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政府创新本质上是打破原有利益格局，通过利益主体博弈，经过成本——收益核算后形成的新的契约格局。在制度变迁的理论框架下，运用博弈工具动态地分析在制度创新中三种参与力量中央政府、地方政府和微观主体相互作用的博弈过程与博弈策略，可以发现可能的博弈结果——地方政府的伪创新。规范地方政府创新的行为，要从改善博弈的策略环境和规范及改进地方政府自身入手。