论文部分内容阅读
摘要:当前我国环境问题的现状不容乐观,其中有法制因素所产生的影响。在现代社会,要解决日益严重的环境问题,必须加大环保宣传,加强环境法的实施和环境执法能力建设。
关键词:环境保护;环境法;执法能力;建设
中图分类号:D912.6
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20026202
加强环境法的实施和环境执法能力建设,不仅是我国环境法制建设的一个重要问题,也是世界各国环境法制建设的主要领域,它对推动我国环境法制建设的深入发展,对促进我国经济与环境相协调,具有重要意义。
1我国环境问题的现状
目前,我国城市环境污染有所加剧,并逐步向农村蔓延。森林减少、沙漠扩大、草原退化、水土流失、物种灭绝等生态破坏问题也日趋严重。环境恶化目前已经成为制约我国经济发展、影响社会安定、危害公众健康的一个重要因素,成为威胁中华民族生存与发展的重大问题。因此,当前我国的环境现状及所面临的问题不容忽视,主要表现在以下几方面:
(1)大气污染严重。地级及以上城市(含地、州、盟首府所在地)空气质量达到国家一级标准的城市占2.2%,二级标准的占69.4%,三级标准的占26.9%,劣于三级标准的占1.5%。可吸入颗粒物(PM10)年均浓度达到二级标准及以上的城市占81.5%,劣于三级标准的占0.6%。监测的477个城市(县)中,出现酸雨的城市252个,占52.8%;酸雨发生频率在25%以上的城市164个,占34.4%;酸雨发生频率在75%以上的城市55个,占11.5%。
(2)水污染突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系水质总体为中度污染。200条河流409个断面中,Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为55.0%、24.2%和20.8%。其中,珠江、长江水质总体良好,松花江为轻度污染,黄河、淮河、辽河为中度污染,海河为重度污染。28个国控重点湖(库)中,满足Ⅱ类水质的4个,占14.3%;Ⅲ类的2个,占7.1%;Ⅳ类的6个,占21.4%;Ⅴ类的5个,占17.9%;劣Ⅴ类的11个,占39.3%。在监测营养状态的26个湖(库)中,重度富营养的1个,占3.8%;中度富营养的5个,占19.2%;轻度富营养的6个,占23.0%。全国近岸海域水质总体为轻度污染。
(3)噪声和固体废物加剧。监测的392个城市中,区域声环境质量好的城市占7.2%,较好的占64.5%,轻度污染的占27.3%,中度污染的占1.0%。工业固体废物和生活垃圾“围城”现象十分普遍,受污染耕地达1.5亿亩以上。危险废物大多未得到有效处置,随意堆放形成重大环境隐患。
(4)农村生态环境日益恶化。当前农村环境问题日益突出,形势严峻,突出表现为生活污染加剧,面源污染加重,工矿污染凸显,饮水安全存在隐患,呈现出污染从城市向农村转移的态势。一些地区盲目发展污染重的企业和不合理地开发资源,造成了严重的环境污染和生态破坏,加剧了植被破坏、水土流失和土地沙化,致使一些生态环境脆弱地区,陷于人畜无饮水、草木难生长的境地。
2我国环境问题产生的法制因素分析
(1)生态环境保护管理与执法监督体系不健全。近年来,我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动,以日常监督执法为基础,以环境监察执法稽查为保证,以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。普遍存在生态环境督查机构少,力量薄弱,执法人员配备不足,加上执法权限有限,缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构,不能适应当前生态环境保护的需要。
(2)生态环境管理体制不顺,环保部门难以发挥统一监管作用。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定。我国目前的环保执法主体分散在水利、海洋、林业、矿产资源等10余个资源开发部门,环保部门难以统一指挥和协调,其执法能力大受影响。而环保局人员编制有限,相对于繁重的执法任务,往往显得无能为力。再加上执法人员的权限不明确,处罚力度不够,所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。
(3)有法不依、执法不严现象较为突出,消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。有些地方的环境监察部门对群众反映的环境破坏问题熟视无睹、不闻不问,导致群众的意见很大,以至于越级上访者有增无减。还有些地方的有关执法部门放松日常监管,依赖专项行动,经常性的工作采取突击抓的方式,致使工作陷入被动, 当遇到重大的损害环境行为或事件时,往往采用重点治理、专项整治的方式来应对。另外,一些地方的环境监察机构负责人受地方保护主义的影响,不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍对开发区不敢查,对重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查,查过一次但处理不了的不敢查,危及人身安全的不敢查。
(4)地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠,重经济、轻环境,盲目引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。我们也应该清醒地看到,由于我国粗放的经济增长方式尚未根本转变,以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在,生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效地遏制。
3加强我国环境法的实施和执法能力建设的思考
(1)加大环保法制宣传力度。必须加大环保法制宣传的力度,既要增强企业事业单位和普通民众的环保意识、环保责任和环保法制观念,又要增强广大环保执法人员,尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念,这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。只有环保法律意识和环保责任能够成为扎根于民众内心的观念,领导干部能够真正树立起法律至上的理念,自觉维护环保行政执法,养成依法行政的自觉性和积极性,国家颁布的各项环保法律法规和政策才能能得到切实的贯彻和执行。
(2)强化环保执法责任制,建立领导干部环保实绩考核制度。各级政府部门必须切实转变观念,彻底去除那种将“发展就是硬道理”片面地理解为经济增长就是发展的全部内涵,将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识。在评定干部政绩方面,不能仅以经济增长数据为标准。应当建立领导干部环保实绩考核制度,将领导干部对环保的环保实绩纳入人事档案,作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一,而且应将各项考核的指标予以量化,使环保实绩考核制度明确、具体、可操作;并且应当在干部晋升提拔中实行环保工作一票否决制,加强环保实绩考核制度的权威性和执行力度。
(3)强化环保部门的执法权力,提高环保部门的执法能力。我国应制定和完善相关法律法规,加大环保部门的强制执法力度。其一,赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力,使环保执法真正地硬起来。其二,赋予环保部门限期治理决定权。其三,在环境监理队伍的基础上,建立环境警察制度。其四,确立部门联动的长效机制。要联合电力、公安、司法、金融、工商、水利、铁路等部门严厉打击环境违法行为,对拒不执行环保处罚的企业要限水、限电、限贷、限运,形成一股强大的执法力量,彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象,真正做到执法必严。
(4)建立有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。环境保护是一项社会系统工程,涉及众多的领域和方面,单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的,必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是,这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套,影响了法律效用的发挥。因此,要根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定,明确了相近相关部门所负的环保职责,重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系。环保部门切实履行好环境统一监管职责,实行“五统一”制度,即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布;努力争取有关部门支持,加强协调配合,加强了综合执法。
(5)严格执法,依法行政。环保执法工作要始终紧紧围绕“一个宗旨”, 就是认真保护环境,切实改善环境质量,保障人民群众的生命财产安全。保障环境安全,改善环境质量,代表了广大人民群众的根本利益,也完全符合江泽民总书记讲的“三个代表”的要求。同时,环保执法人员应切实增强“四个意识”:一是环保基本国策意识。说话办事首先要找准立足点,从环保基本国策的角度,从实施可持续发展战略的高度看问题,真正树立生态平衡观、环境与经济协调发展观,而不能站在污染者的立场上,替污染者说话。二是严格执法、依法行政意识。环境保护法是经济效益、社会效益和环境效益相统一的最佳结合点;只有严格执法,才能促进经济与环境相协调,实现可持续发展。三是执法责任意识。执法部门及其执法人员要对自己的执法行为负责,发生了执法过错要承担相应的法律责任。法律代表了最广大人民群众的最根本利益,严格执法就是实现和维护最广大人民群众的最大利益,对法律负责就是对党负责、对人民负责。因此,执法人员既要增强责任意识,又要大胆执法,严格执法。四是服务意识。执法的过程就是依法保护环境,实现广大群众根本利益的过程;只有严格执法,依法行政,才能最大限度地保护人民的利益。
(6)加强环保执法队伍的建设。各级政府要加大环保投入力度,在资金上向环保工作倾斜,改变环保执法能力弱,装备差,监控手段落后的现状,增强执法队伍的执法能力。要重视加大对环保执法部门的资金投入,这些资金重点要用于必要的执法人员培训,增加、更新必需的各种装备等方面。通过培训,使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保力度,完成环保执法任务。同时,要加强环保执法队伍的业务素质建设和廉政建设,严把“人情关”、“金钱关”和“权力关”,杜绝环保执法人员与环境违法企业有金钱来往或在执法过程中滥用职权的现象,将环保执法队伍打造成一支敢作敢为,敢打硬仗,善打困难仗的强兵。对环保部门乃至各级政府的环保执法行为以及企业环境违法行为进行有效监督。建立事前监督机制、公众监督机制和媒体监督机制,形成一种全社会的监督力量,督促环保执法工作的深入开展。
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有让环保执法真正的硬起来,污染防治工作才能得到有效开展,环境违法行为才能无处逃遁,“人与自然和谐相处”才能够早日成为现实。
关键词:环境保护;环境法;执法能力;建设
中图分类号:D912.6
文献标识码:A
文章编号:16723198(2009)20026202
加强环境法的实施和环境执法能力建设,不仅是我国环境法制建设的一个重要问题,也是世界各国环境法制建设的主要领域,它对推动我国环境法制建设的深入发展,对促进我国经济与环境相协调,具有重要意义。
1我国环境问题的现状
目前,我国城市环境污染有所加剧,并逐步向农村蔓延。森林减少、沙漠扩大、草原退化、水土流失、物种灭绝等生态破坏问题也日趋严重。环境恶化目前已经成为制约我国经济发展、影响社会安定、危害公众健康的一个重要因素,成为威胁中华民族生存与发展的重大问题。因此,当前我国的环境现状及所面临的问题不容忽视,主要表现在以下几方面:
(1)大气污染严重。地级及以上城市(含地、州、盟首府所在地)空气质量达到国家一级标准的城市占2.2%,二级标准的占69.4%,三级标准的占26.9%,劣于三级标准的占1.5%。可吸入颗粒物(PM10)年均浓度达到二级标准及以上的城市占81.5%,劣于三级标准的占0.6%。监测的477个城市(县)中,出现酸雨的城市252个,占52.8%;酸雨发生频率在25%以上的城市164个,占34.4%;酸雨发生频率在75%以上的城市55个,占11.5%。
(2)水污染突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河和辽河七大水系水质总体为中度污染。200条河流409个断面中,Ⅰ-Ⅲ类、Ⅳ-Ⅴ类和劣Ⅴ类水质的断面比例分别为55.0%、24.2%和20.8%。其中,珠江、长江水质总体良好,松花江为轻度污染,黄河、淮河、辽河为中度污染,海河为重度污染。28个国控重点湖(库)中,满足Ⅱ类水质的4个,占14.3%;Ⅲ类的2个,占7.1%;Ⅳ类的6个,占21.4%;Ⅴ类的5个,占17.9%;劣Ⅴ类的11个,占39.3%。在监测营养状态的26个湖(库)中,重度富营养的1个,占3.8%;中度富营养的5个,占19.2%;轻度富营养的6个,占23.0%。全国近岸海域水质总体为轻度污染。
(3)噪声和固体废物加剧。监测的392个城市中,区域声环境质量好的城市占7.2%,较好的占64.5%,轻度污染的占27.3%,中度污染的占1.0%。工业固体废物和生活垃圾“围城”现象十分普遍,受污染耕地达1.5亿亩以上。危险废物大多未得到有效处置,随意堆放形成重大环境隐患。
(4)农村生态环境日益恶化。当前农村环境问题日益突出,形势严峻,突出表现为生活污染加剧,面源污染加重,工矿污染凸显,饮水安全存在隐患,呈现出污染从城市向农村转移的态势。一些地区盲目发展污染重的企业和不合理地开发资源,造成了严重的环境污染和生态破坏,加剧了植被破坏、水土流失和土地沙化,致使一些生态环境脆弱地区,陷于人畜无饮水、草木难生长的境地。
2我国环境问题产生的法制因素分析
(1)生态环境保护管理与执法监督体系不健全。近年来,我国的环境执法工作正在逐步形成以集中式执法检查活动为推动,以日常监督执法为基础,以环境监察执法稽查为保证,以公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。普遍存在生态环境督查机构少,力量薄弱,执法人员配备不足,加上执法权限有限,缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机构,不能适应当前生态环境保护的需要。
(2)生态环境管理体制不顺,环保部门难以发挥统一监管作用。我国的每一部有关环境保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定。我国目前的环保执法主体分散在水利、海洋、林业、矿产资源等10余个资源开发部门,环保部门难以统一指挥和协调,其执法能力大受影响。而环保局人员编制有限,相对于繁重的执法任务,往往显得无能为力。再加上执法人员的权限不明确,处罚力度不够,所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。
(3)有法不依、执法不严现象较为突出,消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些地方严重存在。有些地方的环境监察部门对群众反映的环境破坏问题熟视无睹、不闻不问,导致群众的意见很大,以至于越级上访者有增无减。还有些地方的有关执法部门放松日常监管,依赖专项行动,经常性的工作采取突击抓的方式,致使工作陷入被动, 当遇到重大的损害环境行为或事件时,往往采用重点治理、专项整治的方式来应对。另外,一些地方的环境监察机构负责人受地方保护主义的影响,不敢碰硬、不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍对开发区不敢查,对重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查,查过一次但处理不了的不敢查,危及人身安全的不敢查。
(4)地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠,重经济、轻环境,盲目引进重污染项目,形成了引进容易治理难,关停更难的困难局面。我们也应该清醒地看到,由于我国粗放的经济增长方式尚未根本转变,以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在,生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效地遏制。
3加强我国环境法的实施和执法能力建设的思考
(1)加大环保法制宣传力度。必须加大环保法制宣传的力度,既要增强企业事业单位和普通民众的环保意识、环保责任和环保法制观念,又要增强广大环保执法人员,尤其是领导干部的环保意识和环保法制观念,这是强化环保执法工作的至关重要的前提条件。只有环保法律意识和环保责任能够成为扎根于民众内心的观念,领导干部能够真正树立起法律至上的理念,自觉维护环保行政执法,养成依法行政的自觉性和积极性,国家颁布的各项环保法律法规和政策才能能得到切实的贯彻和执行。
(2)强化环保执法责任制,建立领导干部环保实绩考核制度。各级政府部门必须切实转变观念,彻底去除那种将“发展就是硬道理”片面地理解为经济增长就是发展的全部内涵,将经济发展与生态环境保护对立起来的错误认识。在评定干部政绩方面,不能仅以经济增长数据为标准。应当建立领导干部环保实绩考核制度,将领导干部对环保的环保实绩纳入人事档案,作为评价干部政绩、评定年度考核等级、实行奖惩和干部晋升提拔的依据之一,而且应将各项考核的指标予以量化,使环保实绩考核制度明确、具体、可操作;并且应当在干部晋升提拔中实行环保工作一票否决制,加强环保实绩考核制度的权威性和执行力度。
(3)强化环保部门的执法权力,提高环保部门的执法能力。我国应制定和完善相关法律法规,加大环保部门的强制执法力度。其一,赋予环保部门查封、冻结、扣押等必要的强制执行权力,使环保执法真正地硬起来。其二,赋予环保部门限期治理决定权。其三,在环境监理队伍的基础上,建立环境警察制度。其四,确立部门联动的长效机制。要联合电力、公安、司法、金融、工商、水利、铁路等部门严厉打击环境违法行为,对拒不执行环保处罚的企业要限水、限电、限贷、限运,形成一股强大的执法力量,彻底改变环保部门势单力薄、权力有限的现象,真正做到执法必严。
(4)建立有效的环保部门统一监督管理与分部门监督管理相结合的机制。环境保护是一项社会系统工程,涉及众多的领域和方面,单靠环保部门“包打天下”是解决不了问题的,必须广泛动员联合各方力量一起来干。但是,这也会带来多头执法的弊端。环境保护执法主体的多元化和规范化建设之间缺乏协调和配套,影响了法律效用的发挥。因此,要根据环保法律、法规和关部门分工负责制度的规定,明确了相近相关部门所负的环保职责,重点理顺与计划、经贸、国土资源、农业、建设、林业、工商等部门的关系。环保部门切实履行好环境统一监管职责,实行“五统一”制度,即统一环境保护法规、统一环境标准、统一环境规划、统一环境监测规范、统一环境保护信息发布;努力争取有关部门支持,加强协调配合,加强了综合执法。
(5)严格执法,依法行政。环保执法工作要始终紧紧围绕“一个宗旨”, 就是认真保护环境,切实改善环境质量,保障人民群众的生命财产安全。保障环境安全,改善环境质量,代表了广大人民群众的根本利益,也完全符合江泽民总书记讲的“三个代表”的要求。同时,环保执法人员应切实增强“四个意识”:一是环保基本国策意识。说话办事首先要找准立足点,从环保基本国策的角度,从实施可持续发展战略的高度看问题,真正树立生态平衡观、环境与经济协调发展观,而不能站在污染者的立场上,替污染者说话。二是严格执法、依法行政意识。环境保护法是经济效益、社会效益和环境效益相统一的最佳结合点;只有严格执法,才能促进经济与环境相协调,实现可持续发展。三是执法责任意识。执法部门及其执法人员要对自己的执法行为负责,发生了执法过错要承担相应的法律责任。法律代表了最广大人民群众的最根本利益,严格执法就是实现和维护最广大人民群众的最大利益,对法律负责就是对党负责、对人民负责。因此,执法人员既要增强责任意识,又要大胆执法,严格执法。四是服务意识。执法的过程就是依法保护环境,实现广大群众根本利益的过程;只有严格执法,依法行政,才能最大限度地保护人民的利益。
(6)加强环保执法队伍的建设。各级政府要加大环保投入力度,在资金上向环保工作倾斜,改变环保执法能力弱,装备差,监控手段落后的现状,增强执法队伍的执法能力。要重视加大对环保执法部门的资金投入,这些资金重点要用于必要的执法人员培训,增加、更新必需的各种装备等方面。通过培训,使环保执法人具有相应的执法知识和能力。通过增加、更新装备来提高环保执法效率和质量。这些都能更有效地加大环保力度,完成环保执法任务。同时,要加强环保执法队伍的业务素质建设和廉政建设,严把“人情关”、“金钱关”和“权力关”,杜绝环保执法人员与环境违法企业有金钱来往或在执法过程中滥用职权的现象,将环保执法队伍打造成一支敢作敢为,敢打硬仗,善打困难仗的强兵。对环保部门乃至各级政府的环保执法行为以及企业环境违法行为进行有效监督。建立事前监督机制、公众监督机制和媒体监督机制,形成一种全社会的监督力量,督促环保执法工作的深入开展。
有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有让环保执法真正的硬起来,污染防治工作才能得到有效开展,环境违法行为才能无处逃遁,“人与自然和谐相处”才能够早日成为现实。