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摘要：环境影响评价是一个完整评价体系，在环境影响评价的不同阶段，公众参与群体、形式及其主要内容等也不尽相同。按照国家相关法律规定，公众参与是环境影响评价文件的重要组成，也是环境保护技术服务部门评估项目可行性的重要依据之一。文章结合国内公众参与方面的研究成果，分析了环境影响评价中公众参与注意的问题以及解决方法，为环境影响评价实际工作中公众参与方面提供参考。
关键词：环境影响评价;公众参与;思考
Abstract: The environmental impact assessment is a complete evaluation system. In different stages of environmental impact assessment, the public participations, forms and its main contents are offen different. According to the relevant national law, the public participation is the important component of environmental impact assessment file, and also the one of the important feasibility bases that the environmental protection technology service department assesses the project. Combining with the research achievements of public participation in domestic, this paper analyses the attention problems and the solutions, which offers reference for public participation in practice work of environmental impact assessment.
Keywords: the environmental impact assessment; public participation; thinking
中图分类号：X820.3 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
一、公众参与的概念、由来及形式
1、公众参与的概念
公众参与是指社会公众对某一公共事物的共同维护和处理。环保公众参与特指社会公众对环境保护的认知、维护和参与程度。其内容具体表现为：积极参加环境建设；做好本职工作中的环境保护；监督破坏环境的行为；支持环境执法；对环境执法部门的监督；参与环境文化建设。通过公众参与，可以制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。
2、公众参与的由来
环境影响评价的思想形成于20 世纪70 年代。从环保公众参与发展的整个大环境来看，是随着人类经济的发展对环境产生的破坏、人类生存资源紧缺而引发的保护环境的自主需求，体现为由点及面的扩展、由个人带动群体的意识提高，和在这种需求下，而促成的由政府组织、协调，逐步形成从立法到执法一系列具有法律地位的公众参与。但是由于公众参与的相关法律、法规不能针对具体的某一类项目或某种具体情况而定，造成在具体实施过程中，出现了公众参与成为只是必要的程序和走形式的情况，没有达到强化社会和舆论监督的目的。
3、公众参与的形式
目前我国环评工作中，公众参与环境影响评价制度，从结构内容上看，应包含三个要素: 一是“谁参与”; 二是“参与什么”; 三是“怎样参与”。在我国，公众参与时机界定缺乏规范公众参与主要有四种形式：媒体公布、社会调查及问卷调查、听证会和专家咨询。这四种形式意义层次各不相同，在环境影响评价实际工作中应用最多的形式是社会调查及问卷调查。
二、公众参与在环境影响评价实践运用中的问题
１、参与时间和阶段
我国的公众参与以“末端参与”为主，主要发生在环境污染或生态破坏后，属于“事后举报”、“受害者举报”的参与模式。在公众接受调查时，项目或者规划的方案已基本确定，公众所提意见难以撼动既成事实，对方案的决定意义不大。目前我国的环境影响评价可大致分为三个阶段，包括环境影响评价文件编制、技术评估部门审查、环保行政主管部门审批。
２、公众参与的对象
公众参与的对象一般是可能受到建设项目或专项规划施工或者建成后的环境影响的单位，居民个人，居民代表或者居民委托的律师，相关领域的专家和关注该项目所涉及的公众环境权益的单位和个人等。表现出的是参与对象缺乏代表性和广泛性。不同的调查对象对项目建设的态度会也很大的不同，所以，公众参与对象的选择直接影响调查结论及该项目可行性的结论。但是也会遇到不能规范选择公众参与对象的情况，建设单位为了增加项目的可行性，刻意选择对项目有利的参与对象的现象。在实际操作时往往存在項目基本情况介绍重点不突出、项目污染特点及区域环境问题不突出、主要环境影响的程度与范围不全甚至重大污染因素缺失、夸大污染防治措施效果、美化环评结论、有意回避项目的敏感问题和环境风险等现象。
3、公众参与的告知内容
信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，也是公众参与环境影响评价程序的前提。公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开的义务。在进行调查中真实有效的调查问卷有利于公众意见的收集、整理与分析,并能为项目的决策与建设提供科学依据和公众支持。但由于我国环评中公众参与机制仍不够完善,存在的诸多问题严重制约着最大限度发挥公众参与在环评中的功能价值。
一般情况下，公众参与的告知主要包括以下内容：
（1）要将建设项目或者专项规划的运行情况交代清楚；
（2）建设项目或者专项规划对环境可能造成影响的环境要素和程度；
（3）拟上的环境保护和治理措施；
（4）征求公众意见和建议的范围和主要事项；
（5）征求公众意见的形式和时间。
4、评估公众参与结论的真实性
在对公众参与的很多要求中，要求公众的调查结果保证一定的客观真实性无疑是最重要的，在进行项目评估时不能只按照公众参与的结果评估项目的可行性，首先要评估公众参与结论的真实性。对于建设项目的环境影响评价，建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见，至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与。
5、公众参与过程中的法律责任
目前公众参与结论真实性的法律责任也是靠着两条来约束，但是在公众参与的主体不确定的情况下，会出现编制单位、建设单位与环评单位互相推卸责任，随意修改调查结果的情况，没有明确的法律责任做前提，只依靠具体实施单位的自觉是不能保证真正达到社会监督的目的的。所以，要真正做到提高公众参与的水平，使公众参与成为社会监督的重要手段，除了规范进行公众参与的过程、完善告知内容、全面考虑告知对象等技术手段外，还要加强公众参与工作的行政管理及法律建设。
三、公众参与在实际工作中的思路和方法
根据环评工作中公众参与过程存在的一些常见问题，在公众参与在环境影响评价实践运用中，需要改进和加强环境影响评价公众参与的思路和方法。
1、掌握好公众参与进行的最佳时机，确保公众全面、准确了解项目建设所造成的影响，切实体现公众的意愿。有些环评机构往往凭经验或理论知识设计调查问卷,导致内容设置片面、语言单调、技术术语多、存在遗漏,使公众难以理解。形成对调查问卷质量的缺陷问题。还有项目特征不明显、信息缺失、信息诱导、一题多问等问题进而导致问卷思路混乱、问题顺序杂乱无章,使得被调查者产生厌烦情绪,不利于数据的收集。
2、公众参与报告应当通俗易懂，切实将项目的有关情况提交给公众，提交公众参阅的报告应采用公众较易理解的言辞、表述习惯，避免采用专业术语，影响公众对项目建设具体情况地了解。
3、正确对待公众的意见,重视公众参与，可以收集到多方面、多渠道的信息，反馈出一些环评单位有意无意忽略的问题，使环评结论更加科学、准确地反映多方利益，兼顧平衡。
5、公众参与的实施有待实践中不断发展完善
公众参与虽然在我国已随着经济发展、保护环境的需要而日趋成熟，但因现存法律中对其具体操作方法缺乏详细规定，使得公众参与在以往的实践操作中存在着较大的局限性。国家环保总局已拟公布实行《环境影响评价公众参与暂行办法》，将对环评中公众参与的实施细则作出明确的规定。实践证明，只有在环评操作中不断发现问题、解决问题，从制度、程序、调查方式、参与时段、调查对象、样本数量等实施细则方面不断发展完善，公众参与才能真正为环境影响评价工作服务，真正体现出政府和有关部门对公众利益和权利的尊重。
四、结语
公众参与是促进科学、民主决策的重要手段。环境影响评价中的公众参与是公众参与经济决策，维护公众利益的重要途径，其关键部分是识别决策的利益相关者，明确公众参与的形式，公布主要的环境影响及与之相关的社会影响信息。
实践证明,在环境影响评价过程中实施公众参与,坚持了“以人为本”的科学发展观,有助于环境影响评价工作的不断完善和体现社会的公平、公正。基于环境影响评价的阶段和决策环境影响程度设置公众参与形式和信息公开内容，不仅有利于提高公众参与的有效性，也有利于公众参与环境影响评价的积极性，促进决策部门与公众间的信息交流与互动。因此,通过深入研究,不断总结,提出具有针对性的改善措施,提高公众参与的有效性是十分必要的。
关键词：环境影响评价;公众参与;思考
Abstract: The environmental impact assessment is a complete evaluation system. In different stages of environmental impact assessment, the public participations, forms and its main contents are offen different. According to the relevant national law, the public participation is the important component of environmental impact assessment file, and also the one of the important feasibility bases that the environmental protection technology service department assesses the project. Combining with the research achievements of public participation in domestic, this paper analyses the attention problems and the solutions, which offers reference for public participation in practice work of environmental impact assessment.
Keywords: the environmental impact assessment; public participation; thinking
中图分类号：X820.3 文献标识码：A文章编号：2095-2104（2012）
一、公众参与的概念、由来及形式
1、公众参与的概念
公众参与是指社会公众对某一公共事物的共同维护和处理。环保公众参与特指社会公众对环境保护的认知、维护和参与程度。其内容具体表现为：积极参加环境建设；做好本职工作中的环境保护；监督破坏环境的行为；支持环境执法；对环境执法部门的监督；参与环境文化建设。通过公众参与，可以制约政府的自由裁量权，确保政府公正，合理地行使行政权力。
2、公众参与的由来
环境影响评价的思想形成于20 世纪70 年代。从环保公众参与发展的整个大环境来看，是随着人类经济的发展对环境产生的破坏、人类生存资源紧缺而引发的保护环境的自主需求，体现为由点及面的扩展、由个人带动群体的意识提高，和在这种需求下，而促成的由政府组织、协调，逐步形成从立法到执法一系列具有法律地位的公众参与。但是由于公众参与的相关法律、法规不能针对具体的某一类项目或某种具体情况而定，造成在具体实施过程中，出现了公众参与成为只是必要的程序和走形式的情况，没有达到强化社会和舆论监督的目的。
3、公众参与的形式
目前我国环评工作中，公众参与环境影响评价制度，从结构内容上看，应包含三个要素: 一是“谁参与”; 二是“参与什么”; 三是“怎样参与”。在我国，公众参与时机界定缺乏规范公众参与主要有四种形式：媒体公布、社会调查及问卷调查、听证会和专家咨询。这四种形式意义层次各不相同，在环境影响评价实际工作中应用最多的形式是社会调查及问卷调查。
二、公众参与在环境影响评价实践运用中的问题
１、参与时间和阶段
我国的公众参与以“末端参与”为主，主要发生在环境污染或生态破坏后，属于“事后举报”、“受害者举报”的参与模式。在公众接受调查时，项目或者规划的方案已基本确定，公众所提意见难以撼动既成事实，对方案的决定意义不大。目前我国的环境影响评价可大致分为三个阶段，包括环境影响评价文件编制、技术评估部门审查、环保行政主管部门审批。
２、公众参与的对象
公众参与的对象一般是可能受到建设项目或专项规划施工或者建成后的环境影响的单位，居民个人，居民代表或者居民委托的律师，相关领域的专家和关注该项目所涉及的公众环境权益的单位和个人等。表现出的是参与对象缺乏代表性和广泛性。不同的调查对象对项目建设的态度会也很大的不同，所以，公众参与对象的选择直接影响调查结论及该项目可行性的结论。但是也会遇到不能规范选择公众参与对象的情况，建设单位为了增加项目的可行性，刻意选择对项目有利的参与对象的现象。在实际操作时往往存在項目基本情况介绍重点不突出、项目污染特点及区域环境问题不突出、主要环境影响的程度与范围不全甚至重大污染因素缺失、夸大污染防治措施效果、美化环评结论、有意回避项目的敏感问题和环境风险等现象。
3、公众参与的告知内容
信息公开，不仅是公众参与政府决策的前提条件，也是公众参与环境影响评价程序的前提。公众知情权是参与权的前提。要实现公众的知情权，相关机构就必须履行信息公开的义务。在进行调查中真实有效的调查问卷有利于公众意见的收集、整理与分析,并能为项目的决策与建设提供科学依据和公众支持。但由于我国环评中公众参与机制仍不够完善,存在的诸多问题严重制约着最大限度发挥公众参与在环评中的功能价值。
一般情况下，公众参与的告知主要包括以下内容：
（1）要将建设项目或者专项规划的运行情况交代清楚；
（2）建设项目或者专项规划对环境可能造成影响的环境要素和程度；
（3）拟上的环境保护和治理措施；
（4）征求公众意见和建议的范围和主要事项；
（5）征求公众意见的形式和时间。
4、评估公众参与结论的真实性
在对公众参与的很多要求中，要求公众的调查结果保证一定的客观真实性无疑是最重要的，在进行项目评估时不能只按照公众参与的结果评估项目的可行性，首先要评估公众参与结论的真实性。对于建设项目的环境影响评价，建设单位也只是报批建设项目环境影响报告书前征求公众的意见，至于项目可行性研究、建设项目设计、环境影响后评估等阶段却没有公众的参与。
5、公众参与过程中的法律责任
目前公众参与结论真实性的法律责任也是靠着两条来约束，但是在公众参与的主体不确定的情况下，会出现编制单位、建设单位与环评单位互相推卸责任，随意修改调查结果的情况，没有明确的法律责任做前提，只依靠具体实施单位的自觉是不能保证真正达到社会监督的目的的。所以，要真正做到提高公众参与的水平，使公众参与成为社会监督的重要手段，除了规范进行公众参与的过程、完善告知内容、全面考虑告知对象等技术手段外，还要加强公众参与工作的行政管理及法律建设。
三、公众参与在实际工作中的思路和方法
根据环评工作中公众参与过程存在的一些常见问题，在公众参与在环境影响评价实践运用中，需要改进和加强环境影响评价公众参与的思路和方法。
1、掌握好公众参与进行的最佳时机，确保公众全面、准确了解项目建设所造成的影响，切实体现公众的意愿。有些环评机构往往凭经验或理论知识设计调查问卷,导致内容设置片面、语言单调、技术术语多、存在遗漏,使公众难以理解。形成对调查问卷质量的缺陷问题。还有项目特征不明显、信息缺失、信息诱导、一题多问等问题进而导致问卷思路混乱、问题顺序杂乱无章,使得被调查者产生厌烦情绪,不利于数据的收集。
2、公众参与报告应当通俗易懂，切实将项目的有关情况提交给公众，提交公众参阅的报告应采用公众较易理解的言辞、表述习惯，避免采用专业术语，影响公众对项目建设具体情况地了解。
3、正确对待公众的意见,重视公众参与，可以收集到多方面、多渠道的信息，反馈出一些环评单位有意无意忽略的问题，使环评结论更加科学、准确地反映多方利益，兼顧平衡。
5、公众参与的实施有待实践中不断发展完善
公众参与虽然在我国已随着经济发展、保护环境的需要而日趋成熟，但因现存法律中对其具体操作方法缺乏详细规定，使得公众参与在以往的实践操作中存在着较大的局限性。国家环保总局已拟公布实行《环境影响评价公众参与暂行办法》，将对环评中公众参与的实施细则作出明确的规定。实践证明，只有在环评操作中不断发现问题、解决问题，从制度、程序、调查方式、参与时段、调查对象、样本数量等实施细则方面不断发展完善，公众参与才能真正为环境影响评价工作服务，真正体现出政府和有关部门对公众利益和权利的尊重。
四、结语
公众参与是促进科学、民主决策的重要手段。环境影响评价中的公众参与是公众参与经济决策，维护公众利益的重要途径，其关键部分是识别决策的利益相关者，明确公众参与的形式，公布主要的环境影响及与之相关的社会影响信息。
实践证明,在环境影响评价过程中实施公众参与,坚持了“以人为本”的科学发展观,有助于环境影响评价工作的不断完善和体现社会的公平、公正。基于环境影响评价的阶段和决策环境影响程度设置公众参与形式和信息公开内容，不仅有利于提高公众参与的有效性，也有利于公众参与环境影响评价的积极性，促进决策部门与公众间的信息交流与互动。因此,通过深入研究,不断总结,提出具有针对性的改善措施,提高公众参与的有效性是十分必要的。