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摘 要 近十年来，象山县行政审批工作敢于创新、勇于实践，成效明显。2011年，该县又结合“三思三创”主题教育实践活动，全面发挥审批资源集聚优势，以提高窗口执行力为根本点，以优化审批手段措施和基本建设項目审批为突破点，取得良好的工作成效。在象山县行政审批制度的改革过程中，各部门与服务中心、目标群体与服务中心、执行队伍与服务中心之间是根据各自利益展开合作和博弈，权力结构的配置和博弈的过程影响审批制度改革的进程。基于此，本文认为，最大程度地实现合作博弈，维护社会利益均衡，才能推进行政审批制度改革。
关键词 审批制度改革 利益团体 合作博弈
基金项目：本文为宁波大学挑战杯《跟踪红头文件:几项公共政策执行的比较分析》课题的研究成果。
作者简介：沈爱华，宁波大学法学院公共管理系，本科在读，研究方向:行政审批制度的改革。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-057-02
行政审批是国家干预调控以及管理社会事务的一种有效的权力手段。2004年7月1日以中华人民共和国主席令第七号颁布出台了《中华人民共和国行政审批法》，这说明行政审批制度改革已是我国政府、社会和民众十分关注的一个热点问题。因时而生，因势而变。2000年8月28日，象山县在宁波市率先建立了便民服务中心，办理行政审批事项全程“只进一家门”，结束了群众办事需要多个部门“串联跑”的历史，拉开了全县行政审批制度改革的大幕。
一、象山县行政审批制度改革措施及现状
象山县便民服务中心成立于2000年8月28日，是宁波市建立的第一个便民中心，至今已走过十一个年头，硕果累累。回首中心十一年历程，象山县行政审批制度改革主要有以下做法：（1）一个窗口对外。2000年8月，象山县政府决定设立一个“便民、高效、廉洁”的政务中心，要求各职能部门在中心设置窗口，集中办理审批服务事项，实现各部门行政审批服务“一个窗口对外”。中心的建立使各部门行政审批由“分散”转向“集中”，由“封闭”转向“透明”。（2）一个机构办理。2006年6月始，中心通过依法调整行政职能，采用“撤一建一”、“并一设一”、“挂牌”三种方式将部门的审批权归并到行政许可科，实现一个机构办理。行政许可科在原则上进驻县便民服务中，可以直接、独立、完全办理本部门的行政审批事项。(3）一位领导负责。按照行政首长负责制的要求，行政许可工作由各部门主要领导负总责，并指定一名分管领导具体负责。(4)监察一步到位。基本做到“审批权力集中，审批条件明确，审批过程透明”，所有审批必须在大厅现场公开办理。中心设有投诉中心和督查科，每个窗口都放有“事项办理满意度测评表”，不满意的可以当场投诉。
经过十一年的积极探索和勇于创新，象山县行政服务中心实现了审批与监管职能分离、机构分设、人员分工。已成为一个集行政审批服务、公共资源交易、社区信息服务、行政效能监察四位一体的综合性公共服务平台。从象山县大刀阔斧的改革举措中，我们不难看出，改革是对于原先既得利益者的权力利益格局的重新洗牌。市场经济的大环境中，存在多元利益主体相互竞争和博弈的情形下，公共政策的执行过程实际上就是各个利益主体的博弈过程。将地方政府置于核心地位，全面分析公共政策执行过程中各主体的利益博弈，有助于深入探讨政策执行过程中的利益取向偏差现象，最大程度地实现合作博弈，维护社会利益均衡，推动社会整体。
二、象山县审改政策执行中的利益团体间的博弈分析
（一）象山县审改政策执行中的利益团体分析
利益团体是公共政策执行过程博弈团体，本文以象山县审改政策执行过程为核心，围绕审改政策来分析与之相关的利益群体。象山县审改政策执行中涉及的利益团体主要可分为三层次。第一层，政策的制定者（象山县政府、县委）；第二层，政策的执行者（服务中心、执行队伍）；第三层，政策执行对象（目标群体）。象山县便民服务中心位于利益的核心地位，因为他是政策的执行者，是各方利益博弈的对象。
（二）象山县审改政策执行中的权力结构分析
在象山县审改政策的执行过程中，改革决策团体和执行团体之间是权力互动的。这两个行动团体运用各自的权力资源相互讨价还价、策略互动。在改革过程中，执行结构转换和权力互动过程是影响审改政策执行成败的因素。如果没有执行结构的转换，那么审改政策的执行肯定会失败。但是，有执行结构的转换则未必一定能成功。执行结构转换通过权力互动的中介变量影响审改政策执行的成功与失败。在权力互动过程中，政策执行参与团体是否能出现，政策执行者的策略选择以及基于其上的集体行动是否能形成，政策执行参与团体所拥有的权力资源之间的对比关系、以及政策执行参与团体之间能否就推进审改政策展开协商型的权力互动，都是影响审改执行成败的重要变量。
（三）各利益团体间的博弈过程和结果
1．各部门与服务中心之间的利益博弈。在象山行政审批改革中，归并行政许可职能，必将涉及相关部门的利益再分配和再调整。归并行政许可职能、权力向大厅集中。一方面限制了相关部门的行政自由裁量权，弱化了他们的权力；另一方面归并行政职能势必涉及到人员的调动、机构的精简。而作为一个理性人，当改革威胁到个人利益或涉及到利益变动时，相关主体势必会积极采取措施反对改革，从而形成了相关部门和行政服务大厅权力争夺和僵持的局面。然而相关利益部门本身机构已经臃肿不堪，各职能部门之间由于权限划分的问题矛盾突出，而审改措施刚好能够解决各部门存在的问题。通过一个窗口管理一体化模式明确了各部门权限。在这种状态下，为了达到双方的互利双赢，相关部门积极配合政务中心改革工作，积极合作推动行政审批改革。
2．目标群体与服务中心的利益博弈。行政审批改革的根本目的是为了便民利民，而在这一改革进程中，服务中心通过七项公开运作模式及时的让相关目标群体了解审批改革的相关事项。这种金鱼缸式运行模式基本上在审改中的运用极大地减少了咨询环节和利益冲突。而行政首长负责制、AB工作岗制的推行避免了目标群体办事找不到目的地以及找不到情况的出现，减少了审批纠纷。审批环节的大大减少以及效率的提高，使得目标群体更加倾向于支持审改政策，并且积极响应。从而促使服务中心的办事效率也会提高，双方形成了良性互动合作的局面。
3．执行队伍与服务中心的利益博弈。由于服务中心的执行人员大部分是从各部门调过来的，不同的工作单位不同的工作内容评价体系使得相关执行人员感觉被边缘化了，把握不好自己的角色定位一时无所适从。在这种状况下，相关执行主体的责任意识以及组织归属感势必弱化，阻碍着行政审批改革的执行。另外执行队伍身份上是隶属于原部门单位的，虽然有相关考核标准的约束，但是在意识上面执行人员缺乏归属感，形成了执行工作队伍与服务中心的消极工作状态，影响审批改革进程。
三、对象山县改革经验的思考
象山县行政服务中心发展到今天，一举破解了“职能不到位、人员不到位、授权不到位、并联审批运作程序落实不到位”这四大难题，形成了独具象山特色的一套行政服务体系可以为其他市、县、区提供参考。首先，调整行政部门内部的行政许可机构，成立行政许可职能科（室），并整体进驻中心。其次，大力推进电子政务建设。发挥电子行政审批和监察系统建设上的优势，通过发展电子政务提供技术支撑，形成适应各区县特色的行政审批服务体制机制。再者，着力加强行政服务中心建设。一是深入贯彻《行政许可法》，进一步提高审批效率。二是在严格筛选的基础上，引入环境、资产评估等社会中介组织进入中心办证大厅，进一步提升整体服务功能。三是进一步加强队伍建设。选优配强窗口人员，严格日常管理和督察考核，单列评优评先指标，提高窗口工作人员的积极性，将中心建设成为培养、锻炼干部的摇篮。
四、结语
当然，由于审批制度改革基本上是政府自己的革命，处于领导地位的改革决策团体在推动审改政策时有着更多的政治上的预期收益。而且，在当前中国的政府结构中，改革决策团体往往处于利益博弈的核心地位。因此，决策团体对于改革意念的坚定性和一致性是增强审改政策执行的原动力。
参考文献：
[1]张锐晞，刘红波．地方政府行政审批制度改革中的政策选择．东疆学刊．出版信息不详．
[2]方子龙，柳常青．象山县行政审批制度改革十年路径．2010-08-27．http://news.cnnb. com.cn/system/2010/08/27/006656969.shtm．
[3]施容嬌．象山行政服务中心的成长“三步曲”．宁波通讯．2010（8）．
[4]邬盈蓓．象山县“六再”深化行政审批改革打造服务型政府．中国宁波网．
[5]戴维·米勒·布莱克维尔．政治学百科全书．北京：中国政法大学出版社．2002．
[6]何伟．象山：政府从“审批型”转向“服务型”．人民日报．
[7]杨鹏．产业政策在中国的境遇——一位基层官员的实践体会．战略管理．2001(2)．
[7]李景鹏．中国政治发展的理论研究纲要．哈尔滨：黑龙江人民出版社．2003．
[8]龚虹波．执行结构转换下的权力互动．公共管理学报．2007．
[9]胡伟．政府过程．杭州：浙江人民出版社．1998．
[10]康晓光．权力的转移——转型时期中国权力格局的变迁．杭州:浙江人民出版社．1999．
[11]象山行政审批服务中心实行“三七”运作模式．http://www.xsbm.gov.cn/Html/xzfwzx_zxgk_yzms/2008-06/26/1028292297158004260610282908.html．
[12]重点工程审批中建立领导一线联系制度．http://www.xsbm.gov.cn/Html/xzfwzx_zwgk _gzzd/2008-12/03/14481996782279081903144812.html．
[13]丁煌，定明捷．“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示．武汉大学学报(哲学社会科学版)．2004．
[14]徐湘林．以政治稳定为基础的中国渐进政治改革．战略管理．2000(5)．
[15]徐湘林．渐进政治改革中的政党、政府与社会．北京：中信出版社．2004．
[15]贺庆鸿．利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究．西北大学．2008．
[16]建设网上行政服务暨电子监察系统．http://www.xsbm.gov.cn/Html/xzfwzx_zwgk_gzz d/2008-12/03/144714689950371081214034714.html．
[17]张骏生．公共政策的有效执行．北京：清华大学出版社．2006．
[18]戴维，毕瑟姆．官僚制．长春：吉林人民出版社．2005．
关键词 审批制度改革 利益团体 合作博弈
基金项目：本文为宁波大学挑战杯《跟踪红头文件:几项公共政策执行的比较分析》课题的研究成果。
作者简介：沈爱华，宁波大学法学院公共管理系，本科在读，研究方向:行政审批制度的改革。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2012)02-057-02
行政审批是国家干预调控以及管理社会事务的一种有效的权力手段。2004年7月1日以中华人民共和国主席令第七号颁布出台了《中华人民共和国行政审批法》，这说明行政审批制度改革已是我国政府、社会和民众十分关注的一个热点问题。因时而生，因势而变。2000年8月28日，象山县在宁波市率先建立了便民服务中心，办理行政审批事项全程“只进一家门”，结束了群众办事需要多个部门“串联跑”的历史，拉开了全县行政审批制度改革的大幕。
一、象山县行政审批制度改革措施及现状
象山县便民服务中心成立于2000年8月28日，是宁波市建立的第一个便民中心，至今已走过十一个年头，硕果累累。回首中心十一年历程，象山县行政审批制度改革主要有以下做法：（1）一个窗口对外。2000年8月，象山县政府决定设立一个“便民、高效、廉洁”的政务中心，要求各职能部门在中心设置窗口，集中办理审批服务事项，实现各部门行政审批服务“一个窗口对外”。中心的建立使各部门行政审批由“分散”转向“集中”，由“封闭”转向“透明”。（2）一个机构办理。2006年6月始，中心通过依法调整行政职能，采用“撤一建一”、“并一设一”、“挂牌”三种方式将部门的审批权归并到行政许可科，实现一个机构办理。行政许可科在原则上进驻县便民服务中，可以直接、独立、完全办理本部门的行政审批事项。(3）一位领导负责。按照行政首长负责制的要求，行政许可工作由各部门主要领导负总责，并指定一名分管领导具体负责。(4)监察一步到位。基本做到“审批权力集中，审批条件明确，审批过程透明”，所有审批必须在大厅现场公开办理。中心设有投诉中心和督查科，每个窗口都放有“事项办理满意度测评表”，不满意的可以当场投诉。
经过十一年的积极探索和勇于创新，象山县行政服务中心实现了审批与监管职能分离、机构分设、人员分工。已成为一个集行政审批服务、公共资源交易、社区信息服务、行政效能监察四位一体的综合性公共服务平台。从象山县大刀阔斧的改革举措中，我们不难看出，改革是对于原先既得利益者的权力利益格局的重新洗牌。市场经济的大环境中，存在多元利益主体相互竞争和博弈的情形下，公共政策的执行过程实际上就是各个利益主体的博弈过程。将地方政府置于核心地位，全面分析公共政策执行过程中各主体的利益博弈，有助于深入探讨政策执行过程中的利益取向偏差现象，最大程度地实现合作博弈，维护社会利益均衡，推动社会整体。
二、象山县审改政策执行中的利益团体间的博弈分析
（一）象山县审改政策执行中的利益团体分析
利益团体是公共政策执行过程博弈团体，本文以象山县审改政策执行过程为核心，围绕审改政策来分析与之相关的利益群体。象山县审改政策执行中涉及的利益团体主要可分为三层次。第一层，政策的制定者（象山县政府、县委）；第二层，政策的执行者（服务中心、执行队伍）；第三层，政策执行对象（目标群体）。象山县便民服务中心位于利益的核心地位，因为他是政策的执行者，是各方利益博弈的对象。
（二）象山县审改政策执行中的权力结构分析
在象山县审改政策的执行过程中，改革决策团体和执行团体之间是权力互动的。这两个行动团体运用各自的权力资源相互讨价还价、策略互动。在改革过程中，执行结构转换和权力互动过程是影响审改政策执行成败的因素。如果没有执行结构的转换，那么审改政策的执行肯定会失败。但是，有执行结构的转换则未必一定能成功。执行结构转换通过权力互动的中介变量影响审改政策执行的成功与失败。在权力互动过程中，政策执行参与团体是否能出现，政策执行者的策略选择以及基于其上的集体行动是否能形成，政策执行参与团体所拥有的权力资源之间的对比关系、以及政策执行参与团体之间能否就推进审改政策展开协商型的权力互动，都是影响审改执行成败的重要变量。
（三）各利益团体间的博弈过程和结果
1．各部门与服务中心之间的利益博弈。在象山行政审批改革中，归并行政许可职能，必将涉及相关部门的利益再分配和再调整。归并行政许可职能、权力向大厅集中。一方面限制了相关部门的行政自由裁量权，弱化了他们的权力；另一方面归并行政职能势必涉及到人员的调动、机构的精简。而作为一个理性人，当改革威胁到个人利益或涉及到利益变动时，相关主体势必会积极采取措施反对改革，从而形成了相关部门和行政服务大厅权力争夺和僵持的局面。然而相关利益部门本身机构已经臃肿不堪，各职能部门之间由于权限划分的问题矛盾突出，而审改措施刚好能够解决各部门存在的问题。通过一个窗口管理一体化模式明确了各部门权限。在这种状态下，为了达到双方的互利双赢，相关部门积极配合政务中心改革工作，积极合作推动行政审批改革。
2．目标群体与服务中心的利益博弈。行政审批改革的根本目的是为了便民利民，而在这一改革进程中，服务中心通过七项公开运作模式及时的让相关目标群体了解审批改革的相关事项。这种金鱼缸式运行模式基本上在审改中的运用极大地减少了咨询环节和利益冲突。而行政首长负责制、AB工作岗制的推行避免了目标群体办事找不到目的地以及找不到情况的出现，减少了审批纠纷。审批环节的大大减少以及效率的提高，使得目标群体更加倾向于支持审改政策，并且积极响应。从而促使服务中心的办事效率也会提高，双方形成了良性互动合作的局面。
3．执行队伍与服务中心的利益博弈。由于服务中心的执行人员大部分是从各部门调过来的，不同的工作单位不同的工作内容评价体系使得相关执行人员感觉被边缘化了，把握不好自己的角色定位一时无所适从。在这种状况下，相关执行主体的责任意识以及组织归属感势必弱化，阻碍着行政审批改革的执行。另外执行队伍身份上是隶属于原部门单位的，虽然有相关考核标准的约束，但是在意识上面执行人员缺乏归属感，形成了执行工作队伍与服务中心的消极工作状态，影响审批改革进程。
三、对象山县改革经验的思考
象山县行政服务中心发展到今天，一举破解了“职能不到位、人员不到位、授权不到位、并联审批运作程序落实不到位”这四大难题，形成了独具象山特色的一套行政服务体系可以为其他市、县、区提供参考。首先，调整行政部门内部的行政许可机构，成立行政许可职能科（室），并整体进驻中心。其次，大力推进电子政务建设。发挥电子行政审批和监察系统建设上的优势，通过发展电子政务提供技术支撑，形成适应各区县特色的行政审批服务体制机制。再者，着力加强行政服务中心建设。一是深入贯彻《行政许可法》，进一步提高审批效率。二是在严格筛选的基础上，引入环境、资产评估等社会中介组织进入中心办证大厅，进一步提升整体服务功能。三是进一步加强队伍建设。选优配强窗口人员，严格日常管理和督察考核，单列评优评先指标，提高窗口工作人员的积极性，将中心建设成为培养、锻炼干部的摇篮。
四、结语
当然，由于审批制度改革基本上是政府自己的革命，处于领导地位的改革决策团体在推动审改政策时有着更多的政治上的预期收益。而且，在当前中国的政府结构中，改革决策团体往往处于利益博弈的核心地位。因此，决策团体对于改革意念的坚定性和一致性是增强审改政策执行的原动力。
参考文献：
[1]张锐晞，刘红波．地方政府行政审批制度改革中的政策选择．东疆学刊．出版信息不详．
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[12]重点工程审批中建立领导一线联系制度．http://www.xsbm.gov.cn/Html/xzfwzx_zwgk _gzzd/2008-12/03/14481996782279081903144812.html．
[13]丁煌，定明捷．“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示．武汉大学学报(哲学社会科学版)．2004．
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[15]贺庆鸿．利益博弈视角下公共政策执行偏差问题研究．西北大学．2008．
[16]建设网上行政服务暨电子监察系统．http://www.xsbm.gov.cn/Html/xzfwzx_zwgk_gzz d/2008-12/03/144714689950371081214034714.html．
[17]张骏生．公共政策的有效执行．北京：清华大学出版社．2006．
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