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摘 要: 伴随着问责制的常态化,问责官员的复出成为一个不可回避的问题。目前,我国问责官员复出的两大特点就是无序性和隐秘性,严重损害了问责制的严肃性和权威性,究其原因,主要是法制的缺位。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台,在一定程度上弥补了之前的不足,但仍然不够健全和完善,应构建问责官员复出的科学机制:一是对问责官员进行分类管理;二是健全问责官员的跟踪、考评机制;三是完善公开、公正的官员复出程序;四是建立违规复出责任追究机制。
关键词: 问责官员; 复出; 机制构建
中图分类号: E263 文献标识码: A文章编号: 1673-9973(2010)02-0042-04
On the Establishment of the Mechanism of the
Accountability Officials Resuming Their Official Post ——Discussing On the Temporary Stipulation
of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials
LIU Mei-ping
(School of Law and Politics of Xuzhou Normal University, Xuzhou 221116, China)
Abstract: Along with the normalization of the accountability system, how to deal with the resuming official posts of those accountability officials becomes an unavoidable question. At present, there are two characteristics which are disorder and concealment on the accountability officials resuming their official posts. They deeply impair the seriousness and authority of the accountability system. The reason of this problem lies in the deficiency of legal system. The enforcement of the regulation, On the Temporary Stipulation of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials has made up for the loss to some degree, but it is still not sound and perfect enough. We should establish a scientific mechanism of accountability officials resuming their official post: the first one is to classify and manage the accountability officials; the second one is to complete the system to supervise and check accountability officials ; the third one is to make the procedure of the officials resuming their official post totally open and just ; the fourth one is to establish the mechanism of investigating accountability to those who disobey orders in resuming the official post.
Key words: accountability officials; resuming the official post; the establishment of the mechanism
2009年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这是第一部国家层面行政问责的专门法规,标志着中国官员问责制正式走上了法制轨道。此前,虽然行政问责的力度越来越大,被问责的官员越来越多,但是由于缺乏统一的、规范的制度标准,问责过程中出现了诸如同事不同责、行政领导担责党委领导免责、问责官员低调复出等此类的问题,引起社会极大的关注。这部新规定的出台解决了之前问责制存在的很多问题,如:在问责范围上实现了党政干部的“无缝覆盖”,对是否问责、如何问责、问责到什么程度等问题都提供了明确的操作标准。[1]但是,对于近期大家热议的官员“高调问责、低调复出”问题,新规定未能给出令人满意的答案。虽然,较之以前,它在官员复出问题上作了相对较多的规定,但总体仍不够完善,存在着诸多未尽事宜,弹性有余,刚性不足,很难彻底解决官员“带病复出”问题。
一、我国问责官员复出的状况分析
(一)现状:问责官员复出的无序性和隐秘性
总结近几年我国问责官员复出的现状,其特点之一就是无序性,主要体现在复出时间及复出级别上。从复出时间来看,具体有如下几种情况:一是被问责不足一年就复出,如:因非典事件于2003年4月份被免职的前北京市长孟学农,在同年9月便被任命为国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任(正部级)、党组副书记。二是被问责一年后复出,如因阜阳奶粉事件被撤职的原阜阳市工商局副局长杨伟,在沉寂相当长的一段时间后,目前已调往安徽省的一个地级市工商局担任副局长。三是被问责前就异地做官,如:原河北省农业厅厅长刘大群因三鹿奶粉事件2009年3月被处以行政记过处分,但他2008年11月就已从河北农业厅调任邢台市担任市委副书记,并在2009年1月当选邢台市市长。而在复出级别上则有如下几种情况:一是平级复出,从目前来看,大多数问责官员的复出都是这种类型。二是降级复出,如:因黑砖窑事件被撤职的临汾市洪洞县副县长王振俊,复出后担任县长助理,级别为正科级。三是问责前就异地高升,如:2009年3月因三鹿奶粉事件被中纪委监察部给予行政记大过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯,早在2008年就调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记,级别由副厅升至正厅。
隐秘性是我国问责官员复出时的另一个重要特点。高调问责,低调复出,已成为各级政府处理官员复出问题的一种共识和惯例。在一连串的复出门事件中,我们获取信息的渠道并非是组织人事部门的任用公示,披露他们复出消息的多是媒体的报道,甚至是网友的偶然发现。例如,因瓮安事件被撤职的原瓮安县委书记王勤,其复出的信息是通过一篇相关的报道获取的(2009年3月中旬,聚焦瓮安事件的《新群体事件观》公开出版,作者刘子富在接受记者采访时提到了王勤复出的事情)。官员复出之所以如此低调,主要是想避开舆论压力,特别是那些从被问责到履新职仅仅间隔几个月的官员,这方面的顾虑更加突出。想当初他们多是因为公共事件被免职或辞职,事件带来的创伤刚刚甚至尚未抚平,相关责任人却重新戴上花翎,消息一旦公布,自然会引起社会舆论的轩然大波,官员复出也就成为泡影,例如:原陕西省宁陕县交通局局长田为斌因通村公路建设质量问题被责令辞职,5个月后拟任县民政局局长,在公示期间引起社会质疑和民意反弹,其复出之路戛然而止。低调复出则可轻松跨过舆论这道坎,使其复出之路畅通无阻。虽然也有地方政府因为舆论压力暂缓或取消问责官员履新,但那仅是个案,绝大多数已复出的官员,无论舆论怎样口诛笔伐,并未撼动他们的官位。
于是,在这种无序和隐秘之中,官员“带病复出”频频出现。
(二)危害:损害了问责制的严肃性与权威性
行政问责制是建立责任政府、推进民主政治建设的一个重要途径,标志着我国政治文明程度的不断提高。但官员的“带病复出”,却不断损害着问责制的严肃性与权威性。
问责制的初衷是对失职者进行惩罚,通过这种惩罚告诫政府官员,要时刻牢记自己所承担的责任,一旦有不称职或严重失职的行为,就会受到相应的责任追究。但许多被问责的官员,在被免职或辞职几个月后,就重新被委以重任,甚至还异地高升。如此复出,很难让问题官员对自己的失职行为进行认真的检讨和深刻地反省,也就难以真正认识到自己的过失给社会造成的损失和危害有多大,当然处罚的初衷也不会实现。这必然会进一步助长官员的官僚主义思想,很难保证他们在新岗位上不会重蹈覆辙,再次出现失职甚至违规违法的行为。官员复出的这种现状同样弱化了对他人的警示作用,因为被问责后还能复出甚至是很快复出,对一部分人而言,就会产生一种懈怠情绪,对自己的工作难以做到恪尽职守,甚至会胆大妄为,于是便会有更多的问责事件出现,问责制的威力被消解于无形。
不仅如此,官员“带病复出”也使民众对问责制产生了质疑。众多的复出门事件不断触动着公众敏感的神经,当初被高调问责的官员,几个月后却悄悄成为另一个重要岗位的负责人,对官员本身而言,似乎并没有多大损失,停职的几个月实际上就是带薪休假。于是,很多民众开始怀疑,问责风暴虽然刮得猛烈,也不过是为了平息民愤,给愤怒的公众以心理安慰,待到日后舆论注意力转移,再悄悄安置职务,其实质是以公开问责之名行暗中保护之实,所谓问责就是换岗,是某些人逃避责任的“妙招”,于是,“官官相护”便成为了他们的判断。这不仅损害了问责制的严肃性与权威性,也严重损害了政府的公信力。
(三)原因:法制的缺位
官员复出之所以存在如此多的问题,最根本的原因就是法制的缺失。虽然在过去几年中,中央和许多地方政府都颁布实施了行政问责的办法及规定,但大多数规范仅仅是对行政问责的主体、范围、方式和程序等问题做了较多的规定,对于问责官员复出问题却鲜有涉及,或者只是笼统地一带而过,概念模糊,难以操作。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台,在一定程度上弥补了之前的不足,但仍然不够健全和完善。
目前,全国层面的有关行政问责的规范文件,除了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》外,还有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《公务员法》等。其中,2006年实施的《公务员法》虽然对引咎辞职有明确规定,但对于这些被问责去职的官员,在什么情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键问题却只字未提。在《党政领导干部选拔任用工作条例》中,第六十二条规定,引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。但对于应当如何理解和把握其中的关键词“实绩突出”,标准又是什么,却没有相关的规定。而《党政领导干部辞职暂行规定》的第二十九条也指出,对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。但是,何谓“适当”?在文件中却找不到相关的说明,这些模糊的字眼,无疑为官员的非正常复出留下了方便之门,提供了可操作的空间。
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条涉及到问责官员复出问题,共包括四款:一是受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。二是引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。三是对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。四是引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。我们不否认该规定的进步意义,但它确实也存在一些不足之处。其一:与官员命运有直接利害关系的第二和第三款,与前面提到的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》的相关条款,并没有本质的区别,只是语言文字表达的差异而已;其二:规定的第四款指出问责官员复出和一般官员提拔的区别只在于要不要征求上级党委组织部门的意见,并没有多少实质性的意义,因为上级党委组织部门通常会尊重下级党委组织部门的意见,曾经因为失职而被高调问责的官员在复出时和其他正常提拔的官员走相同的程序,显然不太合适;其三:没有对问责官员进行分类管理,对引咎辞职、责令辞职和免职的所有官员采取了相同的管理措施;其四:没有涉及违规复出的惩戒问题,对于违反规定让问题官员复出的相关组织和领导应当承担什么样的责任,在这个规定中同样是空白。正是由于存在形形色色的制度漏洞,官员“带病复出”就成为一种必然的逻辑。
二、构建和完善问责官员复出的科学机制
问责官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重新回到领导岗位,重新掌握了一定的权力、金钱等社会资源,其社会影响,在某些方面甚至大于官员下马。因此,问责官员的复出必须慎重,必须建立科学合理的复出机制。[2]
(一)对问责官员进行分类管理
在问责制实施的过程中,官员会因各种各样的原因被问责,由于其承担的责任大小及类型的差异,最终的问责结果也不尽相同,这就要求我们运用马克思主义的辩证法,具体问题具体分析,对问责官员进行分类管理。
首先,要明确问责官员能否复出。通常情况下,对于那些因违反职业道德和伦理道德失职,对重大事件有直接责任,致使民怨沸腾,社会影响恶劣的官员,不应当复出,其政治生命应就此终结。而对于那些追究法律责任的问责官员,无论其结果轻重,都不予复出。因为这一部分人,或者蔑视“公共权力”的重大责任,或者罔视法律,滥用公权,已丧失了为公共利益献身的“公共精神”,也丧失了作为领导者的基本政治和道德素质,不适合再谋“公职”。对于那些基本素质较好,因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员,应根据实际情况,允许他们复出。[3]因为这一部分人承担的多是道义责任和领导责任,和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事,特别是主动选择引咎辞职的官员,本身就显示了他的责任意识和羞耻之心,也表明了他对公共职位和公共利益的尊重,[4]我们不应当将其一棍子打死。无论是本着“治病救人”,还是“发挥余热”的精神,让一些能够反省改正自身错误,又有一定能力的人复出,是人们能够接受的,这也体现出政治理念与制度的理性。
其次,要明确不同问责方式的复出年限与级别。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中,因问责而去职的情况主要有三种:引咎辞职、责令辞职和免职。在这三种问责方式中,责任程度逐级递增,即引咎辞职最轻,责令辞职次之,免职是最严厉的问责方式。既然承担的责任不同,在设置复出年限时也应当有所区别,比较公平合理的设置是,引咎辞职官员的复出时间应当最短,可以考虑设为一年,免职官员的复出时间应当最长,可以考虑设为两年,而不是不加区分地统统定为一年。如果所有问责官员复出的时间限制都相同,就意味着问责官员无论责任大小,情节轻重,最后大家复出时的起点都是相同的,这样问责方式的分类就失去了意义,问责制本身也会受到人们的质疑。另外,在问责官员复出级别的设定上,也应当根据不同的问责方式及其所承担责任的大小有所区别,如:引咎辞职可以平级复出,后两者降级复出,无论如何不能提拔复出,这是一个社会共识底线。
(二)健全问责官员的跟踪、考评机制
对于可以复出的问责官员,怎样才能保证其病愈复出,一个很重要的方法就是对其进行特殊的管理,建立健全跟踪、考评机制。
虽然任何领导干部都存在考评问题,但被问责官员毕竟不同于一般的领导干部,是一个特殊的群体,可以说在某种程度上都曾经是问题官员,所以对他们的管理应当区别于其他领导干部。具体说来,就是要对干部问责之后到复出之前这一段时间进行全程、全方位的考评。考评的内容要全面,应当包括德能勤绩廉等方面,尤其要关注问责官员是否已进行了深刻反省,改正了自己的错误。为了使考评结果更为客观和准确,对问责官员的考评除了组织人事部门参加外,还应当让广大民众参与,因为单一的考核主体容易产生偏听偏信、随意吹捧等弊端。人民群众的眼睛是雪亮的,问责官员在新岗位上干得怎样,他们有着自己的评判结果,因此可以邀请问责官员所在单位辖区范围内的机构及群众代表,对他们的表现作出客观的评价。另外,对问责官员的考评要更加注重平时的表现,采取定期和不定期相结合、以不定期为主的原则,甚至可以采用暗访的方式,这样的考核结果会更加真实和公正。
问责官员的考评结果要在一定范围内公之于众,使民众对其问责后的情况有一个大体的了解,改变过去那种问责后就淡出公众视野、进入一个灰色地带的现象,这样便于发现问题,更有利于接受人民群众的监督。通过跟踪和考评,对在新岗位上表现真正比较突出,比较优秀的官员,在达到复出的年限后,可以考虑让其复出,当然要符合相关的复出程序。
(三)完善公开、公正的官员复出程序
问责官员的复出程序必须公开和透明,否则,其合理性、合法性必然会受到公众的质疑。因为,这些人被问责时不可避免地成为了社会公众人物,他们复出时,也需要有个说明或告知的程序形式,这既体现了对民意的尊重,也体现出对干部的爱护和负责任。因为低调上任不利于重新走上领导岗位的官员开展工作,由于社会舆论的敏感,任命时又缺乏合理的解释和基本的沟通,被问责官员履行新职时小心翼翼,“名不正言不顺”,不能心无旁骛地开展工作。[5]因此,公开和透明的复出,对政府、公众和复出官员而言都是负责任的做法。具体说来,应当做到如下两点:
一方面,问责官员复出要遵循基本的领导干部选拔任用程序,即民主推荐、组织考察、讨论决定、任职公示。因为无论是引咎辞职、责令辞职还是免职的官员,他们既已去职,重新担任领导职务实际上就是一种提拔,因此必须照章行事。
另一方面,问责官员的复出不能完全等同于一般领导干部的选拔任用,其中最重要的一点就是在复出时要征求民意,而公开是征求民意的前提和基础。为此,在问责官员复出的公示环节,应当和其他干部有所区别,公示时间要长一点,范围要大一点,甚至可以考虑在当时公开问责的范围内对重新任命进行公示,而其在新岗位上的具体表现也要在公示内容中重点突现出来。透明本身就是一种监督,官员复出一经公开,民众就有机会对问责官员复出表达自己的意见和建议,监督相关的任命是否合理、合法,这种吸纳了民意的任命决策会更加科学、合理。如果民意认为某官员不能复出,说明该官员尚不具备复出的条件,应当禁止或者暂缓其复出。民意的这种矫正功能,能有效防止官员复出假组织意志之名成为既定事实这样一种现象,从而减少问责官员的“带病复出”。
(四)建立违规复出责任追究机制
问责官员之所以会频频违规复出,还与缺乏相应的责任追究机制有关。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》公布实施之前,相关文件中也有一些关于问责官员复出的规定,如《党政领导干部选拔任用工作条例》中就提到引咎辞职、责令辞职、降职的干部重新担任或者提拔担任领导职务的期限为一年,而《行政机关公务员处分条例》中规定撤职处分的期限是两年,但无论辞职、免职还是撤职,不到一年就复出的问题官员不断出现。大家在关注复出官员的同时,却忽视了违规让官员复出的相关组织和领导,他们为什么明知不可为而为之,因为他们知道即使违规了也不需要承担责任,不需要付出任何代价。如此一来,关于问责官员复出的相关规定便会成为一纸空文,违规复出的现象也会越来越多。因此,必须建立官员违规复出的责任追究机制。
相关组织和领导让官员违规复出,可能是因为“官官相护”,但也可能是因为惜才,甚至可能只是单纯的慈悲情怀在作祟。无论这些理由多么的冠冕堂皇,都不能成为免责的借口,都应当追究相关人的责任。官员的复出包括提名或推荐、考察、决策等多个相互衔接的环节,要追究违规责任,首先应该明确界定各个环节的责任主体和责任内容,然后根据责任的大小和违规情节的轻重,按照罚过相当的原则进行相应的处理。当然,在审查所有的环节和责任人时,要注意把握重点人物和重点环节,所谓重点人物是指对官员的复出起关键作用的党委书记,而重点环节是指初始提名这个首要环节,在这个环节中,常常也会看到一把手的影子,可以说,没有党委一把手的首肯,问责官员是不可能复出的。因此,我们在追究责任时,要抓住根本和要害。
只有建立责任追究机制,相关领导和组织在处理问责官员复出问题时,才会更加谨慎,严格按照相关的规范来操作,减少个体主观因素对官员复出的影响,使问责官员的复出步入正常的轨道。
参考文献:
[1]曹建文.干部问责新规剑指“带病复出”[N].光明日报,2009-
07-17(11).
[2]李松.“问题官员”凭什么东山再起,厘清“官员复出”机制是关
键[J].决策探索,2008,(10):38.
[3]齐秀强,李冰冰.问责官员制度化:现实困境与制度设计——
对“问责风暴”的深层思考[J].四川行政学院学报,2009,(2):11.
[4]刘宗让.关于完善官员问责制的几点思考[J].理论探讨,
2009,(2):121.
[5]何勇.高调问责不能低调复出[N].人民日报,2009-03-27(5).
[责任编辑、校对:杨栓保]
关键词: 问责官员; 复出; 机制构建
中图分类号: E263 文献标识码: A文章编号: 1673-9973(2010)02-0042-04
On the Establishment of the Mechanism of the
Accountability Officials Resuming Their Official Post ——Discussing On the Temporary Stipulation
of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials
LIU Mei-ping
(School of Law and Politics of Xuzhou Normal University, Xuzhou 221116, China)
Abstract: Along with the normalization of the accountability system, how to deal with the resuming official posts of those accountability officials becomes an unavoidable question. At present, there are two characteristics which are disorder and concealment on the accountability officials resuming their official posts. They deeply impair the seriousness and authority of the accountability system. The reason of this problem lies in the deficiency of legal system. The enforcement of the regulation, On the Temporary Stipulation of Executing the Accountability for the Party and Administrative Officials has made up for the loss to some degree, but it is still not sound and perfect enough. We should establish a scientific mechanism of accountability officials resuming their official post: the first one is to classify and manage the accountability officials; the second one is to complete the system to supervise and check accountability officials ; the third one is to make the procedure of the officials resuming their official post totally open and just ; the fourth one is to establish the mechanism of investigating accountability to those who disobey orders in resuming the official post.
Key words: accountability officials; resuming the official post; the establishment of the mechanism
2009年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》,这是第一部国家层面行政问责的专门法规,标志着中国官员问责制正式走上了法制轨道。此前,虽然行政问责的力度越来越大,被问责的官员越来越多,但是由于缺乏统一的、规范的制度标准,问责过程中出现了诸如同事不同责、行政领导担责党委领导免责、问责官员低调复出等此类的问题,引起社会极大的关注。这部新规定的出台解决了之前问责制存在的很多问题,如:在问责范围上实现了党政干部的“无缝覆盖”,对是否问责、如何问责、问责到什么程度等问题都提供了明确的操作标准。[1]但是,对于近期大家热议的官员“高调问责、低调复出”问题,新规定未能给出令人满意的答案。虽然,较之以前,它在官员复出问题上作了相对较多的规定,但总体仍不够完善,存在着诸多未尽事宜,弹性有余,刚性不足,很难彻底解决官员“带病复出”问题。
一、我国问责官员复出的状况分析
(一)现状:问责官员复出的无序性和隐秘性
总结近几年我国问责官员复出的现状,其特点之一就是无序性,主要体现在复出时间及复出级别上。从复出时间来看,具体有如下几种情况:一是被问责不足一年就复出,如:因非典事件于2003年4月份被免职的前北京市长孟学农,在同年9月便被任命为国务院南水北调工程建设委员会办公室副主任(正部级)、党组副书记。二是被问责一年后复出,如因阜阳奶粉事件被撤职的原阜阳市工商局副局长杨伟,在沉寂相当长的一段时间后,目前已调往安徽省的一个地级市工商局担任副局长。三是被问责前就异地做官,如:原河北省农业厅厅长刘大群因三鹿奶粉事件2009年3月被处以行政记过处分,但他2008年11月就已从河北农业厅调任邢台市担任市委副书记,并在2009年1月当选邢台市市长。而在复出级别上则有如下几种情况:一是平级复出,从目前来看,大多数问责官员的复出都是这种类型。二是降级复出,如:因黑砖窑事件被撤职的临汾市洪洞县副县长王振俊,复出后担任县长助理,级别为正科级。三是问责前就异地高升,如:2009年3月因三鹿奶粉事件被中纪委监察部给予行政记大过处分的质检总局食品生产监管司原副司长鲍俊凯,早在2008年就调任安徽出入境检验检疫局局长、党组书记,级别由副厅升至正厅。
隐秘性是我国问责官员复出时的另一个重要特点。高调问责,低调复出,已成为各级政府处理官员复出问题的一种共识和惯例。在一连串的复出门事件中,我们获取信息的渠道并非是组织人事部门的任用公示,披露他们复出消息的多是媒体的报道,甚至是网友的偶然发现。例如,因瓮安事件被撤职的原瓮安县委书记王勤,其复出的信息是通过一篇相关的报道获取的(2009年3月中旬,聚焦瓮安事件的《新群体事件观》公开出版,作者刘子富在接受记者采访时提到了王勤复出的事情)。官员复出之所以如此低调,主要是想避开舆论压力,特别是那些从被问责到履新职仅仅间隔几个月的官员,这方面的顾虑更加突出。想当初他们多是因为公共事件被免职或辞职,事件带来的创伤刚刚甚至尚未抚平,相关责任人却重新戴上花翎,消息一旦公布,自然会引起社会舆论的轩然大波,官员复出也就成为泡影,例如:原陕西省宁陕县交通局局长田为斌因通村公路建设质量问题被责令辞职,5个月后拟任县民政局局长,在公示期间引起社会质疑和民意反弹,其复出之路戛然而止。低调复出则可轻松跨过舆论这道坎,使其复出之路畅通无阻。虽然也有地方政府因为舆论压力暂缓或取消问责官员履新,但那仅是个案,绝大多数已复出的官员,无论舆论怎样口诛笔伐,并未撼动他们的官位。
于是,在这种无序和隐秘之中,官员“带病复出”频频出现。
(二)危害:损害了问责制的严肃性与权威性
行政问责制是建立责任政府、推进民主政治建设的一个重要途径,标志着我国政治文明程度的不断提高。但官员的“带病复出”,却不断损害着问责制的严肃性与权威性。
问责制的初衷是对失职者进行惩罚,通过这种惩罚告诫政府官员,要时刻牢记自己所承担的责任,一旦有不称职或严重失职的行为,就会受到相应的责任追究。但许多被问责的官员,在被免职或辞职几个月后,就重新被委以重任,甚至还异地高升。如此复出,很难让问题官员对自己的失职行为进行认真的检讨和深刻地反省,也就难以真正认识到自己的过失给社会造成的损失和危害有多大,当然处罚的初衷也不会实现。这必然会进一步助长官员的官僚主义思想,很难保证他们在新岗位上不会重蹈覆辙,再次出现失职甚至违规违法的行为。官员复出的这种现状同样弱化了对他人的警示作用,因为被问责后还能复出甚至是很快复出,对一部分人而言,就会产生一种懈怠情绪,对自己的工作难以做到恪尽职守,甚至会胆大妄为,于是便会有更多的问责事件出现,问责制的威力被消解于无形。
不仅如此,官员“带病复出”也使民众对问责制产生了质疑。众多的复出门事件不断触动着公众敏感的神经,当初被高调问责的官员,几个月后却悄悄成为另一个重要岗位的负责人,对官员本身而言,似乎并没有多大损失,停职的几个月实际上就是带薪休假。于是,很多民众开始怀疑,问责风暴虽然刮得猛烈,也不过是为了平息民愤,给愤怒的公众以心理安慰,待到日后舆论注意力转移,再悄悄安置职务,其实质是以公开问责之名行暗中保护之实,所谓问责就是换岗,是某些人逃避责任的“妙招”,于是,“官官相护”便成为了他们的判断。这不仅损害了问责制的严肃性与权威性,也严重损害了政府的公信力。
(三)原因:法制的缺位
官员复出之所以存在如此多的问题,最根本的原因就是法制的缺失。虽然在过去几年中,中央和许多地方政府都颁布实施了行政问责的办法及规定,但大多数规范仅仅是对行政问责的主体、范围、方式和程序等问题做了较多的规定,对于问责官员复出问题却鲜有涉及,或者只是笼统地一带而过,概念模糊,难以操作。《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》的出台,在一定程度上弥补了之前的不足,但仍然不够健全和完善。
目前,全国层面的有关行政问责的规范文件,除了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》外,还有《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《公务员法》等。其中,2006年实施的《公务员法》虽然对引咎辞职有明确规定,但对于这些被问责去职的官员,在什么情况下可以复出、相关程序应该如何履行等关键问题却只字未提。在《党政领导干部选拔任用工作条例》中,第六十二条规定,引咎辞职、责令辞职、降职的干部,在新的岗位工作一年以上,实绩突出,符合提拔任用条件的,可以按照有关规定,重新担任或者提拔担任领导职务。但对于应当如何理解和把握其中的关键词“实绩突出”,标准又是什么,却没有相关的规定。而《党政领导干部辞职暂行规定》的第二十九条也指出,对引咎辞职、责令辞职以及自愿辞去领导职务的干部,根据辞职原因、个人条件、工作需要等情况予以适当安排。但是,何谓“适当”?在文件中却找不到相关的说明,这些模糊的字眼,无疑为官员的非正常复出留下了方便之门,提供了可操作的空间。
《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》第十条涉及到问责官员复出问题,共包括四款:一是受到问责的党政领导干部,取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格。二是引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年内不得重新担任与其原任职务相当的领导职务。三是对引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,可以根据工作需要以及本人一贯表现、特长等情况,由党委(党组)、政府按照干部管理权限酌情安排适当岗位或者相应工作任务。四是引咎辞职、责令辞职、免职的党政领导干部,一年后如果重新担任与其原任职务相当的领导职务,除应当按照干部管理权限履行审批手续外,还应当征求上一级党委组织部门的意见。我们不否认该规定的进步意义,但它确实也存在一些不足之处。其一:与官员命运有直接利害关系的第二和第三款,与前面提到的《党政领导干部选拔任用工作条例》和《党政领导干部辞职暂行规定》的相关条款,并没有本质的区别,只是语言文字表达的差异而已;其二:规定的第四款指出问责官员复出和一般官员提拔的区别只在于要不要征求上级党委组织部门的意见,并没有多少实质性的意义,因为上级党委组织部门通常会尊重下级党委组织部门的意见,曾经因为失职而被高调问责的官员在复出时和其他正常提拔的官员走相同的程序,显然不太合适;其三:没有对问责官员进行分类管理,对引咎辞职、责令辞职和免职的所有官员采取了相同的管理措施;其四:没有涉及违规复出的惩戒问题,对于违反规定让问题官员复出的相关组织和领导应当承担什么样的责任,在这个规定中同样是空白。正是由于存在形形色色的制度漏洞,官员“带病复出”就成为一种必然的逻辑。
二、构建和完善问责官员复出的科学机制
问责官员复出意味着曾经犯过错误的官员又重新回到领导岗位,重新掌握了一定的权力、金钱等社会资源,其社会影响,在某些方面甚至大于官员下马。因此,问责官员的复出必须慎重,必须建立科学合理的复出机制。[2]
(一)对问责官员进行分类管理
在问责制实施的过程中,官员会因各种各样的原因被问责,由于其承担的责任大小及类型的差异,最终的问责结果也不尽相同,这就要求我们运用马克思主义的辩证法,具体问题具体分析,对问责官员进行分类管理。
首先,要明确问责官员能否复出。通常情况下,对于那些因违反职业道德和伦理道德失职,对重大事件有直接责任,致使民怨沸腾,社会影响恶劣的官员,不应当复出,其政治生命应就此终结。而对于那些追究法律责任的问责官员,无论其结果轻重,都不予复出。因为这一部分人,或者蔑视“公共权力”的重大责任,或者罔视法律,滥用公权,已丧失了为公共利益献身的“公共精神”,也丧失了作为领导者的基本政治和道德素质,不适合再谋“公职”。对于那些基本素质较好,因工作不力、失误或人民群众不满意引咎辞职的官员,应根据实际情况,允许他们复出。[3]因为这一部分人承担的多是道义责任和领导责任,和事故的直接责任人受到党纪国法处理是两回事,特别是主动选择引咎辞职的官员,本身就显示了他的责任意识和羞耻之心,也表明了他对公共职位和公共利益的尊重,[4]我们不应当将其一棍子打死。无论是本着“治病救人”,还是“发挥余热”的精神,让一些能够反省改正自身错误,又有一定能力的人复出,是人们能够接受的,这也体现出政治理念与制度的理性。
其次,要明确不同问责方式的复出年限与级别。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中,因问责而去职的情况主要有三种:引咎辞职、责令辞职和免职。在这三种问责方式中,责任程度逐级递增,即引咎辞职最轻,责令辞职次之,免职是最严厉的问责方式。既然承担的责任不同,在设置复出年限时也应当有所区别,比较公平合理的设置是,引咎辞职官员的复出时间应当最短,可以考虑设为一年,免职官员的复出时间应当最长,可以考虑设为两年,而不是不加区分地统统定为一年。如果所有问责官员复出的时间限制都相同,就意味着问责官员无论责任大小,情节轻重,最后大家复出时的起点都是相同的,这样问责方式的分类就失去了意义,问责制本身也会受到人们的质疑。另外,在问责官员复出级别的设定上,也应当根据不同的问责方式及其所承担责任的大小有所区别,如:引咎辞职可以平级复出,后两者降级复出,无论如何不能提拔复出,这是一个社会共识底线。
(二)健全问责官员的跟踪、考评机制
对于可以复出的问责官员,怎样才能保证其病愈复出,一个很重要的方法就是对其进行特殊的管理,建立健全跟踪、考评机制。
虽然任何领导干部都存在考评问题,但被问责官员毕竟不同于一般的领导干部,是一个特殊的群体,可以说在某种程度上都曾经是问题官员,所以对他们的管理应当区别于其他领导干部。具体说来,就是要对干部问责之后到复出之前这一段时间进行全程、全方位的考评。考评的内容要全面,应当包括德能勤绩廉等方面,尤其要关注问责官员是否已进行了深刻反省,改正了自己的错误。为了使考评结果更为客观和准确,对问责官员的考评除了组织人事部门参加外,还应当让广大民众参与,因为单一的考核主体容易产生偏听偏信、随意吹捧等弊端。人民群众的眼睛是雪亮的,问责官员在新岗位上干得怎样,他们有着自己的评判结果,因此可以邀请问责官员所在单位辖区范围内的机构及群众代表,对他们的表现作出客观的评价。另外,对问责官员的考评要更加注重平时的表现,采取定期和不定期相结合、以不定期为主的原则,甚至可以采用暗访的方式,这样的考核结果会更加真实和公正。
问责官员的考评结果要在一定范围内公之于众,使民众对其问责后的情况有一个大体的了解,改变过去那种问责后就淡出公众视野、进入一个灰色地带的现象,这样便于发现问题,更有利于接受人民群众的监督。通过跟踪和考评,对在新岗位上表现真正比较突出,比较优秀的官员,在达到复出的年限后,可以考虑让其复出,当然要符合相关的复出程序。
(三)完善公开、公正的官员复出程序
问责官员的复出程序必须公开和透明,否则,其合理性、合法性必然会受到公众的质疑。因为,这些人被问责时不可避免地成为了社会公众人物,他们复出时,也需要有个说明或告知的程序形式,这既体现了对民意的尊重,也体现出对干部的爱护和负责任。因为低调上任不利于重新走上领导岗位的官员开展工作,由于社会舆论的敏感,任命时又缺乏合理的解释和基本的沟通,被问责官员履行新职时小心翼翼,“名不正言不顺”,不能心无旁骛地开展工作。[5]因此,公开和透明的复出,对政府、公众和复出官员而言都是负责任的做法。具体说来,应当做到如下两点:
一方面,问责官员复出要遵循基本的领导干部选拔任用程序,即民主推荐、组织考察、讨论决定、任职公示。因为无论是引咎辞职、责令辞职还是免职的官员,他们既已去职,重新担任领导职务实际上就是一种提拔,因此必须照章行事。
另一方面,问责官员的复出不能完全等同于一般领导干部的选拔任用,其中最重要的一点就是在复出时要征求民意,而公开是征求民意的前提和基础。为此,在问责官员复出的公示环节,应当和其他干部有所区别,公示时间要长一点,范围要大一点,甚至可以考虑在当时公开问责的范围内对重新任命进行公示,而其在新岗位上的具体表现也要在公示内容中重点突现出来。透明本身就是一种监督,官员复出一经公开,民众就有机会对问责官员复出表达自己的意见和建议,监督相关的任命是否合理、合法,这种吸纳了民意的任命决策会更加科学、合理。如果民意认为某官员不能复出,说明该官员尚不具备复出的条件,应当禁止或者暂缓其复出。民意的这种矫正功能,能有效防止官员复出假组织意志之名成为既定事实这样一种现象,从而减少问责官员的“带病复出”。
(四)建立违规复出责任追究机制
问责官员之所以会频频违规复出,还与缺乏相应的责任追究机制有关。在《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》公布实施之前,相关文件中也有一些关于问责官员复出的规定,如《党政领导干部选拔任用工作条例》中就提到引咎辞职、责令辞职、降职的干部重新担任或者提拔担任领导职务的期限为一年,而《行政机关公务员处分条例》中规定撤职处分的期限是两年,但无论辞职、免职还是撤职,不到一年就复出的问题官员不断出现。大家在关注复出官员的同时,却忽视了违规让官员复出的相关组织和领导,他们为什么明知不可为而为之,因为他们知道即使违规了也不需要承担责任,不需要付出任何代价。如此一来,关于问责官员复出的相关规定便会成为一纸空文,违规复出的现象也会越来越多。因此,必须建立官员违规复出的责任追究机制。
相关组织和领导让官员违规复出,可能是因为“官官相护”,但也可能是因为惜才,甚至可能只是单纯的慈悲情怀在作祟。无论这些理由多么的冠冕堂皇,都不能成为免责的借口,都应当追究相关人的责任。官员的复出包括提名或推荐、考察、决策等多个相互衔接的环节,要追究违规责任,首先应该明确界定各个环节的责任主体和责任内容,然后根据责任的大小和违规情节的轻重,按照罚过相当的原则进行相应的处理。当然,在审查所有的环节和责任人时,要注意把握重点人物和重点环节,所谓重点人物是指对官员的复出起关键作用的党委书记,而重点环节是指初始提名这个首要环节,在这个环节中,常常也会看到一把手的影子,可以说,没有党委一把手的首肯,问责官员是不可能复出的。因此,我们在追究责任时,要抓住根本和要害。
只有建立责任追究机制,相关领导和组织在处理问责官员复出问题时,才会更加谨慎,严格按照相关的规范来操作,减少个体主观因素对官员复出的影响,使问责官员的复出步入正常的轨道。
参考文献:
[1]曹建文.干部问责新规剑指“带病复出”[N].光明日报,2009-
07-17(11).
[2]李松.“问题官员”凭什么东山再起,厘清“官员复出”机制是关
键[J].决策探索,2008,(10):38.
[3]齐秀强,李冰冰.问责官员制度化:现实困境与制度设计——
对“问责风暴”的深层思考[J].四川行政学院学报,2009,(2):11.
[4]刘宗让.关于完善官员问责制的几点思考[J].理论探讨,
2009,(2):121.
[5]何勇.高调问责不能低调复出[N].人民日报,2009-03-27(5).
[责任编辑、校对:杨栓保]