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为研究财政支持林下中药材产业扶持政策，促进农民增收和我国中药材产业发展，巩固集体林权制度改革成果，近期，我们会同国家林业局计资司到四川省进行了调研。期间，采取座谈、走访等方式，重点对安县和都江堰市林下中药材产业发展情况进行了调研。现将调研情况报告如下：
一、四川省林下中药材产业发展势头良好
（一）四川省发展林药具有独特优势。四川省是全国森林资源大省，南方重点集体林区之一。集体林权制度改革后，四川省发展林下经济的热情高涨。初步统计，2012年全省林下经济共实现产值360.6亿元，占全省林业总产值的20.6%，农民人均从林下经济获得收入676元。林下种植中药材是林下经济发展的重要模式之一，四川省发展林药具有独特的优势。四川省地形地貌复杂，气候类型多样，自古以来盛产多种珍贵中药材，中药材资源十分丰富，素有“中医之乡，中药之库”的美誉，共有中药材品种5000余种，约占全国的四分之三。林下种植中药材的面积和产值，均占全国的十分之一左右，主要有金银花、沙参、黄连、天麻、厚朴等50种，分布在川中平原丘陵区、盆周北部山区、盆周南部山区和川西高原区。
（二）地方财政积极支持林下种植中药材。四川省十分重视林下种植中药材。2012年，四川省政府办公厅《关于加快林下经济发展的意见》中明确提出要加大投入力度，对市场前景好，带动性强的林下中药材产品，通过以奖代补等多种方式支持集中发展。都江堰市制定出台了《关于加快现代林业发展的意见》，提出了鼓励和引导民间资本投资林下产业，加大农民培训力度等意见。四川省各级财政充分发挥现代农业生产发展资金、农民专业合作组织扶持资金、巩固退耕还林成果专项资金等作用，积极扶持林下中药材产业。安县财政按每亩300元标准补助农民种植黄连、重楼，位于林下中药材示范带的乡镇财政还按每亩500元给予补贴。成都市市级财政每年从林业产业发展专项资金和退耕还林市级配套资金中，按每亩400元的标准扶持林下中药材种植，并在安排科技创新等资金时予以倾斜。都江堰市对每个农民林业专业合作组织每年补助3万元。据不完全统计，2009—2012年，四川省各级财政通过整合林业产业发展资金、巩固退耕还林成果专项资金等，用于支持林下中药材种植的资金累计达1.3亿元。此外，四川省部分地区还在其他政策方面加大了对林下中药材发展的支持力度。如成都市一方面推进林权抵押贷款，加强林下中药材担保体系建设，另一方面实行鼓励发展农产品加工的投资扶持政策，吸引林下中药材产品精深加工企业入驻工业集中发展区。对规划区内使用集体建设用地兴办林下中药材产品精深加工的重大项目，市县两级给予适当的项目用地价格优惠。
（三）依托林业专业合作组织快速发展林下中药材产业。四川省发展林下中药材产业的突出特点是主要依托林业专业合作组织，帮助农民快速增收致富。目前，全省从事林下中药材种植的农民林业专业合作组织有228个，从业人数达6.03万人。安县高川乡天池村中药材种植专业合作社大力发展黄连和重楼两种药材，年产值达到2000万元。合作社社员李远玉从2007年开始在林下种植黄连。经过5年种植，每亩黄连产量达到300公斤。2011年黄连市场收购价达到104元/斤的历史高位，她将17亩黄连卖出后收入26.3万元，折合每亩林地每年收入2540元，远远超过经营林地所得收入。每当谈及此事，收获的喜悦在她脸上就化作了幸福的笑容。都江堰市三木药材产业合作社走合作社+基地+农户的路子，积极为农民种植林下中药材搭建平台。在合作社的带动下，成员已达2300余户，种植厚朴面积8万亩，现已形成年生产厚朴药材皮1000余吨，厚朴杆1500余立方米的规模。
实践证明，大力发展以林下中药材为特色的林下经济，不仅能保障生态建设成效，而且能提高林地产出，增加农民收入。一是开辟了林业产业发展的空间。四川省林下种植中药材规模逐年上升。据统计，2010年全省林下种植中药材仅53万亩，2012年已发展到132万亩，总产量11.29万吨，实现产值15.77亿元，参与农户28.37万户。二是生态环境得到有效保护，资源综合利用率提高。发展林下中药材种植，不仅不会破坏森林资源，反而有利于资源的综合利用。在林下种植的中药材由于是仿野生状态种植，纯天然、无污染，药用价值比大棚种植的更高，深受制药企业青睐。三是促进林区社会和谐稳定。林下中药材产业的发展增加了农民就业机会，促进了农村剩余劳动力就地转移，特别是林下种植中药材劳动强度不大，为当地中老年农民就业创造了条件。
二、发展林下中药材产业面临的主要困难
（一）前期投入较大，资金筹措困难。林下种植中药材虽然产出高，但投入也较大。安县天池村的马骏掰着手指头和我们算：黄连种植周期5年，每年投入1200元，每亩共需要投入6000元；重楼也是5年成熟期，每亩投入也近万元。绞股蓝每亩投入差不多要4000元。他告诉我们，目前主要靠信用社的贷款支撑，但信用社贷款利率偏高（9.6%），令他头疼。据了解，造成信用社贷款利率偏高的原因，不仅有其网点广、成本高的因素，而且与小额林权抵押贷款不受重视有关。四川省林权抵押贷款中农民小额贷款所占的笔数、金额都较低，贷款笔数仅占18.6%，贷款金额仅占1.5%。
（二）林区道路等基础设施条件差，制约林下中药材种植。由于种植林下中药材的地块大多位于深山区，道路等基础设施条件差，导致林下中药材产品外运比较困难，主要靠人力背送。马骏说，从山下雇人背货上山要100元/趟，下山要70元/趟，进一步增加了种植成本。水利灌溉设施短缺也是林区经济发展的短板。近年来四川等西南地区的连年干旱，对林下中药材种植产生了一定影响。
（三）生产经营分散，组织化程度低。四川省林下中药材的种植比较分散，没有集中连片，规模化生产少，相当部分地区的农民直接将收获的药材卖给药材贩子，面对市场风险显得束手无策。市场的波动不仅对农民有很大影响，也反映出整个行业的发展缺乏合理引导和理性规划。一方面，由于缺乏龙头企业和大规模专业合作组织的带动，林下中药材行业规模总体偏小。另一方面，林下中药材产品深度开发不够，产业链条不长、品种单一，营销体系尚不健全，品牌影响力不强，林地效益未得到充分发挥。 （四）缺乏必要的科技支撑和统一的行业标准。一是由于科技人才匮乏，林下中药材种植科研滞后，缺少先进实用的科学技术成果。二是林下中药材的种植有一定技术难度，需要专业人员的辅导和一定周期的培训才能确保种植成功。四川省部分地区种植的天麻，虽然每亩产值可观，但种植技术要求高，推广普及慢。三是缺乏统一的行业标准。受技术力量和财力所限，目前尚无林下中药材种植的行业标准，林下中药材的育苗、栽种、施肥、收割、储存等环节缺乏统一规范，随意性较大。特别是对市场最关心的农药残留、重金属污染等涉及药材品质方面的指标判断，基本靠操作者的经验，没有约束性指标，成为制约林下中药材行业发展的重要瓶颈。
（五）专业合作组织带动作用需进一步加强。充分发挥农民专业合作组织在林下中药材产业发展中的主体作用，有利于带动农民就业增收，分散产业发展风险，增加可持续发展的动力。但从调研的情况看，农民专业合作组织发展存在一些问题：如合作社组织程度不高，大多是松散型，社员相互之间联系不紧密；服务功能不强，在科技推广、与市场联系、与政府沟通等方面比较薄弱；合作社社员素质有待提高。
三、政策建议
（一）加大宣传和培训力度，提高对发展林下中药材产业的认识。党的十八大提出了建设生态文明和城乡居民收入倍增的要求。在广大林区实现上述要求，必须要做到“不砍树、能致富”。发展林下中药材产业，不仅能有效保护现有森林资源，促进改善生态环境，而且还能为社会提供无污染、纯天然、药效高的中药材产品，促进我国中医药产业振兴和发展，提高全国人民健康水平。同时，由于林下中药材产业为农民带来较高收入，广大农民会更加珍惜承包的林地资源，提高林地质量和生产率。因此，要进一步加大宣传力度，使各级财政和林业主管部门充分认识到支持林下种植中药材产业发展，是财政支持深化集体林权制度改革，促进林区农民增收的重要内容，也是弘扬传统文化和促进中医药产业复兴的重要举措。同时，积极做好对各级财政和林业主管部门的培训工作。
（二）统筹谋划，尽快制定中药材产业行业标准。林业主管部门要以保护森林资源作为前提，结合森林防火和森林抚育、林区经济发展需要，将林区道路、供水、供电等基础设施建设纳入相关规划。同时，林业部门与中医药主管部门要抓紧制定林下中药材产业发展的行业标准，做到育苗、栽种、施肥、收割、储存、检测各个环节有章可循。
（三）完善扶持政策，支持林业专业合作组织发展。对积极从事林下中药材产业发展的林业专业合作组织，增加安排农民专业合作组织补助资金，帮助其做大做强，重点支持能力建设，引导加强和规范管理，增加与成员之间的利益联结等。加强科技支撑，强化人才储备，积极对合作组织负责人、社员予以指导。
（四）整合统筹资金，集中支持林下中药材产业发展。一是将林下中药材的苗木培育和栽培种植，纳入林业补贴扶持范围，在资金分配上向林下中药材发展积极性高、基础工作较好的地区倾斜。二是将林下中药材种植的新技术和新品种纳入中央财政林业科技推广示范资金的扶持范围，重点支持应用价值高、示范带动效应强的技术和品种。三是将林下中药材作为中央财政林业贷款贴息扶持的重点内容，对从事林下中药材种植的农民小额贷款加大贴息力度，并支持有实力的大型龙头企业积极参与，引导更多的社会资金投入林下中药材产业发展。
责任编辑：宗宇翔
一、四川省林下中药材产业发展势头良好
（一）四川省发展林药具有独特优势。四川省是全国森林资源大省，南方重点集体林区之一。集体林权制度改革后，四川省发展林下经济的热情高涨。初步统计，2012年全省林下经济共实现产值360.6亿元，占全省林业总产值的20.6%，农民人均从林下经济获得收入676元。林下种植中药材是林下经济发展的重要模式之一，四川省发展林药具有独特的优势。四川省地形地貌复杂，气候类型多样，自古以来盛产多种珍贵中药材，中药材资源十分丰富，素有“中医之乡，中药之库”的美誉，共有中药材品种5000余种，约占全国的四分之三。林下种植中药材的面积和产值，均占全国的十分之一左右，主要有金银花、沙参、黄连、天麻、厚朴等50种，分布在川中平原丘陵区、盆周北部山区、盆周南部山区和川西高原区。
（二）地方财政积极支持林下种植中药材。四川省十分重视林下种植中药材。2012年，四川省政府办公厅《关于加快林下经济发展的意见》中明确提出要加大投入力度，对市场前景好，带动性强的林下中药材产品，通过以奖代补等多种方式支持集中发展。都江堰市制定出台了《关于加快现代林业发展的意见》，提出了鼓励和引导民间资本投资林下产业，加大农民培训力度等意见。四川省各级财政充分发挥现代农业生产发展资金、农民专业合作组织扶持资金、巩固退耕还林成果专项资金等作用，积极扶持林下中药材产业。安县财政按每亩300元标准补助农民种植黄连、重楼，位于林下中药材示范带的乡镇财政还按每亩500元给予补贴。成都市市级财政每年从林业产业发展专项资金和退耕还林市级配套资金中，按每亩400元的标准扶持林下中药材种植，并在安排科技创新等资金时予以倾斜。都江堰市对每个农民林业专业合作组织每年补助3万元。据不完全统计，2009—2012年，四川省各级财政通过整合林业产业发展资金、巩固退耕还林成果专项资金等，用于支持林下中药材种植的资金累计达1.3亿元。此外，四川省部分地区还在其他政策方面加大了对林下中药材发展的支持力度。如成都市一方面推进林权抵押贷款，加强林下中药材担保体系建设，另一方面实行鼓励发展农产品加工的投资扶持政策，吸引林下中药材产品精深加工企业入驻工业集中发展区。对规划区内使用集体建设用地兴办林下中药材产品精深加工的重大项目，市县两级给予适当的项目用地价格优惠。
（三）依托林业专业合作组织快速发展林下中药材产业。四川省发展林下中药材产业的突出特点是主要依托林业专业合作组织，帮助农民快速增收致富。目前，全省从事林下中药材种植的农民林业专业合作组织有228个，从业人数达6.03万人。安县高川乡天池村中药材种植专业合作社大力发展黄连和重楼两种药材，年产值达到2000万元。合作社社员李远玉从2007年开始在林下种植黄连。经过5年种植，每亩黄连产量达到300公斤。2011年黄连市场收购价达到104元/斤的历史高位，她将17亩黄连卖出后收入26.3万元，折合每亩林地每年收入2540元，远远超过经营林地所得收入。每当谈及此事，收获的喜悦在她脸上就化作了幸福的笑容。都江堰市三木药材产业合作社走合作社+基地+农户的路子，积极为农民种植林下中药材搭建平台。在合作社的带动下，成员已达2300余户，种植厚朴面积8万亩，现已形成年生产厚朴药材皮1000余吨，厚朴杆1500余立方米的规模。
实践证明，大力发展以林下中药材为特色的林下经济，不仅能保障生态建设成效，而且能提高林地产出，增加农民收入。一是开辟了林业产业发展的空间。四川省林下种植中药材规模逐年上升。据统计，2010年全省林下种植中药材仅53万亩，2012年已发展到132万亩，总产量11.29万吨，实现产值15.77亿元，参与农户28.37万户。二是生态环境得到有效保护，资源综合利用率提高。发展林下中药材种植，不仅不会破坏森林资源，反而有利于资源的综合利用。在林下种植的中药材由于是仿野生状态种植，纯天然、无污染，药用价值比大棚种植的更高，深受制药企业青睐。三是促进林区社会和谐稳定。林下中药材产业的发展增加了农民就业机会，促进了农村剩余劳动力就地转移，特别是林下种植中药材劳动强度不大，为当地中老年农民就业创造了条件。
二、发展林下中药材产业面临的主要困难
（一）前期投入较大，资金筹措困难。林下种植中药材虽然产出高，但投入也较大。安县天池村的马骏掰着手指头和我们算：黄连种植周期5年，每年投入1200元，每亩共需要投入6000元；重楼也是5年成熟期，每亩投入也近万元。绞股蓝每亩投入差不多要4000元。他告诉我们，目前主要靠信用社的贷款支撑，但信用社贷款利率偏高（9.6%），令他头疼。据了解，造成信用社贷款利率偏高的原因，不仅有其网点广、成本高的因素，而且与小额林权抵押贷款不受重视有关。四川省林权抵押贷款中农民小额贷款所占的笔数、金额都较低，贷款笔数仅占18.6%，贷款金额仅占1.5%。
（二）林区道路等基础设施条件差，制约林下中药材种植。由于种植林下中药材的地块大多位于深山区，道路等基础设施条件差，导致林下中药材产品外运比较困难，主要靠人力背送。马骏说，从山下雇人背货上山要100元/趟，下山要70元/趟，进一步增加了种植成本。水利灌溉设施短缺也是林区经济发展的短板。近年来四川等西南地区的连年干旱，对林下中药材种植产生了一定影响。
（三）生产经营分散，组织化程度低。四川省林下中药材的种植比较分散，没有集中连片，规模化生产少，相当部分地区的农民直接将收获的药材卖给药材贩子，面对市场风险显得束手无策。市场的波动不仅对农民有很大影响，也反映出整个行业的发展缺乏合理引导和理性规划。一方面，由于缺乏龙头企业和大规模专业合作组织的带动，林下中药材行业规模总体偏小。另一方面，林下中药材产品深度开发不够，产业链条不长、品种单一，营销体系尚不健全，品牌影响力不强，林地效益未得到充分发挥。 （四）缺乏必要的科技支撑和统一的行业标准。一是由于科技人才匮乏，林下中药材种植科研滞后，缺少先进实用的科学技术成果。二是林下中药材的种植有一定技术难度，需要专业人员的辅导和一定周期的培训才能确保种植成功。四川省部分地区种植的天麻，虽然每亩产值可观，但种植技术要求高，推广普及慢。三是缺乏统一的行业标准。受技术力量和财力所限，目前尚无林下中药材种植的行业标准，林下中药材的育苗、栽种、施肥、收割、储存等环节缺乏统一规范，随意性较大。特别是对市场最关心的农药残留、重金属污染等涉及药材品质方面的指标判断，基本靠操作者的经验，没有约束性指标，成为制约林下中药材行业发展的重要瓶颈。
（五）专业合作组织带动作用需进一步加强。充分发挥农民专业合作组织在林下中药材产业发展中的主体作用，有利于带动农民就业增收，分散产业发展风险，增加可持续发展的动力。但从调研的情况看，农民专业合作组织发展存在一些问题：如合作社组织程度不高，大多是松散型，社员相互之间联系不紧密；服务功能不强，在科技推广、与市场联系、与政府沟通等方面比较薄弱；合作社社员素质有待提高。
三、政策建议
（一）加大宣传和培训力度，提高对发展林下中药材产业的认识。党的十八大提出了建设生态文明和城乡居民收入倍增的要求。在广大林区实现上述要求，必须要做到“不砍树、能致富”。发展林下中药材产业，不仅能有效保护现有森林资源，促进改善生态环境，而且还能为社会提供无污染、纯天然、药效高的中药材产品，促进我国中医药产业振兴和发展，提高全国人民健康水平。同时，由于林下中药材产业为农民带来较高收入，广大农民会更加珍惜承包的林地资源，提高林地质量和生产率。因此，要进一步加大宣传力度，使各级财政和林业主管部门充分认识到支持林下种植中药材产业发展，是财政支持深化集体林权制度改革，促进林区农民增收的重要内容，也是弘扬传统文化和促进中医药产业复兴的重要举措。同时，积极做好对各级财政和林业主管部门的培训工作。
（二）统筹谋划，尽快制定中药材产业行业标准。林业主管部门要以保护森林资源作为前提，结合森林防火和森林抚育、林区经济发展需要，将林区道路、供水、供电等基础设施建设纳入相关规划。同时，林业部门与中医药主管部门要抓紧制定林下中药材产业发展的行业标准，做到育苗、栽种、施肥、收割、储存、检测各个环节有章可循。
（三）完善扶持政策，支持林业专业合作组织发展。对积极从事林下中药材产业发展的林业专业合作组织，增加安排农民专业合作组织补助资金，帮助其做大做强，重点支持能力建设，引导加强和规范管理，增加与成员之间的利益联结等。加强科技支撑，强化人才储备，积极对合作组织负责人、社员予以指导。
（四）整合统筹资金，集中支持林下中药材产业发展。一是将林下中药材的苗木培育和栽培种植，纳入林业补贴扶持范围，在资金分配上向林下中药材发展积极性高、基础工作较好的地区倾斜。二是将林下中药材种植的新技术和新品种纳入中央财政林业科技推广示范资金的扶持范围，重点支持应用价值高、示范带动效应强的技术和品种。三是将林下中药材作为中央财政林业贷款贴息扶持的重点内容，对从事林下中药材种植的农民小额贷款加大贴息力度，并支持有实力的大型龙头企业积极参与，引导更多的社会资金投入林下中药材产业发展。
责任编辑：宗宇翔