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当人均地区生产总值达到中等收入水平，并向高收入水平迈进时，经济社会结构将发生重大变化，传统增长模式将受到严重挑战，加快转变经济发展方式、调整工农城乡关系就显得尤为重要。
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大作出的重大部署。省委十一届九次全会通过的“十二五”时期发展规划《建议》，将城市化战略拓展为城乡发展一体化战略，并将实现南城乡二元结构向城乡发展一体化转变作为加快经济发展方式转变的三大任务之一。最近，省委书记罗志军指出，江苏要在推进全局改革中，着力破除城乡二元结构。
城乡发展一体化，就是要在继续加快城市化进程的同时，打破城乡二元结构，使生产要素在城乡之间自由流动，公共资源在城乡之间均衡配置，工业与农业互动发展，城乡居民共同富裕，城乡空间形态持续优化，促进城乡由分割到协调再到融合。城乡发展一体化的实质，是实现经济发展与社会公平的统一，解决城乡差距过大、半城市化等发展中的突出矛盾，促进人的全面发展，让全体人民共同参与全面小康和现代化建设，共享改革发展的成果。城乡发展一体化的动力，是以新型城市化为主要引擎，促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城市现代化水平，提升带动农村的能力；使更多的农民变为真正的市民，为农业现代化和新农村建设提供更多的空间。城乡发展一体化的主要内容，是推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业一体化进程，形成以工促农、以城带乡的长效机制。城乡发展一体化的关键，是要打破传统的城乡二元结构，尤其要破除二元结构赖以存在的制度基础，如城乡分割的户籍制度、城乡差别的土地制度、城乡分治的社会管理制度，形成城乡发展一体化的体制。城乡发展一体化的目标，是促进城乡关系由分割到协调再到最终融为一体，建立新型城乡关系，实现城乡协调发展、共同繁荣，推动全面小康社会和现代化建设。
推进城乡发展一体化，是江苏实现“两个率先”的客观要求。近几年来，我省把统筹城乡发展、推进城乡发展一体化，作为“全面达小康、建设新江苏”的重要任务，作为转变经济发展方式的主要内容，作为新形势下解决“三农”问题的根本途径，充分发挥工业发达、城市密集的优势，坚持产业化提升农业、工业化致富农民、城市化带动农村，加快构建以工促农、以城带乡长效机制，城乡发展一体化取得了阶段性成效。突出表现在“六个加快”：
一是城乡规划一体化步伐加快。推进城乡规划全覆盖，初步形成了“中心城市一中小城市一重点中心镇一农村新社区”的架构和雏形。高起点编制98个省级重点中心镇总体规划，将全省25万个自然村规划为5万个左右农村居住点，基本实现了近期有建设需求村庄的规划全覆盖。
二是城乡空间布局优化加快。推动工业向园区集中，全省规模以上乡镇工业企业的集中度达到62％；推动人口向城镇集中，全省城市化率提高到57％；推动居住向社区集中，确保农民到规划的居住点上新建翻建住房，苏南地区农民集中居住率达到20-30％；推动农村土地向适度规模经营集中，全省农业适度规模经营面积占耕地的43％。
三是城乡产业体系融合加快。将推进新型工业化与发展现代农业紧密结合，用工业化的理念发展农业、工业化的成果反哺农业、工业化的要素投入农业，推进农业“接二连三”，有力地促进了农业增产增效。高效农业占耕地面积的比重突破1/3，1／3以上村、1／2以上乡镇分别形成了“一村一品、一乡一业”特色产业，农产品加工业产值与农业总产值之比达到1.1：1，农业旅游点已有1000多个。
四是城乡基本公共服务均等化加快。把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，全省行政村基本实现通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通互联网“七通”，新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村最低生活保障、被征地农民基本生活保障“四个全覆盖”。农村人均纯收入2500元以下的贫困人口，已有80.6％实现脱贫。
五是城乡劳动力就业创业服务体系建设加快。坚持统筹城乡就业创业，把促进就业的政府责任、公共服务、扶持政策、技能培训“四个体系”由城市向农村延伸，全省已累计转移农村劳动力1771万人，占农村劳动力总量的66.4％。
六是城乡资源有效配置格局形成步伐加快。加快建立财政支农支出稳定增长机制，省级财政支农资金由2005年的150亿元增加到2009年的427亿元，年均增加60亿元以上。创新农村土地使用制度，有序推进农村土地综合整治试点。创新农村金融服务，全省已建有村镇银行25家、农村小额贷款公司200多家。
总的来看，我省在推进城乡发展一体化上已迈出了重要步伐，城乡发展更加协调，城乡居民收入比2.52：1，是全国城乡居民收入差距最小的省份之一。与此同时，城乡发展一体化进程中也存在着一些问题，一是规划的引导作用有待加强，尤其是城乡发展各专项规划衔接配套难；二是有的地区过分追求建设用地指标和土地财政效应，造成维护农民土地等权益难；三是由于城乡二元结构的形成原因复杂，一些关键领域如户籍制度、土地制度的改革还没有取得重大突破，破除城乡二元结构难，等等。
目前，江苏已进入了加快推进城乡发展一体化、构建新型城乡工农关系的重要时期。苏南地区已经实现全面小康，基本现代化目标的实现将主要取决于城乡发展一体化进程和新型城乡关系的确立；苏中苏北地区也要把城乡发展一体化作为加快转变经济发展方式，推进经济国际化和新型工业化，实现全面小康的重要途径。总的来看，在推动全局改革发展中，必须着力破除城乡二元结构，全面落实城乡发展一体化战略，坚持工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”推进，努力把江苏建设成全国农业现代化建设先导区、社会主义新农村建设示范区、城乡发展一体化先行区，形成城乡经济社会发展一体化新格局。当前，重点要在以下六个方面加大力度：
加快推进城乡规划一体化。一是突出规划以县为单元。在规划上，要以县域为空间单元，以县城为中心、中心镇为支点，统筹城乡规划编制，合理规划城乡建设、工农业发展、生态保护等各类空间，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构体系。二是突出规划“融合”的理念。加强各类规划之间的相互协调，做到纵向覆盖和横向衔接有机统一。尤其要推进城镇规划、土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划“四规叠合”。三是更加注重村庄规划建设。在尊重农民意愿的前提下，遵循城市化和人口迁移规律，分类指导，循序渐进，优化村庄布局，编好村庄建设规划，加强基础设施配套，改善农村公共服务，引导农民适度集中居住。
加快推进农民变市民进程。未来几年江苏将有1000万左右的农民融入 城市。为此需要做好两项基础性工作：一方面，提高城镇发展水平，增强城镇承载能力。坚持走以城乡发展一体化为导向、以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路。另一方面，改革户籍制度，解除制约农民变市民的制度束缚。全面放开小城镇落户条件，逐步推进县域范围内户口通迁。取消暂住证，实行居住证制度。研究与户籍制度相关的福利制度改革办法，保障在城镇落户的农民享受同等的福利待遇。要在保障农民社会权益的同时，切实维护农民的财产权益。
加快推进农村土地使用制度改革。现有的农村土地制度是城乡二元结构的基础制度，在这种制度安排下，农村土地产权不明晰，导致城乡土地资源配置低效，农民土地财产权益保障也不充分，必须改革现有的农村土地使用制度。农村土地制度改革必须坚持两个基本条件，一是基本农田面积不减少，二是农民土地权益应当得到有效保护。因此，农村土地制度改革应注重以下几个方面：一是加快农村土地确权登记发证；二是规范有序开展农村土地综合整治，实现土地资源在更大范围内的优化配置；三是构建土地增值收益合理分配机制，让农民更多地分享土地增值收益，增加财产性收入。
加快推进现代农业建设。建设现代农业是推进城乡发展一体化的一项重要任务。工业化和城市化势必导致城乡之间空间、产业、人口、就业结构的变化，带来农民生产方式、生活方式的变化。现代农业发展要适应这些变化，认真回答在哪里种田、怎么种田、谁去种田等突出问题。一是培育现代农业经营主体。一段时间内，一些地方鼓励工商资本进入农业，这对于一些特殊地区、特殊行业来说还是有积极意义的，但不可否认的是，工商资本也挤占了农民的发展空间。从农业发展特别是大宗农产品生产来看，真正可持续的经营主体还是农民，是农民合作组织或专业大户。要在引导工商资本进入农业产前、产后领域开展社会化服务的同时，强化政策扶持，促进农民专业合作组织和专业大户发展，为农业现代化培育可持续发展的经营主体。二是发展农业适度规模经营。加快形成区域化布局、专业化生产、集约化经营、社会化服务的现代农业发展格局。人多地少是江苏的重要省情，推进现代农业建设，既要着眼于提高效率发展规模经营，又要着眼于保护农民公平务农机会解决规模适度的问题。三是落实农业功能区。不同地区资源禀赋、经济社会发展条件差异较大，要根据本地情况科学划定农业功能区，强化农业用地的刚性约束，充分发挥比较优势。统筹考虑现代农业园区、农产品加工集中区、农产品市场体系“三个载体”空间布局，推动优势特色产业基地(带)建设。
加快推进城乡社会保障制度接轨。尽管我省农村社会保障体系建设已经取得了显著进展，但就总体情况来说，仍然存在着城乡保障制度不衔接、保障标准差距过大、接轨成本没有承担主体等突出问题，必须本着先易后难的原则，加快推动城乡之间养老、医疗、低保等相关制度衔接。一是探索城乡居民统一的养老保障办法。探索实行一套保障体系，分层分档缴费和享受待遇，逐步统一城乡居民养老保险制度。二是统一城乡低保标准。苏北地区要加快缩小城乡低保差距，苏南等经济发达地区要在同一县(市)范围内，努力实现城乡低保标准相同、保障范围相同。已经实现全面小康的县(市)，应当实现城乡低保制度完全对接。三是逐步缩小城乡居民医疗待遇差距。加快新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的对接，逐步实现城乡居民在同一体系内同标准参加医疗保险、同条件享受医疗待遇。在实践中，要加大财政支持力度，制定具体的接轨操作办法，全面测算缴费和补贴标准，合理确定保障待遇，有计划地弥补接轨中的资金缺口，切实解决城乡之间社保制度接轨的突出难题。
加快推进城乡基本公共服务均等化和社会管理一体化。创新城乡公共服务和社会管理体制，当前重点是要解决条件改善和水平提高两大突出问题。一是提高农村教育文化卫生等公共服务水平。经过多年发展，这些方面的硬件建设已有很大改善，最迫切的是要提高从业人员素质。要加强农村教师、农村医生等的职业培训，加强城乡从业人员的交流，促进城市优质资源向农村流动，稳步提高农村现有公共服务人员素质。二是推进农民就业创业方式转变。推动就业创业公共服务体系向农村延伸，尽快实现城乡劳动者就业创业政策统一、服务共享、机会均等。把进城务工与进城落户结合起来，引导有条件农民由“候鸟式”打工向“迁徙式”落户转变。把鼓励创业与促进就业结合起来，推动“打工潮”向“创业潮”转变。三是加快农村社会管理创新。针对农民变市民以及农民适度集中居住后的新情况，积极探索加强和改善农村新型社区行政管理、经济管理、社区管理的有效途径，建立农村公共事业投入保障机制，使集中居住的农民也能享受城市文明和社区管理的服务，提高基本公共服务均等化的水平。口
(作者系中共江苏省委农村工作领导小组办公室主任)
责任编辑：袁文
加快形成城乡经济社会发展一体化新格局，是党的十七大作出的重大部署。省委十一届九次全会通过的“十二五”时期发展规划《建议》，将城市化战略拓展为城乡发展一体化战略，并将实现南城乡二元结构向城乡发展一体化转变作为加快经济发展方式转变的三大任务之一。最近，省委书记罗志军指出，江苏要在推进全局改革中，着力破除城乡二元结构。
城乡发展一体化，就是要在继续加快城市化进程的同时，打破城乡二元结构，使生产要素在城乡之间自由流动，公共资源在城乡之间均衡配置，工业与农业互动发展，城乡居民共同富裕，城乡空间形态持续优化，促进城乡由分割到协调再到融合。城乡发展一体化的实质，是实现经济发展与社会公平的统一，解决城乡差距过大、半城市化等发展中的突出矛盾，促进人的全面发展，让全体人民共同参与全面小康和现代化建设，共享改革发展的成果。城乡发展一体化的动力，是以新型城市化为主要引擎，促进大中小城市和小城镇协调发展，提高城市现代化水平，提升带动农村的能力；使更多的农民变为真正的市民，为农业现代化和新农村建设提供更多的空间。城乡发展一体化的主要内容，是推进城乡规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业一体化进程，形成以工促农、以城带乡的长效机制。城乡发展一体化的关键，是要打破传统的城乡二元结构，尤其要破除二元结构赖以存在的制度基础，如城乡分割的户籍制度、城乡差别的土地制度、城乡分治的社会管理制度，形成城乡发展一体化的体制。城乡发展一体化的目标，是促进城乡关系由分割到协调再到最终融为一体，建立新型城乡关系，实现城乡协调发展、共同繁荣，推动全面小康社会和现代化建设。
推进城乡发展一体化，是江苏实现“两个率先”的客观要求。近几年来，我省把统筹城乡发展、推进城乡发展一体化，作为“全面达小康、建设新江苏”的重要任务，作为转变经济发展方式的主要内容，作为新形势下解决“三农”问题的根本途径，充分发挥工业发达、城市密集的优势，坚持产业化提升农业、工业化致富农民、城市化带动农村，加快构建以工促农、以城带乡长效机制，城乡发展一体化取得了阶段性成效。突出表现在“六个加快”：
一是城乡规划一体化步伐加快。推进城乡规划全覆盖，初步形成了“中心城市一中小城市一重点中心镇一农村新社区”的架构和雏形。高起点编制98个省级重点中心镇总体规划，将全省25万个自然村规划为5万个左右农村居住点，基本实现了近期有建设需求村庄的规划全覆盖。
二是城乡空间布局优化加快。推动工业向园区集中，全省规模以上乡镇工业企业的集中度达到62％；推动人口向城镇集中，全省城市化率提高到57％；推动居住向社区集中，确保农民到规划的居住点上新建翻建住房，苏南地区农民集中居住率达到20-30％；推动农村土地向适度规模经营集中，全省农业适度规模经营面积占耕地的43％。
三是城乡产业体系融合加快。将推进新型工业化与发展现代农业紧密结合，用工业化的理念发展农业、工业化的成果反哺农业、工业化的要素投入农业，推进农业“接二连三”，有力地促进了农业增产增效。高效农业占耕地面积的比重突破1/3，1／3以上村、1／2以上乡镇分别形成了“一村一品、一乡一业”特色产业，农产品加工业产值与农业总产值之比达到1.1：1，农业旅游点已有1000多个。
四是城乡基本公共服务均等化加快。把基础设施和社会事业发展的重点转向农村，全省行政村基本实现通电、通公路、通公交、通自来水、通电话、通有线电视、通互联网“七通”，新型农村合作医疗、新型农村养老保险、农村最低生活保障、被征地农民基本生活保障“四个全覆盖”。农村人均纯收入2500元以下的贫困人口，已有80.6％实现脱贫。
五是城乡劳动力就业创业服务体系建设加快。坚持统筹城乡就业创业，把促进就业的政府责任、公共服务、扶持政策、技能培训“四个体系”由城市向农村延伸，全省已累计转移农村劳动力1771万人，占农村劳动力总量的66.4％。
六是城乡资源有效配置格局形成步伐加快。加快建立财政支农支出稳定增长机制，省级财政支农资金由2005年的150亿元增加到2009年的427亿元，年均增加60亿元以上。创新农村土地使用制度，有序推进农村土地综合整治试点。创新农村金融服务，全省已建有村镇银行25家、农村小额贷款公司200多家。
总的来看，我省在推进城乡发展一体化上已迈出了重要步伐，城乡发展更加协调，城乡居民收入比2.52：1，是全国城乡居民收入差距最小的省份之一。与此同时，城乡发展一体化进程中也存在着一些问题，一是规划的引导作用有待加强，尤其是城乡发展各专项规划衔接配套难；二是有的地区过分追求建设用地指标和土地财政效应，造成维护农民土地等权益难；三是由于城乡二元结构的形成原因复杂，一些关键领域如户籍制度、土地制度的改革还没有取得重大突破，破除城乡二元结构难，等等。
目前，江苏已进入了加快推进城乡发展一体化、构建新型城乡工农关系的重要时期。苏南地区已经实现全面小康，基本现代化目标的实现将主要取决于城乡发展一体化进程和新型城乡关系的确立；苏中苏北地区也要把城乡发展一体化作为加快转变经济发展方式，推进经济国际化和新型工业化，实现全面小康的重要途径。总的来看，在推动全局改革发展中，必须着力破除城乡二元结构，全面落实城乡发展一体化战略，坚持工业化、城镇化和农业现代化“三化同步”推进，努力把江苏建设成全国农业现代化建设先导区、社会主义新农村建设示范区、城乡发展一体化先行区，形成城乡经济社会发展一体化新格局。当前，重点要在以下六个方面加大力度：
加快推进城乡规划一体化。一是突出规划以县为单元。在规划上，要以县域为空间单元，以县城为中心、中心镇为支点，统筹城乡规划编制，合理规划城乡建设、工农业发展、生态保护等各类空间，形成布局合理、分工有序、开放互通的城乡空间结构体系。二是突出规划“融合”的理念。加强各类规划之间的相互协调，做到纵向覆盖和横向衔接有机统一。尤其要推进城镇规划、土地利用总体规划、产业发展规划、环境保护规划“四规叠合”。三是更加注重村庄规划建设。在尊重农民意愿的前提下，遵循城市化和人口迁移规律，分类指导，循序渐进，优化村庄布局，编好村庄建设规划，加强基础设施配套，改善农村公共服务，引导农民适度集中居住。
加快推进农民变市民进程。未来几年江苏将有1000万左右的农民融入 城市。为此需要做好两项基础性工作：一方面，提高城镇发展水平，增强城镇承载能力。坚持走以城乡发展一体化为导向、以城市群为主体形态、大中小城市和小城镇协调发展的新型城市化道路。另一方面，改革户籍制度，解除制约农民变市民的制度束缚。全面放开小城镇落户条件，逐步推进县域范围内户口通迁。取消暂住证，实行居住证制度。研究与户籍制度相关的福利制度改革办法，保障在城镇落户的农民享受同等的福利待遇。要在保障农民社会权益的同时，切实维护农民的财产权益。
加快推进农村土地使用制度改革。现有的农村土地制度是城乡二元结构的基础制度，在这种制度安排下，农村土地产权不明晰，导致城乡土地资源配置低效，农民土地财产权益保障也不充分，必须改革现有的农村土地使用制度。农村土地制度改革必须坚持两个基本条件，一是基本农田面积不减少，二是农民土地权益应当得到有效保护。因此，农村土地制度改革应注重以下几个方面：一是加快农村土地确权登记发证；二是规范有序开展农村土地综合整治，实现土地资源在更大范围内的优化配置；三是构建土地增值收益合理分配机制，让农民更多地分享土地增值收益，增加财产性收入。
加快推进现代农业建设。建设现代农业是推进城乡发展一体化的一项重要任务。工业化和城市化势必导致城乡之间空间、产业、人口、就业结构的变化，带来农民生产方式、生活方式的变化。现代农业发展要适应这些变化，认真回答在哪里种田、怎么种田、谁去种田等突出问题。一是培育现代农业经营主体。一段时间内，一些地方鼓励工商资本进入农业，这对于一些特殊地区、特殊行业来说还是有积极意义的，但不可否认的是，工商资本也挤占了农民的发展空间。从农业发展特别是大宗农产品生产来看，真正可持续的经营主体还是农民，是农民合作组织或专业大户。要在引导工商资本进入农业产前、产后领域开展社会化服务的同时，强化政策扶持，促进农民专业合作组织和专业大户发展，为农业现代化培育可持续发展的经营主体。二是发展农业适度规模经营。加快形成区域化布局、专业化生产、集约化经营、社会化服务的现代农业发展格局。人多地少是江苏的重要省情，推进现代农业建设，既要着眼于提高效率发展规模经营，又要着眼于保护农民公平务农机会解决规模适度的问题。三是落实农业功能区。不同地区资源禀赋、经济社会发展条件差异较大，要根据本地情况科学划定农业功能区，强化农业用地的刚性约束，充分发挥比较优势。统筹考虑现代农业园区、农产品加工集中区、农产品市场体系“三个载体”空间布局，推动优势特色产业基地(带)建设。
加快推进城乡社会保障制度接轨。尽管我省农村社会保障体系建设已经取得了显著进展，但就总体情况来说，仍然存在着城乡保障制度不衔接、保障标准差距过大、接轨成本没有承担主体等突出问题，必须本着先易后难的原则，加快推动城乡之间养老、医疗、低保等相关制度衔接。一是探索城乡居民统一的养老保障办法。探索实行一套保障体系，分层分档缴费和享受待遇，逐步统一城乡居民养老保险制度。二是统一城乡低保标准。苏北地区要加快缩小城乡低保差距，苏南等经济发达地区要在同一县(市)范围内，努力实现城乡低保标准相同、保障范围相同。已经实现全面小康的县(市)，应当实现城乡低保制度完全对接。三是逐步缩小城乡居民医疗待遇差距。加快新型农村合作医疗与城镇居民医疗保险的对接，逐步实现城乡居民在同一体系内同标准参加医疗保险、同条件享受医疗待遇。在实践中，要加大财政支持力度，制定具体的接轨操作办法，全面测算缴费和补贴标准，合理确定保障待遇，有计划地弥补接轨中的资金缺口，切实解决城乡之间社保制度接轨的突出难题。
加快推进城乡基本公共服务均等化和社会管理一体化。创新城乡公共服务和社会管理体制，当前重点是要解决条件改善和水平提高两大突出问题。一是提高农村教育文化卫生等公共服务水平。经过多年发展，这些方面的硬件建设已有很大改善，最迫切的是要提高从业人员素质。要加强农村教师、农村医生等的职业培训，加强城乡从业人员的交流，促进城市优质资源向农村流动，稳步提高农村现有公共服务人员素质。二是推进农民就业创业方式转变。推动就业创业公共服务体系向农村延伸，尽快实现城乡劳动者就业创业政策统一、服务共享、机会均等。把进城务工与进城落户结合起来，引导有条件农民由“候鸟式”打工向“迁徙式”落户转变。把鼓励创业与促进就业结合起来，推动“打工潮”向“创业潮”转变。三是加快农村社会管理创新。针对农民变市民以及农民适度集中居住后的新情况，积极探索加强和改善农村新型社区行政管理、经济管理、社区管理的有效途径，建立农村公共事业投入保障机制，使集中居住的农民也能享受城市文明和社区管理的服务，提高基本公共服务均等化的水平。口
(作者系中共江苏省委农村工作领导小组办公室主任)
责任编辑：袁文