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摘 要 初查在贿赂犯罪的办案实践中发挥着非常重要的作用，贿赂犯罪初查是检察机关办理贿赂案件的必经环节。但是贿赂犯罪初查却面临法律依据缺乏、法律地位缺失的困境，而解决贿赂犯罪初查中存在的种种问题之根本路径就在于构建合理的贿赂犯罪初查制度，以保证贿赂犯罪初查工作规范、有序运行。
关键词 贿赂犯罪 初查制度 法律依据 法律地位
作者简介：卞荣，江苏省常州市金坛区人民检察院反贪局助理检察员，研究方向：职务犯罪。
中图分类号：D918 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.019
贿赂犯罪初查的重要性得到检察机关侦查人员的一致认可，初查也成为检察机关办理贿赂犯罪案件不可或缺的关键环节。但对初查结果的法律认定，在理论界和实务界均存在较大争议，其根本原因在于现实的司法需求和不完善的初查制度之间的矛盾。事实上，解决贿赂犯罪初查面临的一系列问题的途径就在于对贿赂犯罪初查制度进行合理构建。
一、贿赂犯罪初查之理论争议
虽然初查制度在我国贿赂犯罪侦查实践中一直存在，也有最高人民检察院的相关司法解释 为依据，但因我国刑事诉讼法并没有对初查进行明确的规定，在理论界对初查的法律定位一直充满争议。具有代表性的观点有：
“支持说”，认为初查程序符合我国的司法实践，且具备法理基础，虽然现行刑事诉讼法没有对初查作出明确规定，但是有最高人民检察院司法解释作为法律依据，而且还有外国的立法和司法实践作为参考。因此，根本谈不上缺乏依据的问题，初查不仅有利于准确区分犯罪嫌疑人和清白者，还有利于提高检察机关的办案质量和效率。
“反对说”，认为初查制度缺乏法律依据，具有违法性。首先《刑事诉讼法》没有明确规定初查程序，初查根本不符合我国刑事诉讼程序；其次，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中对初查的规定，实质上是行使了对法律立法解释权，而这项权力依法应由全国人大常委会行使。因此，最高人民检察院的这一行为属于越权立法。
“立法改革说”，该观点认为应该从立法角度从体制上进行改革，通过立法手段对初查制度进行改革，首先在立法上明确规定初查，明确检察机关在立案前可以进行初查，并可以采取非侵害公民人身自由及财产权的侦查手段，达到检察机关依法查办贿赂犯罪和保障公民合法权益的统一。
笔者长期从事贿赂犯罪侦查工作，深知初查对于侦办贿赂犯罪的重要性，笔者认为，以上观点都有不同的立足点，但是对初查的法律定位应当立足于贿赂犯罪的特点及案件侦破需要出发，同时要立足我国国情，将符合我国国情的做法作为制度构建基础。所以，对初查制度应当有个客观准确的定位，承认初查的合法性并正视目前初查存在的问题，构建合理的初查制度。
二、贿赂犯罪初查制度的重要意义
贿赂犯罪具有非现场、行为隐蔽、实物证据缺乏、犯罪主体特殊等特点，检察机关侦破贿赂犯罪案件就需要对自行发现或举报人举报的案件线索进行初查，以查明是否存在犯罪事实，进而决定是否立案。检察机关通过初查可以剔除没有犯罪事实的线索，可以防止侦查权滥用，避免冤假错案。贿赂犯罪的本身具有的特殊性及侦办实践决定了贿赂犯罪初查制度具有非常重要的意义。
（一）满足贿赂犯罪立案标准提高的要求
最新颁布的两高关于刑法修正案九的司法解释将除具有较重情节外的一般贿赂犯罪案件的立案标准提高至三万元，这就对检察机关进行贿赂犯罪的立案提出了更高的要求。实践中，检察机关受理贿赂犯罪线索后，首先会对线索进行评估，对其中具有初查价值的线索，通过秘密调查的方式进行初查。在初查过程中通过调取、收集通话记录、银行账单、房产信息等材料，掌握一定的外围证据后，再采取不限制人身自由的方式接触初查对象或行贿人。初查终结后，检察机关依据初查的情况作出立案或不立案的决定。所以讲，贿赂犯罪初查是立案的前置程序，检察机关是通过初查结果来判断贿赂犯罪案件线索是否达到刑事诉讼法规定的“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”的立案条件，这可以大大提高检察机关立案的妥当性和准确性。因此，检察机关只有通过初查行为才能满足贿赂犯罪较高的立案标准。
（二）解决贿赂犯罪案件线索价值不高的难题
犯罪线索是侦破贿赂犯罪案件的基础和前提，一直以来检察机关都面临贿赂犯罪的线索价值不高、线索成案率低的难题。贿赂犯罪的线索虽然具有明确的指向对象，但是否有犯罪事实往往并不明确。而且举报的线索，多是匿名举报，主要是举报人担心身份暴露后被打击报复，侦查部门无法第一时间与举报人取得联系，无法获得更加详细的材料，这就加大了案件侦破的难度。另外，也有少部分举报人因心怀个人目的或者与被举报人之间的怨恨，导致线索反映的事实过于夸大，从而使得侦查部门付出大量的人力、物力和财力，却收效甚微。初查程序可以使检察机关在立案前对线索进行筛选和甄别，对线索进行分类处理。通过线索评估和初步调查，可以将不具备查处价值的或者不需要追究刑事责任的线索进行过滤，不需要再进行后续的侦查。对于具有价值的线索，通过初查也可以更多地收集到相关的信息和证据材料，能够对案情有更加深入和全面的认识，确保检察机关在立案后能够准确地找到侦查的重点和方向。
（三）破解贿赂犯罪案件实物证据缺乏困境
普通刑事案件一般会有明显的犯罪现场、被害人，而贿赂犯罪通常没有犯罪现场，也无被害人报案，其犯罪形式主要是钱权交易。相比较贪污、挪用公款等其它职务犯罪，贿赂犯罪通常也没有任何犯罪痕迹，通常都是面对面的单向现金交易。而贪污、挪用公款等职务犯罪案件的侦办过程中，能收集到银行记录或财务单据等各种书证、物证的可能性比较大。由此可以看出，贿赂犯罪不同于普通刑事案件及其他职务犯罪案件。正是由于贿赂犯罪具有非常强的隐蔽性，一般不会自行暴露，这必然要求检察机关将侦查的工作重心前移，在初查阶段通过对受贿人、行贿人及其他相关人员的基本情况进行全面的摸排、调查，收集较多的涉案信息，及时获取有罪证据，才能有效地查处贿赂犯罪。 （四）适应贿赂犯罪主体特殊性的要求
贿赂犯罪的主体一般是国家工作人员或者是受委托从事公务的人员，这些人员掌握一定的公权力，具有一定的社会或经济地位，在一个单位或者一定地区具有十分重要的社会影响力和社会关系网，在案件侦办过程中，犯罪嫌疑人本人或其家属往往会利用职权或者其它权力来制造种种阻力，妨碍侦查的进行。另外，根据贿赂犯罪的规律，犯罪嫌疑人往往拥有较高的文化水平、较强的应变能力和较强的反侦查能力。检察机关若仅依据线索，不依靠初查，直接贸然立案，如果在法定的12小时或24小时内不能突破案件，就必须要释放犯罪嫌疑人，就会给犯罪嫌疑人实施毁灭转移证据、与利害关系人订立攻守同盟等反侦查行为的机会，致使案件侦办的难度及风险大大增加。但是，检察机关通过准确、细致的初查，掌握一定的客观证据材料，一方面可以排解来自各方面的办案阻力，另一方面也为侦查部门在短时间内不能突破案件而进行风险决策提供了扎实的基础。
三、贿赂犯罪初查制度构建的设想
（一）对贿赂犯罪初查制度进行立法完善
由于贿赂犯罪初查制度在立法上的欠缺，直接导致了检察机关在初查阶段获取的证据材料，在刑事诉讼中的法律地位不被认可。在初查阶段获取的证据材料是否具有法律效力，在理论和实务界均有争议。尤其是言词证据的法律效力往往不被认可，导致侦查部门在案件立案后需进行重复取证，大大降低了诉讼效率，浪费了司法资源。为了切实解决贿赂犯罪初查效力问题，就必须从完善立法入手。由于初查在职务犯罪侦查中运用较多，在普通刑事犯罪案件中并不具备普适性，所以在不触动现行刑事诉讼法整体体制的前提下，在反腐败专门立法中规定初查权更为妥当。在制定我国反腐败专门立法时，进一步明确初查的性质、任务和手段，完善初查阶段所获取的证据材料的法律效力。
（二）构建统一的贿赂犯罪初查运行程序
目前我国贿赂犯罪初查的运行程序并不统一，各地检察机关对贿赂犯罪初查的启动、运行也各有不同，而初查行为作为一种司法活动，其随意的运行可能会给司法权威带来无法弥补的损害，有必要构建统一的贿赂犯罪初查运行程序。一是统一线索管理机制。对线索进行统一的分类、整合和分析，侦查部门成立线索评估小组，统一对线索进行评估并提出初查、缓查或分流等建议，由检察长或分管副检察长决定分流或启动初查。二是制定正确的初查方案及安全防范预案。侦查人员在启动初查时，应对初查的方向、范围、方法、步骤等作出详细的安排，突出初查重点，重点抓住容易突破的问题，同时做好安全防范预案。三是规范初查的实施。初查的实施应是以收集涉案信息为主要内容，获取一定的证据材料，以查明是否具备立案条件为最终目标。初查所采取的询问、查询、调取证据材料的措施应严格遵照法律规定规范运行，同时重视初查的保密，充分合理运用侦查谋略。初查终结时制定初查结论报告，并作出提请立案或不立案的建议。
（三）强化贿赂犯罪初查的监督机制
目前，对于贿赂犯罪初查的监督制度并不完善，主要是各级检察机关自行制定监督制度，监督制度运行的实际效果较差，为了防止初查权滥用，侵害公民的私权利，就要进一步强化贿赂犯罪初查的监督机制。一是加强贿赂犯罪线索备案及审查制度。各级检察机关发现或受理贿赂犯罪线索后，必须及时报上一级检察机关反贪部门备案，备案部门应当定期对线索进行审查，对下级检察机关进行的线索评估、初查措施的采用、初查结论等工作进行监督，使上级检察机关的监督贯穿于初查的整个过程。二是强化初查结果的复核制度。对实名举报人不满意初查结果及多次重复举报的匿名举报线索，及时启动初查结果复核，形成规范的复核制度，由侦查监督部门主持，从启动、程序及初查纪律等方面进行复核，形成复核档案。三是强化人民监督员对贿赂犯罪初查的监督。参考现行人民监督员对立案侦查案件的监督制度，检察机关对经初查拟不立案或举报人不满意初查结果的，应启动人民监督员程序进行监督，充分听取人民监督员对初查工作的意见。
（四）建立贿赂犯罪初查的考核及问责制度
实践中，各级检察机关对办理的贿赂犯罪进行量化考核基本没有涉及到初查工作，都是把贿赂犯罪的立案数量作为唯一的考核、评价依据。在这种考核机制的引导下，部分检察机关为追求完成立案数指标，片面追求立案数，对规范化初查不够重视，随意决定初查或不初查的现象较多。建立贿赂犯罪初查的考核制度，将初查等纳入考核范围，可以提升检察机关办理贿赂犯罪案件的能力和效果。同时，根据贿赂犯罪初查的特殊性配置科学的问责制度，初查工作作为司法权运行的一部分，侦查人员也应当为其不当初查或违法违纪的行为承担后果，这样才能做到权责统一。问责制度可以有效地引导侦查人员遵循初查的法定程序，防止侦查人员因利益引诱而徇私枉法，可以降低违法办案的几率。
注释：
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第八章第一节之规定.
参考文献：
[1]郭立新.检察机关侦查实务（第二卷）.中国检察出版社.2005.
[2]张兆松.职务犯罪侦查权研究.浙江大学出版社.2011.
[3]尹立栋、张峰、李树真.职务犯罪侦查实务.中国人民大学出版社.2015.
[4]梁家喜、窦文慧.职务犯罪初查机制的完善.法制博览.2016（3）.
[5]卢乐云.我国现行职务犯罪案件初查制度的缺陷及完善.中国刑事法杂志.2010（3）.
[6]温洁麟.论我国检察机关初查制度的不足与完善.韶关学院学报.2004（5）.
[7]顾敏华.有关初查法律地位的思考.法治论丛.2005（1）.
关键词 贿赂犯罪 初查制度 法律依据 法律地位
作者简介：卞荣，江苏省常州市金坛区人民检察院反贪局助理检察员，研究方向：职务犯罪。
中图分类号：D918 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.019
贿赂犯罪初查的重要性得到检察机关侦查人员的一致认可，初查也成为检察机关办理贿赂犯罪案件不可或缺的关键环节。但对初查结果的法律认定，在理论界和实务界均存在较大争议，其根本原因在于现实的司法需求和不完善的初查制度之间的矛盾。事实上，解决贿赂犯罪初查面临的一系列问题的途径就在于对贿赂犯罪初查制度进行合理构建。
一、贿赂犯罪初查之理论争议
虽然初查制度在我国贿赂犯罪侦查实践中一直存在，也有最高人民检察院的相关司法解释 为依据，但因我国刑事诉讼法并没有对初查进行明确的规定，在理论界对初查的法律定位一直充满争议。具有代表性的观点有：
“支持说”，认为初查程序符合我国的司法实践，且具备法理基础，虽然现行刑事诉讼法没有对初查作出明确规定，但是有最高人民检察院司法解释作为法律依据，而且还有外国的立法和司法实践作为参考。因此，根本谈不上缺乏依据的问题，初查不仅有利于准确区分犯罪嫌疑人和清白者，还有利于提高检察机关的办案质量和效率。
“反对说”，认为初查制度缺乏法律依据，具有违法性。首先《刑事诉讼法》没有明确规定初查程序，初查根本不符合我国刑事诉讼程序；其次，最高人民检察院在《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》中对初查的规定，实质上是行使了对法律立法解释权，而这项权力依法应由全国人大常委会行使。因此，最高人民检察院的这一行为属于越权立法。
“立法改革说”，该观点认为应该从立法角度从体制上进行改革，通过立法手段对初查制度进行改革，首先在立法上明确规定初查，明确检察机关在立案前可以进行初查，并可以采取非侵害公民人身自由及财产权的侦查手段，达到检察机关依法查办贿赂犯罪和保障公民合法权益的统一。
笔者长期从事贿赂犯罪侦查工作，深知初查对于侦办贿赂犯罪的重要性，笔者认为，以上观点都有不同的立足点，但是对初查的法律定位应当立足于贿赂犯罪的特点及案件侦破需要出发，同时要立足我国国情，将符合我国国情的做法作为制度构建基础。所以，对初查制度应当有个客观准确的定位，承认初查的合法性并正视目前初查存在的问题，构建合理的初查制度。
二、贿赂犯罪初查制度的重要意义
贿赂犯罪具有非现场、行为隐蔽、实物证据缺乏、犯罪主体特殊等特点，检察机关侦破贿赂犯罪案件就需要对自行发现或举报人举报的案件线索进行初查，以查明是否存在犯罪事实，进而决定是否立案。检察机关通过初查可以剔除没有犯罪事实的线索，可以防止侦查权滥用，避免冤假错案。贿赂犯罪的本身具有的特殊性及侦办实践决定了贿赂犯罪初查制度具有非常重要的意义。
（一）满足贿赂犯罪立案标准提高的要求
最新颁布的两高关于刑法修正案九的司法解释将除具有较重情节外的一般贿赂犯罪案件的立案标准提高至三万元，这就对检察机关进行贿赂犯罪的立案提出了更高的要求。实践中，检察机关受理贿赂犯罪线索后，首先会对线索进行评估，对其中具有初查价值的线索，通过秘密调查的方式进行初查。在初查过程中通过调取、收集通话记录、银行账单、房产信息等材料，掌握一定的外围证据后，再采取不限制人身自由的方式接触初查对象或行贿人。初查终结后，检察机关依据初查的情况作出立案或不立案的决定。所以讲，贿赂犯罪初查是立案的前置程序，检察机关是通过初查结果来判断贿赂犯罪案件线索是否达到刑事诉讼法规定的“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”的立案条件，这可以大大提高检察机关立案的妥当性和准确性。因此，检察机关只有通过初查行为才能满足贿赂犯罪较高的立案标准。
（二）解决贿赂犯罪案件线索价值不高的难题
犯罪线索是侦破贿赂犯罪案件的基础和前提，一直以来检察机关都面临贿赂犯罪的线索价值不高、线索成案率低的难题。贿赂犯罪的线索虽然具有明确的指向对象，但是否有犯罪事实往往并不明确。而且举报的线索，多是匿名举报，主要是举报人担心身份暴露后被打击报复，侦查部门无法第一时间与举报人取得联系，无法获得更加详细的材料，这就加大了案件侦破的难度。另外，也有少部分举报人因心怀个人目的或者与被举报人之间的怨恨，导致线索反映的事实过于夸大，从而使得侦查部门付出大量的人力、物力和财力，却收效甚微。初查程序可以使检察机关在立案前对线索进行筛选和甄别，对线索进行分类处理。通过线索评估和初步调查，可以将不具备查处价值的或者不需要追究刑事责任的线索进行过滤，不需要再进行后续的侦查。对于具有价值的线索，通过初查也可以更多地收集到相关的信息和证据材料，能够对案情有更加深入和全面的认识，确保检察机关在立案后能够准确地找到侦查的重点和方向。
（三）破解贿赂犯罪案件实物证据缺乏困境
普通刑事案件一般会有明显的犯罪现场、被害人，而贿赂犯罪通常没有犯罪现场，也无被害人报案，其犯罪形式主要是钱权交易。相比较贪污、挪用公款等其它职务犯罪，贿赂犯罪通常也没有任何犯罪痕迹，通常都是面对面的单向现金交易。而贪污、挪用公款等职务犯罪案件的侦办过程中，能收集到银行记录或财务单据等各种书证、物证的可能性比较大。由此可以看出，贿赂犯罪不同于普通刑事案件及其他职务犯罪案件。正是由于贿赂犯罪具有非常强的隐蔽性，一般不会自行暴露，这必然要求检察机关将侦查的工作重心前移，在初查阶段通过对受贿人、行贿人及其他相关人员的基本情况进行全面的摸排、调查，收集较多的涉案信息，及时获取有罪证据，才能有效地查处贿赂犯罪。 （四）适应贿赂犯罪主体特殊性的要求
贿赂犯罪的主体一般是国家工作人员或者是受委托从事公务的人员，这些人员掌握一定的公权力，具有一定的社会或经济地位，在一个单位或者一定地区具有十分重要的社会影响力和社会关系网，在案件侦办过程中，犯罪嫌疑人本人或其家属往往会利用职权或者其它权力来制造种种阻力，妨碍侦查的进行。另外，根据贿赂犯罪的规律，犯罪嫌疑人往往拥有较高的文化水平、较强的应变能力和较强的反侦查能力。检察机关若仅依据线索，不依靠初查，直接贸然立案，如果在法定的12小时或24小时内不能突破案件，就必须要释放犯罪嫌疑人，就会给犯罪嫌疑人实施毁灭转移证据、与利害关系人订立攻守同盟等反侦查行为的机会，致使案件侦办的难度及风险大大增加。但是，检察机关通过准确、细致的初查，掌握一定的客观证据材料，一方面可以排解来自各方面的办案阻力，另一方面也为侦查部门在短时间内不能突破案件而进行风险决策提供了扎实的基础。
三、贿赂犯罪初查制度构建的设想
（一）对贿赂犯罪初查制度进行立法完善
由于贿赂犯罪初查制度在立法上的欠缺，直接导致了检察机关在初查阶段获取的证据材料，在刑事诉讼中的法律地位不被认可。在初查阶段获取的证据材料是否具有法律效力，在理论和实务界均有争议。尤其是言词证据的法律效力往往不被认可，导致侦查部门在案件立案后需进行重复取证，大大降低了诉讼效率，浪费了司法资源。为了切实解决贿赂犯罪初查效力问题，就必须从完善立法入手。由于初查在职务犯罪侦查中运用较多，在普通刑事犯罪案件中并不具备普适性，所以在不触动现行刑事诉讼法整体体制的前提下，在反腐败专门立法中规定初查权更为妥当。在制定我国反腐败专门立法时，进一步明确初查的性质、任务和手段，完善初查阶段所获取的证据材料的法律效力。
（二）构建统一的贿赂犯罪初查运行程序
目前我国贿赂犯罪初查的运行程序并不统一，各地检察机关对贿赂犯罪初查的启动、运行也各有不同，而初查行为作为一种司法活动，其随意的运行可能会给司法权威带来无法弥补的损害，有必要构建统一的贿赂犯罪初查运行程序。一是统一线索管理机制。对线索进行统一的分类、整合和分析，侦查部门成立线索评估小组，统一对线索进行评估并提出初查、缓查或分流等建议，由检察长或分管副检察长决定分流或启动初查。二是制定正确的初查方案及安全防范预案。侦查人员在启动初查时，应对初查的方向、范围、方法、步骤等作出详细的安排，突出初查重点，重点抓住容易突破的问题，同时做好安全防范预案。三是规范初查的实施。初查的实施应是以收集涉案信息为主要内容，获取一定的证据材料，以查明是否具备立案条件为最终目标。初查所采取的询问、查询、调取证据材料的措施应严格遵照法律规定规范运行，同时重视初查的保密，充分合理运用侦查谋略。初查终结时制定初查结论报告，并作出提请立案或不立案的建议。
（三）强化贿赂犯罪初查的监督机制
目前，对于贿赂犯罪初查的监督制度并不完善，主要是各级检察机关自行制定监督制度，监督制度运行的实际效果较差，为了防止初查权滥用，侵害公民的私权利，就要进一步强化贿赂犯罪初查的监督机制。一是加强贿赂犯罪线索备案及审查制度。各级检察机关发现或受理贿赂犯罪线索后，必须及时报上一级检察机关反贪部门备案，备案部门应当定期对线索进行审查，对下级检察机关进行的线索评估、初查措施的采用、初查结论等工作进行监督，使上级检察机关的监督贯穿于初查的整个过程。二是强化初查结果的复核制度。对实名举报人不满意初查结果及多次重复举报的匿名举报线索，及时启动初查结果复核，形成规范的复核制度，由侦查监督部门主持，从启动、程序及初查纪律等方面进行复核，形成复核档案。三是强化人民监督员对贿赂犯罪初查的监督。参考现行人民监督员对立案侦查案件的监督制度，检察机关对经初查拟不立案或举报人不满意初查结果的，应启动人民监督员程序进行监督，充分听取人民监督员对初查工作的意见。
（四）建立贿赂犯罪初查的考核及问责制度
实践中，各级检察机关对办理的贿赂犯罪进行量化考核基本没有涉及到初查工作，都是把贿赂犯罪的立案数量作为唯一的考核、评价依据。在这种考核机制的引导下，部分检察机关为追求完成立案数指标，片面追求立案数，对规范化初查不够重视，随意决定初查或不初查的现象较多。建立贿赂犯罪初查的考核制度，将初查等纳入考核范围，可以提升检察机关办理贿赂犯罪案件的能力和效果。同时，根据贿赂犯罪初查的特殊性配置科学的问责制度，初查工作作为司法权运行的一部分，侦查人员也应当为其不当初查或违法违纪的行为承担后果，这样才能做到权责统一。问责制度可以有效地引导侦查人员遵循初查的法定程序，防止侦查人员因利益引诱而徇私枉法，可以降低违法办案的几率。
注释：
最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第八章第一节之规定.
参考文献：
[1]郭立新.检察机关侦查实务（第二卷）.中国检察出版社.2005.
[2]张兆松.职务犯罪侦查权研究.浙江大学出版社.2011.
[3]尹立栋、张峰、李树真.职务犯罪侦查实务.中国人民大学出版社.2015.
[4]梁家喜、窦文慧.职务犯罪初查机制的完善.法制博览.2016（3）.
[5]卢乐云.我国现行职务犯罪案件初查制度的缺陷及完善.中国刑事法杂志.2010（3）.
[6]温洁麟.论我国检察机关初查制度的不足与完善.韶关学院学报.2004（5）.
[7]顾敏华.有关初查法律地位的思考.法治论丛.2005（1）.