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摘要：晚近以来，农村土地问题成为法学界争议的焦点，新近出台的《物权法》关于农村土地问题的规定存在诸多缺陷，其因由在于价值取向的多元化。要真正保障农民的土地权益，必须坚持农地立法价值取向的一元化，即尊重农民意愿，保障农民权益。在具体措施上，应当赋予农民真正意义上的土地财产权利；协调好物权法的统一性和地方立法的灵活性之间的关系；夯实农民行使土地财产权利的民主根基。
关键词：物权法；农地；价值取向；多元；一元
中图分类号：D923.2文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－００87－０4
一、农地立法中的多元价值取向之惑
中国问题的根本是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。三农问题现今已成为显学，因《物权法》的制定与新近出台，更使农村土地问题成为法学界研究的重点和争议的焦点。学界对宅基地使用权的转让和抵押能否放开等问题，一直存在不同见解。由于学界基本共识缺失等原因，最终出台的《物权法》删除了大量存有争议的条款，使农村土地制度供给面临着缺失的境地，仅有的规定也存在着诸多缺陷。导致学界话语争议出现的重要原因在于争议的双方所处的语境不同，即学者们对不同价值取向的强调，常常是造成农地立法争议的缘由。据此，我们对农村土地立法中的价值取向逐一作出解读，以期对法学界的争议产生积极的启示，以利于未来《物权法》的更新。
价值取向之一：保护农民土地财产权益。财产权制度是民法的基石，也是人权的重要内容①。作为权利而言，其法律保障至少包括法律的确认和救济两个方面。在农民中进行的随机抽样调查显示，当问起“土地归谁所有”时，60%以上的农民毫不犹豫地回答“归国家所有”，他们认为自己所承包经营的毫无疑义是国家的土地②。对于自己拥有财产性权利的集体土地居然认为是国家所有，其背后的缘由值得我们深思。以土地承包经营权为例。从权利确认的角度看，《物权法》第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权采取转包、出租和互换应当经发包人备案，而土地承包经营权的转让则需要发包人同意，并且转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。然而，准确判断“承包人是否有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”是困难的，在现实中缺乏可操作性。法律的这一规定，其结果只是使发包方可以以承包人没有稳定的非农职业或者稳定的收入来源为正当理由，干预土地承包经营权的流转③。这是土地承包人在土地承包经营合同中处于被动地位的真实反映。虽然土地承包经营权是通过发包人与承包人签订土地承包经营权合同设定的，但这种合同关系并非通过市场机制形成，而是带有强烈的行政性。发包人的意志对于合同的内容起主导性作用，发包人往往可自行确定合同内容，且合同中往往还附加给承包人一些行政义务，承包人只能在合同上签字，而少有协商的权利。这样的合同中所设定的权利义务必然失衡，承包人的利益根本无法得到切实保护。从法律救济角度看，实践中，承包合同往往成为地方政府和乡村干部治理农民和乡村事务的一种可资利用的工具。1984年第一次全国经济审判工作会议后，我国法院将农村承包合同纠纷明确纳入受案范围，但法院的着眼点并不只是解决纠纷，而是试图通过对合同纠纷的处置帮助党和政府改进和加强对农村和农民的治理④。因此，法院对承包人的权利救济更大程度上是一种对于农民的治理需要，而非一种法律保障方式。从《物权法》的规定来看，土地承包经营权的物权化并没有完全实现，权利救济方式也还没有实现根本性转变，在此背景下，学者们强调保障以土地承包经营权为代表的农民土地财产权益，并希望这成为土地立法的价值取向也就在情理之中了。
价值取向之二：化解区域差异。我国是一个非均衡的庞大国家，不仅城市与农村存在非均衡的现象，同是农村，不同地区的情况也存在很大差异。而在《物权法》的制定过程中，尽管立法者试图照顾到各地区的差异，但事实上要在一部法律中兼及差异巨大的不同地区，对于立法者而言，实在是勉为其难了。
以土地的保障功能为例。在中西部的农村，农业仍是农民生存的基础。他们若将土地卖出去了，他们的根便没有了，他们便成为真正意义上的“流民”。流民的生活水准必然很低，并将对城市的社会秩序构成威胁。这是学者们论述我国农村土地保障功能的一般思路，但此思路在我国相对发达的东部农村并不适用。以江浙为例，苏州市70%的农村劳动力转移到了非农领域；无锡市148万个农村劳动力中，从事非农产业的占70%；绍兴县64%的农村劳动力转向非农产业；张家港市有超过80%的农户和劳动力离开了土地⑤。其实，当下的农村土地问题主要是中西部的农村土地问题。中西部农村土地之所以成为问题，是因为农业本身的弱质性，中西部一般农村的土地不能带来丰厚的收益，但中西部大量农村人口无法从农业中转移出来，这些很少的土地收益就必须养活转移不出去的大量人口，让这些转移不出去的人口可以过上温饱有余的生活，农村土地的社会保障功能便凸现出来。《物权法》第一百八十四条就规定：耕地和宅基地的使用权不得抵押。这些规定都是立法者在强调农村土地的社会保障作用。
又如农村宅基地交易的问题。有学者认为：农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度，开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性⑥。其实，绝对禁止农村宅基地转让的制度安排并不符合发达地区农民的利益诉求，相反，在中西部的很多地方，农民的宅基地并没有太大的市场，禁止或允许其交易，意义并没有想象的那么大。“禁止城鎮居民在农村购置宅基地”这一条款在物权法草案中反复删与增的现象在本质上反映的是《物权法》无法同时顾及东、中、西部的现实状况和利益诉求的困惑。化解区域差异这一价值取向，在事实上是无法通过《物权法》这一部法律实现的。最终《物权法》选择了对农村宅基地交易合法性的问题避而不谈，在一定程度上反映了立法者的尴尬与无奈。
价值取向之三：保障农民的生存根基。中国农民对土地具有朴素的感情，农民如何与土地结合，不仅对于当前从事农业生产的农民，而且对于已务工经商的打工农民，都具有十分重要的意义。对于主要从事农业生产的农民来讲，土地是他们的收入来源，也是他们未来的希望，采取农民与土地直接结合的形式，有利于农民提高对土地的投入水平，从而安心务农，避免盲目流入城市，减少中国现代化进程中巨大的就业压力。对外出务工经商的农民来说，一旦城市或沿海就业不景气，大批农民工无工可做时，与农民直接结合的土地制度，使外出农民可以回流农村，从而可以减少农民在城市的盲目滞留，减少流民对社会治安和政治稳定造成的新的压力。
为了保护农民的生存根基，《物权法》第一百二十八条要求土地承包经营权的流转需要依据《农村土地承包法》的规定，采取转包、出租和互换方式流转的应当经发包人备案，而采取转让方式流转的则需要发包人同意，并且转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。《物权法》（征求意见稿）第一百六十二条规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。对于宅基地使用权流转的限制在很大程度上也是为了使农民不至于轻易丧失立足之地。而《物权法》则为避免争议，对此问题没有涉及。在此，土地不再仅仅具有财产的意义，而具有了政治稳定的意义。
通过土地制度来形成流动中的农民与家乡之间的密切关联，鼓励流动中的农民建立而不是割断与土地之间的联系，从而形成农民合理的、有回头路可走的流动，无疑是现阶段的最佳选择。从这个意义上讲，《物权法》限制土地承包经营权和宅基地使用权的流转似乎又有其理论上的合理性，保障农民的生存根基似乎也应当成为农地立法的价值取向。
价值取向之四：平息利益冲突。在现今农村，土地成为众多利益冲突的交集。征地问题表面上看是地方政府行为问题，土地违法也主要是地方政府违法，但其深刻的背景为地方政府与中央政府之间的财源之争。在实行分税制改革后，在主要财源上收的情况下，地方政府征收“农民”的集体土地便不失为聚财的一个好方法，在政绩和现实经济利益面前，地方政府的土地违法行为便呈屡禁不止之势。《土地管理法》等法律规定的土地补偿费用很低，而农村土地转为建筑用地以后可以获得巨大的利益增值，但这种增值与农民無缘，这部分收入大部分落入地方政府的钱袋。据估计，改革开放以来，农民仅在征地环节上所损失的收入不下2万亿元人民币⑦。
其实，在乡镇和村组织之间，在乡村和农民之间，均普遍存在利益之争。在当下农村，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区都是由行政村的村民委员会代表村民行使土地所有权。作为组织的村庄，在事实上充当着农村土地的所有权主体⑧。现实中，作为所有权行使主体的村民委员会并没有很好地维护农民的利益，相反，成为了侵害农民土地权益的帮凶。在有限的农村征地补偿费用的分配过程中，乡镇一级和村民委员会拿走了大部分，成为了最重要的获利者。
在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府功能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向非常突出⑨。村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没⑩。尽管在后农业税时代，村集体与村民结成利益共同体的现象时有出现，但村干部与村民之间的冲突也屡见不鲜。村组织截流征地补偿金，村干部利用手中的权力谋取灰色收入的事件十分普遍，村民们对此无不愤恨，却也无可奈何。
在与乡镇、村集体的利益博弈中，农民承受着巨大的利益损失。农民唯有以弱者的武器，即上访、群体性事件等手段来进行抗争。近几年来，我国农村因土地征用而引发的农民上访事件，占我国农民信访总量的比重始终靠前。2005年全国共发生因土地引起的群体性突发事件19700起，约占全部农村群体性事件的65%{11}。土地问题已经成为农村社会冲突的焦点问题。
有鉴于此，《物权法》第四十二条规定了征收集体所有土地的补偿办法。尽管该规定比《物权法》（征求意见稿）的规定稍显详尽，但对于实践中许多重要问题仍然没有提供解决的方案（下文详述），也无法平息各主体之间的利益冲突。
二、农地立法价值取向的一元化——尊重农民意愿，保障农民权益
如前文所述，新近出台的《物权法》对于农地问题的规定存在诸多不足，与其立法价值取向的多元化有直接的关系。那么，我国关涉农民土地权益的立法价值取向到底应当是什么呢？我们认为：应当是一元化的，即尊重农民意愿，保障农民权益，其他的立法目标在位阶上都应当在此之下。
首先，权利的核心理念就是尊重当事人的意思。既然要对农民的土地权益给予财产权般的保护，就应当最大程度上尊重农民的自由意志。如《土地承包经营法》规定，土地承包经营者有权采取转包、出租、互换或者其他方式转让。在这里把农民用土地承包经营权入股、赠与和抵押的权利剥夺了，这样的规定更多地考虑的是立法者的意愿，而非农民的。试想，当农民急切需要资金的情况下，法律为何剥夺其用土地承包经营权向银行抵押呢？土地承包经营权作为一种财产性权利，其支配者为何无法享受其带来的利益呢？所以我们强调，农民是土地权益的享有者，应当最大程度上尊重其意愿，而不是用冠冕堂皇的名义让其利益消失。
其次，必须切实保障农民的土地权益。《物权法》的制定过程中，争议最大的就是建设用地使用权是否包括集体所有的土地。原先的规定是，国有土地如何流转，集体土地就可以在多大范围内流转，这就实现了国有土地和集体土地的法律地位平等。但根据《物权法》第一百五十一条的规定，集体土地要变为建设用地仍然必须先由国家征收，然后以国家的名义出让。这就使国家继续垄断土地一级市场，而不允许集体土地直接进入一级市场。尽管实践中农民以“小产权房”的形式对此规定进行了实际意义上的抗争，但这种以法律的形式剥夺农民群体合法土地权益的做法值得我们深思和反省。另一个争议较大的问题就是农民在宅基地上建设的房屋可否自由出卖的问题。《物权法》最终没有开禁。有学者不禁发出这样的疑问：第一要解决城乡的二元结构问题，所有权既然都是一样的，为什么还要分成农村的房屋和城市的房屋呢？第二要从私权的角度来看，农民最值钱的房子为什么不能出租不能抵押不能出卖呢？第三，只要房屋本身符合条件，就能转让，至于宅基地的价值部分，可以进行补偿啊！{12} 这样不合理的规定在《物权法》中并不鲜见。可见，切实保障农民的土地权益并不是空话，确实是任重而道远啊！
最后，以此为价值取向更有利于法律的落实，使书面上的法律变为实际中的法律。以农村土地承包经营权期限问题为例。20世纪90年代后期，中央提出土地延包30年的政策。2002年的《农村土地承包法》将这一规定法律化，并表现为刚性条款。但在调查中，我们发现大部分的基层干部群众对此存在异议，普遍觉得30年承包期太长，在做法上，部分地区每隔几年就进行土地调整，所以实际承包期多为3年、5年或5至8年（例如湖北黄梅县、监利县等）。由此不难看出，国家权威、法律并不是地权变化的全部，其他的如村干部决策、农民的集体意愿和当事人的约定都是影响地权变动的重要因素{13}。此类事实提醒决策者们，政策也好，法律也罢，只有在尊重农民的真实意愿基础上，才可能得到切实的贯彻，反之，即使再好的法律文本，农民们只要认为不符合其意愿，他们都会以种种方式加以规避。从这个角度讲，以尊重农民意愿，保障农民权益作为农村土地立法的价值取向，既是保障农民权益的最好方式，也是避免法律空悬化的最好途径。
三、实现尊重农民意愿、保障农民权益立法价值取向的几点措施
第一，赋予农民真正意义上的土地财产权利。农民的土地财产权利至少包括集体土地所有权中的成员权、物权化的土地承包经营权和宅基地使用权。这些权利在《物权法》中作出了相对比较科学的规定，但《物权法》作为最重要的财产基本法对以下几个问题有待进一步的完善：其一，集体所有权的主体并没有作出科学、明确的界定，不利于农民作为主体行使其合法权利。其二，在我国现今的语境下，必须强调细分农村，细化农民。我国的农村经过几十年的发展，不再是铁板一块，不同的地区之间，农村、农民的差异性已经十分明显，所以若在《物权法》中搞“一刀切”，似乎不大合时宜。如承包期限的问题，在土地还是农民最重要的生存保障的地区，我们认为，应当尊重农民的意愿，农村土地承包经营权是否可以适当调整，最终还是应由村民通过民主方式自决；而在土地已经不再是生存保障的地方，则应当把土地承包经营权视为永久性经营的权利，使其成为真正意义上的财产性权利。其三，农村土地承包经营权是一种用益物权，其可以依据法律的规定进行流转，具有交换价值，在集体土地所有权被征收由国家取得土地所有权时，土地承包经营权亦归于消灭，因而其应被纳入土地征收的补偿范围。应明确土地承包经营权为征收的客体，赋予土地承包经营权人在土地征收中作为一方当事人的地位，土地承包经营权人理应有权参与“征地的补偿标准、安置办法”的确定，如此将更有利于其合法权益的保护。另外，从条文的表述来讲，应当在法律中明确规定给予被征收人“完全补偿”或“按市场价格补偿”。其四，在集体建设用地使用权和宅基地使用权流转的问题上，也应当最大程度上尊重农民的意愿，涉及农民土地权益的重大问题只有全体村民成员的四分之三同意才能获得通过，并赋予异议者一定期限内的撤销权以阻止本决议的实施。只有土地权利的内容得到进一步的充实，农民才算享有了真正意义上的土地财产权利。
第二，协调好物权法的统一性和地方立法的灵活性之间的关系。鉴于我国东、中、西部地区的巨大差异，我们建议立法者可以考虑在出台《物权法》的同时，对一些因地域差异带来的重大争议由各省市自行出台相关的地方性法规予以规范。在这方面，我国一些发达地区已经有了比较成熟的经验。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》就对我国集体建设用地使用制度进行了有益的创新，突出地反映在两个方面：一是全面扩大了农村集体建设用地的使用主体和范围；二是赋予了集体建设用地使用权抵押功能{14}。最终使集体土地与国有土地同地、同价、同权。“广东实验”被视为一次保护农民土地权益的有益尝试，尽管其有关规定违反了现行法律。此种模式给我们提供了有益的经验，即可以通过地方立法的形式解决地区之间存在差异、无法用中央统一立法克服的难题，当然这种制度创新也要建立在最大程度尊重当地农民意愿、切实保障农民土地权益的基础上，并应由全国人大常委会加强对地方立法的监督。《物权法》对于农村土地的很多具体问题并没有规定，这也为地方立法提供了巨大的空间。
第三，夯实农民行使土地财产权利的民主根基。在征地、土地承包经营权流转等关涉农民权益的重大问题上，必须体现出农民的意愿。应在《物权法》中对何为“公共利益”作出具体的限定；应限定非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地；村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地；农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。并在此基础上完善征地等涉及农民重大土地权益事项的民主表决程序，并严格限定，严格要求。在由村民委员会行使集体土地所有权的地方，应把村民自治制度与土地权益的保障程序进行有效的连接，在村民自治的框架内解决农民自主保障土地权益的问题。有条件的地方，可由农民协会、农民代表等直接进行有关土地权益的交涉、谈判。保护农地使用人的权利，不仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县乡政府、乡镇企业乱占农地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义{15}。
四、农民土地权利贫困缘于法律缺失，但却不仅仅是个法律问题
当下社会，农民的土地权益已经远不仅仅指土地的所有权，土地权利制度的重心已经由土地的归属转移到土地的利用以及土地收益的分配公平。我国现行农地法律制度，并没有充分体现效率，其公平性也有不足。农民土地权利的贫困很大程度上缘于法律的缺失，没有法律的确认和救济，农民的土地权益是无法实现的。但我国农村地权制度的变迁从来都不是单一的制度变迁，而是涉及到农村社会诸多层面变革的全息元。正如张佩国教授所指出的：“地权是乡村社会历史变迁的全息元，即地权蕴涵了乡村社会历史的全部信息含量。”{16} 所以指望一部《物权法》解决我国关涉农民土地权益的问题是不现实的，甚至是危险的。中国的土地问题并不仅仅是所有权的问题、“流转”问题或财产问题。当农民可以从集体土地的流转中获取更大的利益时、当农村土地承包经营权转化为土地使用权时、当宅基地可以自由转让时、当农民们可以像转让任何其他财产一样获得应得的土地收益时，我们说这只是部分实现了尊重农民意愿，保障农民权益的目标。要想充分地保障农民的土地权益，还必须彻底改变现有的城乡二元结构，那将是涉及户籍、社会保障等制度的根本性改革。如果农民户口“不离村”，仍然不许农民进城安家落户，城市的社会保障仍然把农民排除在外，那么离乡的农民永远不会与土地脱离关系，离乡的农民永远也不会融入城市之中，土地仍然会在中西部广大地区成为农民的最后一道生存保障。因此，农村土地制度改革问题是一个系统工程，它需要综合制定法律法规和政策等加以解决，倘若这些制度缺失，农民的地权保障仍只是一句空话。
注释：
① 马俊驹、梅夏英：《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期。
②⑦⑩ 陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5、41、9页。
③ 刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版，第270页。
④ 赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
⑤ 王景新：《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》，中国经济出版社2006年版，第95页。
⑥ 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。
⑧ 靳相木、杨学成：《作为制度的村庄和村庄里的制度》，《管理科学》2004年第5期。
⑨ 徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第64页。
{11} 华学成：《农民土地权的法律保护问题探略》，《政治与法律》2008年第5期。
{12} 江平：《土地立法与农民权益》，载《洪范评论》第3卷第2辑，中国政法大学出版社2006年版，第8页。
{13} 张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社2006年版，第249页。
{14} 周建春：《集体非农建设用地流转的法制建设》，《中国土地》2003年第6期。
{15} 崔智友：《村民自治與农村土地问题》，《中国农村观察》2002年第3期。
{16} 张佩国：《近代江南乡村地权的历史人类学研究》，上海人民出版社2002年版，第2页。
（责任编辑 刘龙伏）
关键词：物权法；农地；价值取向；多元；一元
中图分类号：D923.2文献标识码：Ａ文章编号：１００３－８５４Ｘ（２００8）09－００87－０4
一、农地立法中的多元价值取向之惑
中国问题的根本是农民问题，而农民问题的关键是土地问题。三农问题现今已成为显学，因《物权法》的制定与新近出台，更使农村土地问题成为法学界研究的重点和争议的焦点。学界对宅基地使用权的转让和抵押能否放开等问题，一直存在不同见解。由于学界基本共识缺失等原因，最终出台的《物权法》删除了大量存有争议的条款，使农村土地制度供给面临着缺失的境地，仅有的规定也存在着诸多缺陷。导致学界话语争议出现的重要原因在于争议的双方所处的语境不同，即学者们对不同价值取向的强调，常常是造成农地立法争议的缘由。据此，我们对农村土地立法中的价值取向逐一作出解读，以期对法学界的争议产生积极的启示，以利于未来《物权法》的更新。
价值取向之一：保护农民土地财产权益。财产权制度是民法的基石，也是人权的重要内容①。作为权利而言，其法律保障至少包括法律的确认和救济两个方面。在农民中进行的随机抽样调查显示，当问起“土地归谁所有”时，60%以上的农民毫不犹豫地回答“归国家所有”，他们认为自己所承包经营的毫无疑义是国家的土地②。对于自己拥有财产性权利的集体土地居然认为是国家所有，其背后的缘由值得我们深思。以土地承包经营权为例。从权利确认的角度看，《物权法》第一百二十八条规定：土地承包经营权人依照农村土地承包法的规定，有权将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式流转。根据《农村土地承包法》的规定，土地承包经营权采取转包、出租和互换应当经发包人备案，而土地承包经营权的转让则需要发包人同意，并且转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。然而，准确判断“承包人是否有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源”是困难的，在现实中缺乏可操作性。法律的这一规定，其结果只是使发包方可以以承包人没有稳定的非农职业或者稳定的收入来源为正当理由，干预土地承包经营权的流转③。这是土地承包人在土地承包经营合同中处于被动地位的真实反映。虽然土地承包经营权是通过发包人与承包人签订土地承包经营权合同设定的，但这种合同关系并非通过市场机制形成，而是带有强烈的行政性。发包人的意志对于合同的内容起主导性作用，发包人往往可自行确定合同内容，且合同中往往还附加给承包人一些行政义务，承包人只能在合同上签字，而少有协商的权利。这样的合同中所设定的权利义务必然失衡，承包人的利益根本无法得到切实保护。从法律救济角度看，实践中，承包合同往往成为地方政府和乡村干部治理农民和乡村事务的一种可资利用的工具。1984年第一次全国经济审判工作会议后，我国法院将农村承包合同纠纷明确纳入受案范围，但法院的着眼点并不只是解决纠纷，而是试图通过对合同纠纷的处置帮助党和政府改进和加强对农村和农民的治理④。因此，法院对承包人的权利救济更大程度上是一种对于农民的治理需要，而非一种法律保障方式。从《物权法》的规定来看，土地承包经营权的物权化并没有完全实现，权利救济方式也还没有实现根本性转变，在此背景下，学者们强调保障以土地承包经营权为代表的农民土地财产权益，并希望这成为土地立法的价值取向也就在情理之中了。
价值取向之二：化解区域差异。我国是一个非均衡的庞大国家，不仅城市与农村存在非均衡的现象，同是农村，不同地区的情况也存在很大差异。而在《物权法》的制定过程中，尽管立法者试图照顾到各地区的差异，但事实上要在一部法律中兼及差异巨大的不同地区，对于立法者而言，实在是勉为其难了。
以土地的保障功能为例。在中西部的农村，农业仍是农民生存的基础。他们若将土地卖出去了，他们的根便没有了，他们便成为真正意义上的“流民”。流民的生活水准必然很低，并将对城市的社会秩序构成威胁。这是学者们论述我国农村土地保障功能的一般思路，但此思路在我国相对发达的东部农村并不适用。以江浙为例，苏州市70%的农村劳动力转移到了非农领域；无锡市148万个农村劳动力中，从事非农产业的占70%；绍兴县64%的农村劳动力转向非农产业；张家港市有超过80%的农户和劳动力离开了土地⑤。其实，当下的农村土地问题主要是中西部的农村土地问题。中西部农村土地之所以成为问题，是因为农业本身的弱质性，中西部一般农村的土地不能带来丰厚的收益，但中西部大量农村人口无法从农业中转移出来，这些很少的土地收益就必须养活转移不出去的大量人口，让这些转移不出去的人口可以过上温饱有余的生活，农村土地的社会保障功能便凸现出来。《物权法》第一百八十四条就规定：耕地和宅基地的使用权不得抵押。这些规定都是立法者在强调农村土地的社会保障作用。
又如农村宅基地交易的问题。有学者认为：农村宅基地分配制度是有效维系亿万农民基本生存权利的重要制度，开禁或变相开禁农村宅基地交易的主张不过是强势群体的利益诉求，不具有正当性和公平性⑥。其实，绝对禁止农村宅基地转让的制度安排并不符合发达地区农民的利益诉求，相反，在中西部的很多地方，农民的宅基地并没有太大的市场，禁止或允许其交易，意义并没有想象的那么大。“禁止城鎮居民在农村购置宅基地”这一条款在物权法草案中反复删与增的现象在本质上反映的是《物权法》无法同时顾及东、中、西部的现实状况和利益诉求的困惑。化解区域差异这一价值取向，在事实上是无法通过《物权法》这一部法律实现的。最终《物权法》选择了对农村宅基地交易合法性的问题避而不谈，在一定程度上反映了立法者的尴尬与无奈。
价值取向之三：保障农民的生存根基。中国农民对土地具有朴素的感情，农民如何与土地结合，不仅对于当前从事农业生产的农民，而且对于已务工经商的打工农民，都具有十分重要的意义。对于主要从事农业生产的农民来讲，土地是他们的收入来源，也是他们未来的希望，采取农民与土地直接结合的形式，有利于农民提高对土地的投入水平，从而安心务农，避免盲目流入城市，减少中国现代化进程中巨大的就业压力。对外出务工经商的农民来说，一旦城市或沿海就业不景气，大批农民工无工可做时，与农民直接结合的土地制度，使外出农民可以回流农村，从而可以减少农民在城市的盲目滞留，减少流民对社会治安和政治稳定造成的新的压力。
为了保护农民的生存根基，《物权法》第一百二十八条要求土地承包经营权的流转需要依据《农村土地承包法》的规定，采取转包、出租和互换方式流转的应当经发包人备案，而采取转让方式流转的则需要发包人同意，并且转让人要有稳定的非农职业或者有稳定的收入来源。《物权法》（征求意见稿）第一百六十二条规定：宅基地使用权人经本集体同意，可以将建造的住房转让给本集体内符合宅基地使用权分配条件的农户；住房转让时，宅基地使用权一并转让。对于宅基地使用权流转的限制在很大程度上也是为了使农民不至于轻易丧失立足之地。而《物权法》则为避免争议，对此问题没有涉及。在此，土地不再仅仅具有财产的意义，而具有了政治稳定的意义。
通过土地制度来形成流动中的农民与家乡之间的密切关联，鼓励流动中的农民建立而不是割断与土地之间的联系，从而形成农民合理的、有回头路可走的流动，无疑是现阶段的最佳选择。从这个意义上讲，《物权法》限制土地承包经营权和宅基地使用权的流转似乎又有其理论上的合理性，保障农民的生存根基似乎也应当成为农地立法的价值取向。
价值取向之四：平息利益冲突。在现今农村，土地成为众多利益冲突的交集。征地问题表面上看是地方政府行为问题，土地违法也主要是地方政府违法，但其深刻的背景为地方政府与中央政府之间的财源之争。在实行分税制改革后，在主要财源上收的情况下，地方政府征收“农民”的集体土地便不失为聚财的一个好方法，在政绩和现实经济利益面前，地方政府的土地违法行为便呈屡禁不止之势。《土地管理法》等法律规定的土地补偿费用很低，而农村土地转为建筑用地以后可以获得巨大的利益增值，但这种增值与农民無缘，这部分收入大部分落入地方政府的钱袋。据估计，改革开放以来，农民仅在征地环节上所损失的收入不下2万亿元人民币⑦。
其实，在乡镇和村组织之间，在乡村和农民之间，均普遍存在利益之争。在当下农村，除了一些发达地区建立有独立于村民委员会的村一级集体经济组织外，大部分地区都是由行政村的村民委员会代表村民行使土地所有权。作为组织的村庄，在事实上充当着农村土地的所有权主体⑧。现实中，作为所有权行使主体的村民委员会并没有很好地维护农民的利益，相反，成为了侵害农民土地权益的帮凶。在有限的农村征地补偿费用的分配过程中，乡镇一级和村民委员会拿走了大部分，成为了最重要的获利者。
在农业税减免之前，尽管国家的体制性权利上收到乡镇政府，但乡镇为行使其政府功能，却常常将村作为其下属组织对待，致使村集体的行政化倾向非常突出⑨。村集体所承载的行政负担淡化了其私权属性，当村集体的“所有人角色”更多地为完成政治上的职能时，所有者的角色就当然为公法所吞没⑩。尽管在后农业税时代，村集体与村民结成利益共同体的现象时有出现，但村干部与村民之间的冲突也屡见不鲜。村组织截流征地补偿金，村干部利用手中的权力谋取灰色收入的事件十分普遍，村民们对此无不愤恨，却也无可奈何。
在与乡镇、村集体的利益博弈中，农民承受着巨大的利益损失。农民唯有以弱者的武器，即上访、群体性事件等手段来进行抗争。近几年来，我国农村因土地征用而引发的农民上访事件，占我国农民信访总量的比重始终靠前。2005年全国共发生因土地引起的群体性突发事件19700起，约占全部农村群体性事件的65%{11}。土地问题已经成为农村社会冲突的焦点问题。
有鉴于此，《物权法》第四十二条规定了征收集体所有土地的补偿办法。尽管该规定比《物权法》（征求意见稿）的规定稍显详尽，但对于实践中许多重要问题仍然没有提供解决的方案（下文详述），也无法平息各主体之间的利益冲突。
二、农地立法价值取向的一元化——尊重农民意愿，保障农民权益
如前文所述，新近出台的《物权法》对于农地问题的规定存在诸多不足，与其立法价值取向的多元化有直接的关系。那么，我国关涉农民土地权益的立法价值取向到底应当是什么呢？我们认为：应当是一元化的，即尊重农民意愿，保障农民权益，其他的立法目标在位阶上都应当在此之下。
首先，权利的核心理念就是尊重当事人的意思。既然要对农民的土地权益给予财产权般的保护，就应当最大程度上尊重农民的自由意志。如《土地承包经营法》规定，土地承包经营者有权采取转包、出租、互换或者其他方式转让。在这里把农民用土地承包经营权入股、赠与和抵押的权利剥夺了，这样的规定更多地考虑的是立法者的意愿，而非农民的。试想，当农民急切需要资金的情况下，法律为何剥夺其用土地承包经营权向银行抵押呢？土地承包经营权作为一种财产性权利，其支配者为何无法享受其带来的利益呢？所以我们强调，农民是土地权益的享有者，应当最大程度上尊重其意愿，而不是用冠冕堂皇的名义让其利益消失。
其次，必须切实保障农民的土地权益。《物权法》的制定过程中，争议最大的就是建设用地使用权是否包括集体所有的土地。原先的规定是，国有土地如何流转，集体土地就可以在多大范围内流转，这就实现了国有土地和集体土地的法律地位平等。但根据《物权法》第一百五十一条的规定，集体土地要变为建设用地仍然必须先由国家征收，然后以国家的名义出让。这就使国家继续垄断土地一级市场，而不允许集体土地直接进入一级市场。尽管实践中农民以“小产权房”的形式对此规定进行了实际意义上的抗争，但这种以法律的形式剥夺农民群体合法土地权益的做法值得我们深思和反省。另一个争议较大的问题就是农民在宅基地上建设的房屋可否自由出卖的问题。《物权法》最终没有开禁。有学者不禁发出这样的疑问：第一要解决城乡的二元结构问题，所有权既然都是一样的，为什么还要分成农村的房屋和城市的房屋呢？第二要从私权的角度来看，农民最值钱的房子为什么不能出租不能抵押不能出卖呢？第三，只要房屋本身符合条件，就能转让，至于宅基地的价值部分，可以进行补偿啊！{12} 这样不合理的规定在《物权法》中并不鲜见。可见，切实保障农民的土地权益并不是空话，确实是任重而道远啊！
最后，以此为价值取向更有利于法律的落实，使书面上的法律变为实际中的法律。以农村土地承包经营权期限问题为例。20世纪90年代后期，中央提出土地延包30年的政策。2002年的《农村土地承包法》将这一规定法律化，并表现为刚性条款。但在调查中，我们发现大部分的基层干部群众对此存在异议，普遍觉得30年承包期太长，在做法上，部分地区每隔几年就进行土地调整，所以实际承包期多为3年、5年或5至8年（例如湖北黄梅县、监利县等）。由此不难看出，国家权威、法律并不是地权变化的全部，其他的如村干部决策、农民的集体意愿和当事人的约定都是影响地权变动的重要因素{13}。此类事实提醒决策者们，政策也好，法律也罢，只有在尊重农民的真实意愿基础上，才可能得到切实的贯彻，反之，即使再好的法律文本，农民们只要认为不符合其意愿，他们都会以种种方式加以规避。从这个角度讲，以尊重农民意愿，保障农民权益作为农村土地立法的价值取向，既是保障农民权益的最好方式，也是避免法律空悬化的最好途径。
三、实现尊重农民意愿、保障农民权益立法价值取向的几点措施
第一，赋予农民真正意义上的土地财产权利。农民的土地财产权利至少包括集体土地所有权中的成员权、物权化的土地承包经营权和宅基地使用权。这些权利在《物权法》中作出了相对比较科学的规定，但《物权法》作为最重要的财产基本法对以下几个问题有待进一步的完善：其一，集体所有权的主体并没有作出科学、明确的界定，不利于农民作为主体行使其合法权利。其二，在我国现今的语境下，必须强调细分农村，细化农民。我国的农村经过几十年的发展，不再是铁板一块，不同的地区之间，农村、农民的差异性已经十分明显，所以若在《物权法》中搞“一刀切”，似乎不大合时宜。如承包期限的问题，在土地还是农民最重要的生存保障的地区，我们认为，应当尊重农民的意愿，农村土地承包经营权是否可以适当调整，最终还是应由村民通过民主方式自决；而在土地已经不再是生存保障的地方，则应当把土地承包经营权视为永久性经营的权利，使其成为真正意义上的财产性权利。其三，农村土地承包经营权是一种用益物权，其可以依据法律的规定进行流转，具有交换价值，在集体土地所有权被征收由国家取得土地所有权时，土地承包经营权亦归于消灭，因而其应被纳入土地征收的补偿范围。应明确土地承包经营权为征收的客体，赋予土地承包经营权人在土地征收中作为一方当事人的地位，土地承包经营权人理应有权参与“征地的补偿标准、安置办法”的确定，如此将更有利于其合法权益的保护。另外，从条文的表述来讲，应当在法律中明确规定给予被征收人“完全补偿”或“按市场价格补偿”。其四，在集体建设用地使用权和宅基地使用权流转的问题上，也应当最大程度上尊重农民的意愿，涉及农民土地权益的重大问题只有全体村民成员的四分之三同意才能获得通过，并赋予异议者一定期限内的撤销权以阻止本决议的实施。只有土地权利的内容得到进一步的充实，农民才算享有了真正意义上的土地财产权利。
第二，协调好物权法的统一性和地方立法的灵活性之间的关系。鉴于我国东、中、西部地区的巨大差异，我们建议立法者可以考虑在出台《物权法》的同时，对一些因地域差异带来的重大争议由各省市自行出台相关的地方性法规予以规范。在这方面，我国一些发达地区已经有了比较成熟的经验。如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》就对我国集体建设用地使用制度进行了有益的创新，突出地反映在两个方面：一是全面扩大了农村集体建设用地的使用主体和范围；二是赋予了集体建设用地使用权抵押功能{14}。最终使集体土地与国有土地同地、同价、同权。“广东实验”被视为一次保护农民土地权益的有益尝试，尽管其有关规定违反了现行法律。此种模式给我们提供了有益的经验，即可以通过地方立法的形式解决地区之间存在差异、无法用中央统一立法克服的难题，当然这种制度创新也要建立在最大程度尊重当地农民意愿、切实保障农民土地权益的基础上，并应由全国人大常委会加强对地方立法的监督。《物权法》对于农村土地的很多具体问题并没有规定，这也为地方立法提供了巨大的空间。
第三，夯实农民行使土地财产权利的民主根基。在征地、土地承包经营权流转等关涉农民权益的重大问题上，必须体现出农民的意愿。应在《物权法》中对何为“公共利益”作出具体的限定；应限定非出于国家公共利益的需要，不得征收农民集体所有的土地；村民委员会无权出售本村集体经济组织的土地；农村集体土地所有权的变更，必须保护土地使用权人的合法利益。并在此基础上完善征地等涉及农民重大土地权益事项的民主表决程序，并严格限定，严格要求。在由村民委员会行使集体土地所有权的地方，应把村民自治制度与土地权益的保障程序进行有效的连接，在村民自治的框架内解决农民自主保障土地权益的问题。有条件的地方，可由农民协会、农民代表等直接进行有关土地权益的交涉、谈判。保护农地使用人的权利，不仅具有保护农民财产权的意义，应当说对于遏制县乡政府、乡镇企业乱占农地这种愈演愈烈的情况也具有特殊的意义{15}。
四、农民土地权利贫困缘于法律缺失，但却不仅仅是个法律问题
当下社会，农民的土地权益已经远不仅仅指土地的所有权，土地权利制度的重心已经由土地的归属转移到土地的利用以及土地收益的分配公平。我国现行农地法律制度，并没有充分体现效率，其公平性也有不足。农民土地权利的贫困很大程度上缘于法律的缺失，没有法律的确认和救济，农民的土地权益是无法实现的。但我国农村地权制度的变迁从来都不是单一的制度变迁，而是涉及到农村社会诸多层面变革的全息元。正如张佩国教授所指出的：“地权是乡村社会历史变迁的全息元，即地权蕴涵了乡村社会历史的全部信息含量。”{16} 所以指望一部《物权法》解决我国关涉农民土地权益的问题是不现实的，甚至是危险的。中国的土地问题并不仅仅是所有权的问题、“流转”问题或财产问题。当农民可以从集体土地的流转中获取更大的利益时、当农村土地承包经营权转化为土地使用权时、当宅基地可以自由转让时、当农民们可以像转让任何其他财产一样获得应得的土地收益时，我们说这只是部分实现了尊重农民意愿，保障农民权益的目标。要想充分地保障农民的土地权益，还必须彻底改变现有的城乡二元结构，那将是涉及户籍、社会保障等制度的根本性改革。如果农民户口“不离村”，仍然不许农民进城安家落户，城市的社会保障仍然把农民排除在外，那么离乡的农民永远不会与土地脱离关系，离乡的农民永远也不会融入城市之中，土地仍然会在中西部广大地区成为农民的最后一道生存保障。因此，农村土地制度改革问题是一个系统工程，它需要综合制定法律法规和政策等加以解决，倘若这些制度缺失，农民的地权保障仍只是一句空话。
注释：
① 马俊驹、梅夏英：《财产权制度的历史评析和现实思考》，《中国社会科学》1999年第1期。
②⑦⑩ 陈小君等：《农村土地法律制度研究——田野调查解读》，中国政法大学出版社2004年版，第5、41、9页。
③ 刘俊：《中国土地法理论研究》，法律出版社2006年版，第270页。
④ 赵晓力：《通过合同的治理》，《中国社会科学》2000年第2期。
⑤ 王景新：《现代化进程中的农地制度及其利益格局重构》，中国经济出版社2006年版，第95页。
⑥ 孟勤国：《物权法开禁农村宅基地交易之辩》，《法学评论》2005年第4期。
⑧ 靳相木、杨学成：《作为制度的村庄和村庄里的制度》，《管理科学》2004年第5期。
⑨ 徐勇：《乡村治理与中国政治》，中国社会科学出版社2003年版，第64页。
{11} 华学成：《农民土地权的法律保护问题探略》，《政治与法律》2008年第5期。
{12} 江平：《土地立法与农民权益》，载《洪范评论》第3卷第2辑，中国政法大学出版社2006年版，第8页。
{13} 张静：《现代公共规则与乡村社会》，上海书店出版社2006年版，第249页。
{14} 周建春：《集体非农建设用地流转的法制建设》，《中国土地》2003年第6期。
{15} 崔智友：《村民自治與农村土地问题》，《中国农村观察》2002年第3期。
{16} 张佩国：《近代江南乡村地权的历史人类学研究》，上海人民出版社2002年版，第2页。
（责任编辑 刘龙伏）