈支持的行政主体理论应当与行政诉讼被告逻辑分离 之外找到一个新的平衡点。我们采取先以行为要件为首要判断标准的方法，即先不考虑资格要件，只要实施的具体行为侵犯了相对人的合法权益，就可以纳入行政诉讼范畴。这样做的优势在于可以将原本模式中在资格要件中排除的第一环节的很多目前我国不认为是行政主体所为的行为纳入救济的领域。
注释：
[1]《行政诉讼法》第25条.
[2][8]姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社、高等教育出版社.2011年版.第514页，第511页.
[3][6][15][16]章志远.当代中国行政主体理论的生成与变迁.贵州职业警官学院学报.2007（1）.第11页，第10-11页，第11页，第15页.
[4][14]张树义.行政主体研究.中国法学.2002（2）.第2页，第6-7页.
[5]任进.行政组织法研究.国家行政学院出版社.2010年版.第16-18页.
[7][日]南博方著、杨建顺译.行政法（第六版）.中国人民大学出版社.2009年版.第11-13页.
[9]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性.政法论坛.1998（6）.第69-70页.
[10]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学.2001（2）.第35-37页.
[11]章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判.北方法学.2008（6）.第73-75页.
[12]郎佩娟，陈明.行政主体理论的现状、缺陷及其重构.天津行政学院学报.2006（2）.第68-70页.
[13]余凌云.行政主体理论之变革.法学杂志.2010（8）.第17-18页.
关键词 行政诉讼 行政主体 被告
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）09-128-02
作为行政法体系中重要组成部分的监督救济论，一直是理论领域与司法实践最贴近的部分。而其中对行政诉讼参加人的研究也一直颇受重视，本文中笔者从行政诉讼被告的角度进行探讨，而结合行政组织法中关于行政主体的相关理论无疑是有必要的。因为处理好组织法中行政法主体与监督救济法中行政诉讼主体衔接问题也对行政法体系内部的自洽性大有裨益。
一、问题的提出
关于行政诉讼法中的被告，我国《行政诉讼法》第二十五条做了明确地规定：公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。
从法条来看，行政诉讼中的被告被行政诉讼法规定为行政机关。那么这个行政机关的范围究竟有多大，与行政主体理论中行政机关的外延是否一致、是否具参考性，值得研究。与日本、法国等国家不同，由于我国的行政诉讼没有类型化区分，因此行政诉讼中的被告是以行政机关代指的，司法解释以及一般的教科书都把“行政机关”解释为行政主体，即行政机关和法律、法规授权组织。 因而，从行政主体理论角度的研究就更具有现实意义。
二、行政主体理论中的行政主体
（一）行政主体理论的意义
像其他法学概念一样，行政主体这一术语并非原产于中国，也是舶来品。但行政主体理论的引进对于解决当时行政法体系的建构以及行政诉讼法的制定起到了极其重要的作用。行政主体理论的引介至少有一下的几点贡献：
1、学科独立意义上的。在主体理论引入之前，都是通过行政组织的角度研究行政法，但是我们知道行政学主要也是从这个角度来研究行政的，在这个意义上行政法和行政学有很大的重合，不能彰显行政法的独立性（如同宪法学和政治学的研究有很多重合一样）。但行政主体理论的提出使得行政法开始从法学的角度研究行政，从而使得行政法的独立性增加。
2、诉讼被告确定意义上的。一方面，当时行政机关理论不能包含作为授权或者委托的行使公权力的组织，且行政机关本身内含的对外行使权力的行政机构和一些只具备内部管理职能而不具有对外行政职能的机构无法区分。另一方面，行政诉讼中很重要的一个问题就是被告资格的问题，原告起诉的对象是谁？如何确定行政诉讼的被告，缺乏理论性的支撑。而行政主体理论的提出恰好为行政诉讼中被告的资格问题提供给了理论上的支撑。能否构成行政的一个很重要的因素即是能否承担责任。
3、还有学者认为行政主体理论的归纳出有学术整合、司法指导、现实描述的功能。 鉴于本文的立场，我们在谈行政主体理论引入中国后产生的积极作用中，非常重要的一点就是对行政诉讼法制定做出的贡献。因此，从引入之初，行政主体理论就是为行政诉讼中被告的确定提供理论依据的。当然，有学者认为，行政主体概念的提出并无深厚的理论基础，他在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。 但不论其功用大小何在，在行政诉讼被告的确定的这一点上，主体理论的作用是没有争议的。因而《行政诉讼法》中将被告确定为行政机关，其内涵与外延也自然就应该是行政主体理论中的行政主体的涵盖范围。
（二）行政主体的内涵与外延
不论是主体理论的“四方面说” 、还是“五方面说” ，其本质内容大致相同：对于权、名、责三位一体的要求，行政机关包含行政主体、法律法规授权组织的分类，基本没有学术争议。但笔者认为，问题之所在是，我国引入的行政主体理论源于西方，西方这一理论的基础在于分权制度和地方自治。我国不实行分权制，又是单一制国家，因此引入时甚至把国家这一重要的行政主体抛弃了。而且，由于公务分权和地方分权的存在，西方这一理论中有很多公共团体、公共组合、独立行政法人、特殊法人 的存在都在引入中国时本本土化的过滤掉了。
三、行政诉讼参加人中的被告
（一）被告的概念
行政诉讼的被告，是指它实施的具体行政行为为被作为原告的个人或者组织指控侵犯其行政法上的合法权益，而由人民法院通知应诉的行政主体。 其成为被告的法定条件有三：具有行政主体资格；实施了侵犯他人合法权益的具体行政行为；人民法院通知应诉。
这三个法定条件中，第一个为资格要件、第二个为行为要件、第三个为程序要件。资格要件和行为要件是层层递进的关系，资格要件首先限制了被告的范围，限于行政主体。行为要件进一步将纳入行政诉讼的行政主体的行为划定了界限，限于侵犯合法权益的具体行政行为。
其实从逻辑上分析，这两个步骤是逐步限缩的。资格要件首先划定了被告限于行政主体这一点。其实，对于诸如法国、德国、日本等国家，这样的表述不存在问题，因为这些国家行政主体具有很大的范围，诸如国家、提供公共服务的地铁公司、博物馆美术馆等都可以成为行政主体。而在中国，且不说国家这一主体，行政主体的概念本身就已经限缩为行政机关 法律法规授权组织。
（二）《行政诉讼法》《行政诉讼法解释》中对被告的明确
《行政诉讼法》25条、《行政诉讼法解释》第19条到22条，是对被告不同情况的具体规定。我们不难发现，其中主要目的是为了确定以谁为被告。其中《行政诉讼法》第25条规定了被告确定的一般情形，《行政诉讼法解释》第19至22条是实践中被告认定的补充情况。是对发生行政复议时、授权组织作出具体行政行为时、委托组织作出具体行政行为时、超出授权或委托范围时、重新组建等情况下被告方的确认。
四、两者的衔接
（一）行政主体理论的完善 由于诉讼法中被告的确认是以主体理论为支撑的，虽然部分学者主张组织法中的主体理论与监督救济法中的诉讼参加人理论应该分开，但笔者处于源流和维护行政法体系本身自洽性的角度仍然认为需要从完善主体理论的角度继续沟通两者。因此陈述对于目前的行政主体理论，不同学者的主张。
改革派。还有学者主张完全废弃现在的行政主体理论，完善行政组织法。 建立行政分权为核心的行政主体理论。 改良派。也有学者主张在原有的行政主体理论的基础上结合西方的经验，以行政分权理论为基础完善我国的行政主体理论。如地方分权、公务分权的办法作出分类。 重新定义概念。有学者将行政主体的概念界定为“自己的名义对外行使国家行政权力或者公共事务管理权力，并独立承担由此而产生的实质性法律责任的组织。” 即将原来的行政权分为国家行政权力和公共事务的管理权力，分出后者的目的在于为别的行政机关之外的组织行使行政权力奠定基础。观望派。也有学者认为急于引进这种行政分权理论形式意义大于实质意义。行政分权需要地方实现真正的自治。而这种行政主体理论的发展还需中国未来行政改革的实践填充。
（二）笔者的观点
鉴于以上观点，结合笔者处于对行政主体理论应该在整个行政法体系内能够贯通的立场，笔者认为有如下几个方面需要注意：
行政主体内涵外延的不确定性。首先，就行政主体概念的内涵来说，按照现行行政主体理论，一个组织究竟能不能成为行政主体关键就在于它是否具有行政职权。问题在于，在判断某一组织是否具有行政职权上，行政法学理迄今都没有提供一个明确且令人信服的客观标准。因此，行政主体概念存在着模糊性。 其次，行政主体内涵的模糊性也直接决定了其外延的不确定性。除行政机关之外，在“行政主体=行政机关 法律、法规授权的组织”中，授权组织是一个飘忽不定的概念。《行政诉讼法解释》第20条已经将规章授权组织纳入了行政主体的范围，进而不排除通过新的司法解释将规范性法律文件授权组织也纳入行政主体范围的可能。模糊性其实对于行政主体范围的扩大是有作用的，正如前文所言，西方、包括日本诉讼类型化的方式能够最大限度的保障相对人的权益和减轻诉讼压力，因而行政主体范围不确定就为将实际应当成为被告的非行政主体成为行政主体提供了可能。
将确定被告的逻辑顺序适当修正。因为目前我们的《行政诉讼法》是首先确定为行政主体，再以其具体行政行为是否侵犯相对人合法权益为标准。在此，笔者提出一个新的思路，或许可以在部分学者强烈支持的行政主体理论应当与行政诉讼被告逻辑分离 之外找到一个新的平衡点。我们采取先以行为要件为首要判断标准的方法，即先不考虑资格要件，只要实施的具体行为侵犯了相对人的合法权益，就可以纳入行政诉讼范畴。这样做的优势在于可以将原本模式中在资格要件中排除的第一环节的很多目前我国不认为是行政主体所为的行为纳入救济的领域。
注释：
[1]《行政诉讼法》第25条.
[2][8]姜明安主编.行政法与行政诉讼法.北京大学出版社、高等教育出版社.2011年版.第514页，第511页.
[3][6][15][16]章志远.当代中国行政主体理论的生成与变迁.贵州职业警官学院学报.2007（1）.第11页，第10-11页，第11页，第15页.
[4][14]张树义.行政主体研究.中国法学.2002（2）.第2页，第6-7页.
[5]任进.行政组织法研究.国家行政学院出版社.2010年版.第16-18页.
[7][日]南博方著、杨建顺译.行政法（第六版）.中国人民大学出版社.2009年版.第11-13页.
[9]薛刚凌.我国行政主体理论之检讨——兼论全面研究行政组织法的必要性.政法论坛.1998（6）.第69-70页.
[10]薛刚凌.行政主体之再思考.中国法学.2001（2）.第35-37页.
[11]章剑生.反思与超越：中国行政主体理论批判.北方法学.2008（6）.第73-75页.
[12]郎佩娟，陈明.行政主体理论的现状、缺陷及其重构.天津行政学院学报.2006（2）.第68-70页.
[13]余凌云.行政主体理论之变革.法学杂志.2010（8）.第17-18页.