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摘要：《中华人民共和国预算法》的实施，对于规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度具有划时代的意义。县级在实际执行过程中存在一些困难和疑虑，笔者对此进行思考并提出几点看法。
关键词：基层财政；预算；建议
《中华人民共和国预算法》的实施，对于规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度具有划时代的意义。县级在实际执行过程中，受制度设计、认知水平、各地实际等因素影响，存在一些困难和疑虑，笔者对此进行思考并提出几点看法。
一、存在的困难和疑虑
一是预算草案编制方面。预算法对提前下达下级下年度项目资金做了规定，这有利于提高预算准确性。但在实际执行时，上级提前下达县级资金的比重较低，有些到了预算编制完成后才下达，致使无法落实到具体项目，也无法列入年度预算，不能保证预算准确性，造成预算、决算两张皮。同时，为让社会公众看懂预算草案，预算法规定按照支出经济分类科目编制预算。目前的支出经济分类科目分为办公费、印刷费、邮电费等等，细化程度较高，年度预算执行中难免因价格波动、工作量变化等引起实际执行与年初预算数的差额。若必须按年初科目控制执行，最终通过预算科目调整来实现与实际执行一致。而预算法对部门预算支出科目调整仅作出原则性规定，并未明确具体调整程序，给贯彻落实造成困难。
二是预算草案报送时限方面。预算法规定财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交初步审查，这一规定有利于人大专门委员会有充足的时间审查预算。而具体到县级，通常县级人民代表大会早于国家、省市人民代表大会，一般在每年1月初到2月初召开。按上述要求，预算草案要在11月底到1月初之间提交人大预工委审查。但是研究业务工作的中央经济工作会议一般于12月召开，各部门内设机构确定工作计划一般也要到年底或下年初。有很多收支政策，特别是涉及民生扩面提标以及各级党委、政府重大决策部署的支出项目，在11月份并未最终明确，例如城乡居民养老保险、医疗保险和基本公共卫生服务财政补助等。这种时间倒挂的安排，使部门预算与业务计划难以有效衔接。这些支出对于县级，特别是财政困难县来说，是必保支出和支出的“大头”，导致预算草案迟迟不能确定，给预算编制的准确性和可执行性造成困难，影响巨大。
三是预算执行的约束性方面。预算法对预算调整事项有专门的规定，并且还规定了在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，这些规定有利于硬化预算约束。但實际执行中，每年上级都会有民生、增资、减税等政策出台，如进一步扩大小微企业所得税优惠，国家节能减排等税收优惠，给地方造成一定减收，不制定增收政策措施难以实现收支平衡。出台各项扶持企业发展、社会经济发展的支出事项，也需要按照财权与事权匹配原则由地方承担支出，这部分支出虽然可以通过预算调整解决，在减收增支等多重压力下，县级政府预算能够调整的空间有限。同时，预算调整事项难以严格按照规定操作。如上级下达新增政府债券资金，要求尽快落实到项目单位，若按规定，经制定初步调整方案、提报政府研究、提交人大专门委员会审查，再经人大常委会批准后拨付资金，将影响资金使用效益，并加大融资成本。
四是组织收入和配套支出方面。预算法规定各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。该项规定只是原则性的，具体细则没有出台。在实际执行过程中，县级考虑组织收入难易程度，政府财政部门一般会下达指导性的收入目标，或将人民代表大会通过的收入预算予以落实到具体征收部门，这种情况是否符合预算法规定没有明确。预算法规定上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金（按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外），这有利于减轻下级负担，但在实际执行过程中，上级往往出台许多政策涉及县级的支出责任，因此出现上级出政策，下级出资金的“你请客、我买单”现象。若出台政策不是县级的支出责任，也通过评审加分的形式，鼓励县级“自愿”配套，造成越困难的地方，越得不到专项转移支付项目及资金。
五是转移支付安排方面。国家鼓励逐步提高一般性转移支付比重、压减专项转移支付比重，但在实际执行中，没有确定哪些是一般性转移支付、哪些是专项转移支付，导致同一个项目资金，一部分确定为一般性转移支付，另一部分确定为专项转移支付。而且部分确定为一般性转移支付的项目资金，也规定用途，如果不按规定用途使用，则上级可能会考虑下年度少安排该地区资金。另外，预算法规定专项转移支付应当分地区、分项目编制，这有利于项目绩效管理，发挥资金的最大效益，在实际执行过程中，除本级安排项目外，提前下达的专项转移支付需要时间落实到项目，没有提前下达的项目就更不能实现分地区、分项目安排。本级安排的项目，尤其是奖补类的，通过年初预留项目资金总额，根据下年度实际完成情况据实奖补，作为基层单位，不启动项目无法安排预算预拨资金，预算也无法列到具体实施单位。
六是预备费使用范围方面。预算法规定，按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。在实际执行过程中，各部门单位不可预见的支出和政策性支出很常见，但多数不是自然灾害等突发事件，对此项支出预算法没有作出明确规定。如果按照“无预算不支出”原则，将影响部门业务工作和落实上级重大决策部署。而这些年度预算执行中临时性、突发性工作，若进行频繁预算调整，表现为年初预算编制不准确。
二、进一步完善预算管理的几点建议
预算法修订后实施已3年有余，但预算法实施条例迟迟没有修订，建议尽快出台预算法实施条例，进一步明确上述事项，做到既具体详细，又有可操作性，还与实际相适用，促进预算法的贯彻落实。
在预算编制上，进一步明确提前下达下年度资金的时限和比重。市级以上对区县提前下达转移支付应于10月底前下达，鼓励采取系统留痕的电子传递方式下达，既方便快捷又有据可查，防止年底突击下达，落款却是在年中。同时，预算是根据下年度工作计划预计编制的，执行时是根据实际开展的，两者不可能完全一致，要对这种差别予以合法化，避免认识上的极端倾向，防止预算僵化。在支出科目编制上，考虑将部门支出经济分类科目参照政府支出合并，按照合并后的科目控制执行，以增强对客观实际变化的调整性、适应性。预算法实施条例明确科目调整的具体程序，进一步强化预算科目调整的严肃性，又要承认预算科目调整的现实需要。
在报送时限上，建议对于县级预算草案提报时限不再做具体要求，由县级人大专门委员会会同财政部门灵活确定。同时，建立政策内部提前告知制度，涉及民生扩面提标以及各级党委、政府重大决策部署的支出项目，尽早明确各项政策内容及标准，提醒下级财政保障重点、做好收支测算和财力统筹，切实增强预算编制和执行的科学性、完整性、准确性。或者改变目前按公历年度作为预算年度的传统做法，参照英国、日本等国家，按照人民代表大会工作周期设置预算编制执行周期，实行跨日历年的财政预算年度。
在预算约束上，建议预算法实施条例中明确上级不出台涉及当年减收增支的政策，在下年预算编制时提前安排；确需当年出台的，造成的减收或增支，由出台政策的上级给予全额补助。同时，对预算调整程序作出详细规定，明确各个环节的工作时限，逾期视为同意，以加快预算调整时限，甚至可以实行追认确认制度，增强预算法的可操作性和可执行性。
在收支安排上。允许地方政府下达指导性的收入目标，或者将人民代表大会通过的收入预算予以落实到具体征收部门，综合治税支出可由财政给予补助。支出安排上，禁止出台下级支出责任事项，即需出台的涉及下级支出责任的部分，由出台政策的政府或部门承担支出，避免“你请客、我买单”现象。同时，禁止通过评审加分等方式，明令或变相引导各级为项目进行配套，切实减轻地方特别是财政困难县的财政负担，使专项转移支付项目有充足的资金保障。
在转移支付安排上。进一步明确一般性转移支付和专项转移支付范围和界限，一般性转移支付不再规定名义用途，由各级政府作为财力统筹安排使用。另外，允许县级预算编制中根据上年度合理预计的上级专项转移支付项目的情况，以及各级奖补类项目，通过年初预留项目资金总额，根据年度实际完成情况据实奖补，不再分地区、分项目编制。
在预备费使用上，建议在预算法实施条例中，对预备费的使用作进一步细化解释，将党委、政府临时性、重大决策、突发性、政策性支出纳入预备费支出范围，允许部门单位和政府在难以预见又必须支出的情况下，经过一定程序动用预备费支出。同时，进一步明确和简化预备费动用程序，做到程序简单、易操作，又不突破支出总额。
（作者单位：山东省五莲县财政局）
责任编辑：凌玉
关键词：基层财政；预算；建议
《中华人民共和国预算法》的实施，对于规范政府收支行为，强化预算约束，建立全面规范、公开透明的预算制度具有划时代的意义。县级在实际执行过程中，受制度设计、认知水平、各地实际等因素影响，存在一些困难和疑虑，笔者对此进行思考并提出几点看法。
一、存在的困难和疑虑
一是预算草案编制方面。预算法对提前下达下级下年度项目资金做了规定，这有利于提高预算准确性。但在实际执行时，上级提前下达县级资金的比重较低，有些到了预算编制完成后才下达，致使无法落实到具体项目，也无法列入年度预算，不能保证预算准确性，造成预算、决算两张皮。同时，为让社会公众看懂预算草案，预算法规定按照支出经济分类科目编制预算。目前的支出经济分类科目分为办公费、印刷费、邮电费等等，细化程度较高，年度预算执行中难免因价格波动、工作量变化等引起实际执行与年初预算数的差额。若必须按年初科目控制执行，最终通过预算科目调整来实现与实际执行一致。而预算法对部门预算支出科目调整仅作出原则性规定，并未明确具体调整程序，给贯彻落实造成困难。
二是预算草案报送时限方面。预算法规定财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交初步审查，这一规定有利于人大专门委员会有充足的时间审查预算。而具体到县级，通常县级人民代表大会早于国家、省市人民代表大会，一般在每年1月初到2月初召开。按上述要求，预算草案要在11月底到1月初之间提交人大预工委审查。但是研究业务工作的中央经济工作会议一般于12月召开，各部门内设机构确定工作计划一般也要到年底或下年初。有很多收支政策，特别是涉及民生扩面提标以及各级党委、政府重大决策部署的支出项目，在11月份并未最终明确，例如城乡居民养老保险、医疗保险和基本公共卫生服务财政补助等。这种时间倒挂的安排，使部门预算与业务计划难以有效衔接。这些支出对于县级，特别是财政困难县来说，是必保支出和支出的“大头”，导致预算草案迟迟不能确定，给预算编制的准确性和可执行性造成困难，影响巨大。
三是预算执行的约束性方面。预算法对预算调整事项有专门的规定，并且还规定了在预算执行中，各级政府一般不制定新的增加财政收入或者支出的政策和措施，这些规定有利于硬化预算约束。但實际执行中，每年上级都会有民生、增资、减税等政策出台，如进一步扩大小微企业所得税优惠，国家节能减排等税收优惠，给地方造成一定减收，不制定增收政策措施难以实现收支平衡。出台各项扶持企业发展、社会经济发展的支出事项，也需要按照财权与事权匹配原则由地方承担支出，这部分支出虽然可以通过预算调整解决，在减收增支等多重压力下，县级政府预算能够调整的空间有限。同时，预算调整事项难以严格按照规定操作。如上级下达新增政府债券资金，要求尽快落实到项目单位，若按规定，经制定初步调整方案、提报政府研究、提交人大专门委员会审查，再经人大常委会批准后拨付资金，将影响资金使用效益，并加大融资成本。
四是组织收入和配套支出方面。预算法规定各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。该项规定只是原则性的，具体细则没有出台。在实际执行过程中，县级考虑组织收入难易程度，政府财政部门一般会下达指导性的收入目标，或将人民代表大会通过的收入预算予以落实到具体征收部门，这种情况是否符合预算法规定没有明确。预算法规定上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金（按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外），这有利于减轻下级负担，但在实际执行过程中，上级往往出台许多政策涉及县级的支出责任，因此出现上级出政策，下级出资金的“你请客、我买单”现象。若出台政策不是县级的支出责任，也通过评审加分的形式，鼓励县级“自愿”配套，造成越困难的地方，越得不到专项转移支付项目及资金。
五是转移支付安排方面。国家鼓励逐步提高一般性转移支付比重、压减专项转移支付比重，但在实际执行中，没有确定哪些是一般性转移支付、哪些是专项转移支付，导致同一个项目资金，一部分确定为一般性转移支付，另一部分确定为专项转移支付。而且部分确定为一般性转移支付的项目资金，也规定用途，如果不按规定用途使用，则上级可能会考虑下年度少安排该地区资金。另外，预算法规定专项转移支付应当分地区、分项目编制，这有利于项目绩效管理，发挥资金的最大效益，在实际执行过程中，除本级安排项目外，提前下达的专项转移支付需要时间落实到项目，没有提前下达的项目就更不能实现分地区、分项目安排。本级安排的项目，尤其是奖补类的，通过年初预留项目资金总额，根据下年度实际完成情况据实奖补，作为基层单位，不启动项目无法安排预算预拨资金，预算也无法列到具体实施单位。
六是预备费使用范围方面。预算法规定，按照本级一般公共预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于自然灾害等突发事件处理增加的支出及其他难以预见的开支。在实际执行过程中，各部门单位不可预见的支出和政策性支出很常见，但多数不是自然灾害等突发事件，对此项支出预算法没有作出明确规定。如果按照“无预算不支出”原则，将影响部门业务工作和落实上级重大决策部署。而这些年度预算执行中临时性、突发性工作，若进行频繁预算调整，表现为年初预算编制不准确。
二、进一步完善预算管理的几点建议
预算法修订后实施已3年有余，但预算法实施条例迟迟没有修订，建议尽快出台预算法实施条例，进一步明确上述事项，做到既具体详细，又有可操作性，还与实际相适用，促进预算法的贯彻落实。
在预算编制上，进一步明确提前下达下年度资金的时限和比重。市级以上对区县提前下达转移支付应于10月底前下达，鼓励采取系统留痕的电子传递方式下达，既方便快捷又有据可查，防止年底突击下达，落款却是在年中。同时，预算是根据下年度工作计划预计编制的，执行时是根据实际开展的，两者不可能完全一致，要对这种差别予以合法化，避免认识上的极端倾向，防止预算僵化。在支出科目编制上，考虑将部门支出经济分类科目参照政府支出合并，按照合并后的科目控制执行，以增强对客观实际变化的调整性、适应性。预算法实施条例明确科目调整的具体程序，进一步强化预算科目调整的严肃性，又要承认预算科目调整的现实需要。
在报送时限上，建议对于县级预算草案提报时限不再做具体要求，由县级人大专门委员会会同财政部门灵活确定。同时，建立政策内部提前告知制度，涉及民生扩面提标以及各级党委、政府重大决策部署的支出项目，尽早明确各项政策内容及标准，提醒下级财政保障重点、做好收支测算和财力统筹，切实增强预算编制和执行的科学性、完整性、准确性。或者改变目前按公历年度作为预算年度的传统做法，参照英国、日本等国家，按照人民代表大会工作周期设置预算编制执行周期，实行跨日历年的财政预算年度。
在预算约束上，建议预算法实施条例中明确上级不出台涉及当年减收增支的政策，在下年预算编制时提前安排；确需当年出台的，造成的减收或增支，由出台政策的上级给予全额补助。同时，对预算调整程序作出详细规定，明确各个环节的工作时限，逾期视为同意，以加快预算调整时限，甚至可以实行追认确认制度，增强预算法的可操作性和可执行性。
在收支安排上。允许地方政府下达指导性的收入目标，或者将人民代表大会通过的收入预算予以落实到具体征收部门，综合治税支出可由财政给予补助。支出安排上，禁止出台下级支出责任事项，即需出台的涉及下级支出责任的部分，由出台政策的政府或部门承担支出，避免“你请客、我买单”现象。同时，禁止通过评审加分等方式，明令或变相引导各级为项目进行配套，切实减轻地方特别是财政困难县的财政负担，使专项转移支付项目有充足的资金保障。
在转移支付安排上。进一步明确一般性转移支付和专项转移支付范围和界限，一般性转移支付不再规定名义用途，由各级政府作为财力统筹安排使用。另外，允许县级预算编制中根据上年度合理预计的上级专项转移支付项目的情况，以及各级奖补类项目，通过年初预留项目资金总额，根据年度实际完成情况据实奖补，不再分地区、分项目编制。
在预备费使用上，建议在预算法实施条例中，对预备费的使用作进一步细化解释，将党委、政府临时性、重大决策、突发性、政策性支出纳入预备费支出范围，允许部门单位和政府在难以预见又必须支出的情况下，经过一定程序动用预备费支出。同时，进一步明确和简化预备费动用程序，做到程序简单、易操作，又不突破支出总额。
（作者单位：山东省五莲县财政局）
责任编辑：凌玉