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《天水市民人代表大会及其常务委员会立法条例》（以下简称《天水立法条例》）比较好的规范了地方立法中的审议程序，其第三条规定了地方立法应坚持的原则：坚持党的领导，坚持依法立法、科学立法、民主立法，坚持不抵触、有特色、可操作，维护社会主义法制的统一。
（一）市人民代表大会的审议程序
1.地方性法规案的提出。《天水立法条例》第十二条规定了向市人民代表大会提出法律案的机关主体为四类：市人大主席团;市人大常委会、各专门委员会;市人民政府;市人大代表十人以上联名提出。
2.地方性法规案的审议。（1）听取法律案的说明。《天水立法条例》第十九条规定：“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，先在大会全体会议上听取常务委员会或者提案人的说明，再由各代表团进行审议。各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议地方性法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。”（2）代表团审议。分为代表团全体会议审议、代表小组审议。（3）专门委员会审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议;或者由常务委员会有关工作机构研究，向主席团提出研究意见，并印发会议。但有关专门委员会或者工作机构在常务委员会会议审议中对该地方性法规案已经提出审议意见或者研究意见的，在代表大会会议上可以不再提出审议意见或者研究意见。”（4）法律委員会统一审议。法制委员会对法律案进行统一审议有利于维护法制的统一，避免出现地方性法规与法律、行政法规、地方性规范等之间互相矛盾、互不衔接，提高立法质量;有利于集中力量，加快立法步伐。统一审议包括：一是汇总并研究各代表团和专门委员会的审议意见;二是法制委员会召开全体会议，根据法工委汇总的各代表团意见和有关专门委员会审议意见以及法工委提出的修改建议，对法律案进行逐条审议;三是法制委员会对法规案审议后，要向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿;四是法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法律草案修改稿再次进行修改研究，提出法律草案建议表决稿，再经代表团审议后，经主席团审议提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。（5）代表团团长会议审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就地方性法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。”（6）审议终止。“在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。”主席团不同意或多数代表不赞成的，可以不同意撤回。（7）授权市人大常委会审议或下次大会继续审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，一般经一次会议审议即交付表决。地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议后作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。”重大问题指法规案的重要条款或核心条款，或者是代表提出的意见较多、分歧较大的条款，涉及公民、法人权利义务或社会普遍关注影响较大的问题。
3.表决与公布。法规案的表决，就是立法机关组成人员对法律案是赞成、反对或者放弃进行表态的活动。法规案经过表决的结果就是通过法规案或不通过法规案。通过的法规案再经过公布程序就成为了地方性法规，没有通过的法规案，则立法机关终止对法规案的审议，如果提案人认为确需要制定该法律，可以依法重新提出，由立法机关依法处理。表决一般实行公开表决、整体表决、绝对多数赞成通过的原则。《天水立法条例》规定：“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，一般经一次会议审议即交付表决。”“报经省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，由市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布，并及时在市人民代表大会常务委员会公报和天水人大网、天水日报上刊载。”
（二）市人大常委会的议审程序
1.法规案的提出。向市人大常委会提出法律案的主体：市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府、市人大各专门委员会、常务委员会组成人员五人以上联名。
2.审议程序。《天水立法条例》规定常委会审议地方性法规案实行二审三通过制。即“一般应当经两次常务委员会会议审议后交付下次常务委员会会议表决”“少数调整事项较为单一、各方面意见比较一致或者社会广泛关注、意见分歧较大的地方性法规案，经法制委员会建议、主任会议决定，可以相应减少或者增加常务委员会会议审议的次数”。两审三通过是基本要求，例外不受此规定的限制。（1）一审。第一，一审的审议程序。一是听取提案人做法规草案的说明;二是听取有关专门委员会或常委会有关工作机构的审议意见报告或研究意见报告;三是分组审议。法规草案说明中一般要对制定该法规的必要性、可行性及主要内容作介绍。有关专门委员会的审议意见报告或者常务委员会有关工作机构的研究意见报告，首先要表明对法规案的审议、研究程序即态度;其次要针对法规草案的必要性、可行性、合法性进行论证;其三是提出进一步需要修改的意见或完善的意见。第二，审议结果。一是10日内提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿;二是向社会公布法规草案并征求意见，但主任会议决定不公布的除外;三是向常委会法工委移送审议相关资料。《天水立法条例》第二十七条规定：“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日，征求意见的情况应当向社会通报，并及时向常务委员会法制工作机构移送。” （2）二审。第一，审议前的准备工作。“常务委员会法制工作机构收到有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构移送的地方性法规草案修改建议、建议修改稿以及社会各界提出的修改建议后，应当按照与上位法不抵触、与同位法相协调、在执行时可操作等要求，对地方性法规草案建议修改稿进行审查研究和技术处理，为法制委员会进行统一审议做好准备工作。”第二，审议程序。一是听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告;二是常委会对地方性法规草案修改稿进行分组审议。第三，审议结果。由法制委员会提出地方性法规草案表决稿，由主任会议决定列入下次常务委员会会议议程。第二次审议应当围绕法规草案第二次审议稿的重点、难点问题和分歧意见进行深入审议，比第一次审议更深入、更具体、更有针对性。（3）有关专门委员会的审议程序。第一，专门委员会的审议时间。一般在常委会审议之前，为常委会审议做专门委会审议的报告;也可以由常委会交由专门委员会审议。第二，审议的形式。召开专门委员会审议会议。第三，审议的结果。提出法规草案修改建议或者修改稿。（4）法制委员会的统一审议程序。第一，审议时间。常委会一审之后二审之前。第二，审议的形式。召开法制委员会会议审议。第三，审议的结果。提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，或表决稿法制委员会关于法规草案审议结果的报告和修改情况的报告，一是简要说明常委会组成人员对法规草案的总体评价;二是简要介绍修改过程和法制委员会统一审议的情况，包括调研、论证、征求意见情况，常务委员会审议情况、法规草案修改建议稿的形成过程;三是重要分歧意见的协调情况及协调结果;四是根据常委会组成人员审议意见和其他各方面意见进行修改的主要情况和修改依据;五是修改中没有采纳的重要意见及未予采纳的理由;六是法制委员会对法规草案修改稿的评价即是否提请常委会审议、表决的意见等。（5）搁置审议。《天水立法条例》规定：常务委员会会议第一次审议地方性法规案时，有关专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上可以提出搁置审议的动议，搁置审议满两年，或者因暂不交付表决经过两年，没有再次列入常务委员会会议议程的，该地方性法规案终止审议。（6）审议终止。一是因提案人撤回提案被同意而终止。二是因搁置审议过两年没有重新启动审议而终止。 当前，人大工作者和学者都认为立法与改革之间存在天然的矛盾和冲突。因为立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来；改革的特点是“变”，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。处理立法与改革的关系的实质就是协调“定”与“变”的关系。然而，他们又都认为两者的矛盾是可以调和的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以巩固和确认；另一方面，没有改革就会让那些阻碍生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就无所适从。
以上论者将立法和改革视为互相依存但性质与特征完全不同的两种行为，这是值得商榷的。众所周知，广义的立法包括法律的制定、修改、废止和解释。对已经实施的法律作出修改和废止不就体现了“变”的特点吗？完全吻合于改革即“改变与革除”的本义。即使是制定新的法律，也并非简单的“从无到有”，它们所创设的新制度往往是对旧体制的扬弃，同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，显得片面和机械，不能准确反映立法的过程性和规范的变动性。对立法与改革关系的界定形成了处理两者关系的具体思路，即究竟采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种看法：一种是立法要适应和服从改革，另一种是立法要引领和推动改革。这两种认识都是基于上述“定”与“变”的辩证关系而产生，皆试图借助立法的手段“以静制动”地把握改革方向、实现改革任务。前者更多地反映了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩；而后者较多地展示了立法的主动性、前瞻性、引导性的特点。这两种思路是非此即彼吗？抑或是在不同历史时期对两种策略有所侧重？从刘松山教授对两者的概括和分析来看，在逻辑上，于同一时空内或同一个人的观念上，它们似乎是对立且必居其一的例。
从我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在固守一种立法思路的领导人，执政党的文件亦未择取一种而一以贯之。现实情况是，中国共产党与它的领导人会交替地表达或表现出某种立法倾向，但并不否定另外一种思路和做法，有时甚至会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用。比如，六届全国人大四次会议上《关于第七个五年计划的报告》中提出，要“充分认识加强法制对于改革的促进和保证作用”；李鹏在担任委员长期问，其讲话和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的；十八届四中全会《决定》同样将它们相提并论而不是厚此薄彼。刘松山教授也说过：“立法适应改革的需要，是全国人大及其常委会30年来的主导思想，但却并非是处理立法与改革关系的唯一思想。”他所举的例子恰好是我国立法工作最需要“摸着石头过河”的时期。说到底，那个时期制定的法律哪一部不是既适应了改革需要又推动了改革前行呢？
那么，立法学界究竟是在何基础上将立法断然区分为两种策略的呢？通常讲，立法適应与服从改革被理解为先改革后立法，即先通过实践摸索立法经验，甚至突破法律制度或政策底线进行“试错”，有了结论后再加以立法确认；“立法引领和推动改革”被解释为先立法后改革，在作出立法之前任何改革都不得有实际行动，甚至大张旗鼓地提出激进改革设想都是违法的。学界目前有贬前者而褒后者的趋势，但两者都同样地将立法与改革视为“定”与“变”两种活动。然而，我们认为改革与立法是同一事物或行为的两个方面，这不仅是因为两者都体现为“变”，而且因为评判改革成功与否的标准就在于反映改革内容的立法能否通过。这种观念在我国法治环境中很难获得理解和认同，因为我国历史上的多次改革虽诉诸立法以求推进，但最终还是欲速不达，即立法成功不等于改革成功。但对西方法治发达国家来说，完成立法就意味着改革成功，改革的过程与立法的过程同步，而法律的实施一般不归入改革的范畴，只将其视作事实性的执行行为。如果我们坚持“依法治国”方略，就必须基于上述观念重新认识立法与改革的关系：其一，立法与改革是形式与内容的关系，立法是改革的载体和成果形态；其二，在法律框架之外进行的改革不是真正的改革，也谈不上是立法试验；其三，改革是否成功仅以立法能否获得通过，以及法律在多大程度上反映改革需求来判定；其四，法律意义上改革成功与结果意义上的改革成功并非保持一致，它取决于各国法律实施的效果如何。
由此，我们是否可以推断两种立法策略都有失偏颇呢？笔者认为，这需要在具体语境中还原该两种策略的实际含义。其实，当我们讲“立法适应与服从改革”时，说的是先有改革决策后有立法活动，立法要客观、充分地体现改革决策的内容，将它们以立法的形式固定下来，成为全社会共同遵守的行为准则；当我们讲“立法引领和推动改革”时，说的是先制定包含改革内容的法律后严格执行法律，在法律实施的过程中将改革的措施落到实处，从而实现改革的目标。因此上述两种立法策略在特定语境中都有其合理I生，而且不存在矛盾。确切地说，立法适应与服从的是执政党和相关主体作出的正确的改革决策，立法引领和推动的是已由立法加以规定的改革措施之实施，两者大致对应于立法完成（也是法律意义上的改革成功）这个分界点的前后两个阶段，虽然两者指向的对象都被简化为“改革”，但其内涵完全不同，也都不等同于改革本身。易言之，立法的“适应和服从”与“引领和推动”作用各有所指也各有侧重，不是非此即彼的关系，在处理立法与改革的关系时必须同时贯彻，但“引领和推动”的提法更具针对性，内容更有延展性，一定程度上可包容“适应与服从”作用，与“法治”的内涵更为契合。
显而易见，“立法引领推动改革”的逻辑基础和根本要求就在于“改革要于法有据”，但在有关研究会年会上，沈国明教授指出：“改革不能完全做到于法有据，最多只能做到与法不抵触。”笔者以为，改革不论重大与否，都应当做到“于法有据”，而不能仅以“不抵触”为目标，否则立法就可能失去引领推动作用。这是因为改革与改良是有区别的，改革必定涉及现有法律制度的变动（地方性改革涉及地方立法的变动），而改良仅是在不触动现有法律框架的前提下进行局部的调适和改善。立法不仅要引领“从无到有”和“由此到彼”的改革，而且应推动那些“从有到无”和“由紧到松”的改革，因而法律法规的修改和废止也体现了改革于法有据，比如行政审批制度改革主要是一种减量性改革，它直接导致大量法律法规对许可事项取消（在制定行政许可法的前提下），因此“于法有据”中的“法”就是指法律的变动，涵盖包括立改废释在内的所有立法行为。
以上对立法与改革的关系，以及立法适应服从改革与立法引领推动改革的关系做了初步分析，这样能改变以往立法学界对这两对关系的固有看法，在此基础上，我们可以进一步明确立法引领推动改革作用的具体内涵，并可考察当前我国立法工作是通过何种方式发挥此种作用的。
首先，我们应当在“依法治国”背景下看待立法的引领推动作用。《决定》将“依法治国”与推进国家治理体系和治理能力现代化联系在一起，说明执政党意图彻底改变“人治”而坚定地走向“法治”，即推动全社会尊崇宪法法律权威，并促使任何组织和个人在宪法法律范围内活动。那么改革也必须在宪法法律的框架下进行，今后将不允许出现先突破法律进行所谓的改革再通过立法加以确认的情形。立法引领推动改革的核心涵义就是立法要在改革行动之前，无立法便无改革，实施改革要“谋定而后动”。其次，立法引领推动的改革是结果意义上的改革，这和西方法治国家迥然有别。“徒法不足以自行”，对缺乏法治传统的中国来说更是如此，我们不能仅仅满足于“立良法”，而要更注重于法律实施意义上的“行善治”。立法引领推动改革的主要障碍在于“有法不依”，即中国的改革要彻底成功，不应止步于法律意义上的改革（完成适应改革需要的立法任务），而要持之以恒地在法律实施的环节上“久久为功”，切实保障立法与执法、司法、守法的交融互动，确保改革目标的最终实现。再次，立法引领推动改革的作用并不拒斥甚至涵括了立法适应和服从改革的功能。完整的改革步骤应当是先由决策者作出改革决策，再由立法机关经过立法程序将决策转化为法律，最终通过执法、司法和守法的方式使改革措施落到实处。准确地说，“适应与服从”是对立法内容和质量的要求，而“引领和推动”才是对立法发挥作用之关窍，二者不可偏废，且后者应当涵括前者。最后，引领与推动在含义上略有差别。引领代表着立法要为改革发展确定方向，既要设定改革的目标和规则，也要划定改革不能触碰的禁区，还要对未来的发展趋势进行前瞻性预测，以保证改革在法律的框架内进行，突出法律的主动实施和自觉遵守；推动代表着立法要为改革推进注入推力和强制力，背后体现的是法律的权威和国家意志，因为在法治社会中，法律比政策更具有稳定性和刚性，也更有利于为改革攻坚清障。
改革开放三十多年来，我国使用了如下方式发挥立法的引领推动作用。
第一。通过国家立法“自上而下”地引领推动改革。我国重大改革始终由中央立法来把控进程和方向，但是不排除改革的路径是“自下而上”的，即从较低级别的行政区或局部领域改起，以减少改革的阻力和可能产生的震动。立法的方式包含立改废释四种，但在社会主义法律体系建成之初还是以制定和修改为主，它们较好地引领和矫正了改革目标。按照童之伟教授的观点，立法的本质就是分配法权、利益和财产，随着现代立法预测和事前立法的加強，人类可以较为精准地对社会新增法权进行“预分”，而不是在其实际出现后再作分配，立法引领推动改革的法理基础即在于此。我们可以基于立法者的理性和经验超前设计改革方案，还可以用先立法后试点的方式积累经验和控制进程。
第二，通过地方立法持续性地引领推动改革。我国实行的是统一的分层次的立法体制，国家立法有时只确定改革的总体目标，条文设计比较原则，需要地方立法加以细化和补充，一方面某些法律条文会明确要求地方作出具体规定，另一方面地方会基于《立法法》的规定主动进行实施性立法。这既可以视为国家立法引领推动了地方上的改革，也可以视为地方立法深化了国家层面的改革。更为重要的是，地方立法具有试验性质，当地方立法成效显著时可以将经验上升为国家立法，成为全国改革的标准和依据。与之不同，西方国家一般采用一级立法体制，中央与地方有事权的划分，因而其法律对改革的设计必须“一步到位”，因此，那些国家的法律条文都比较复杂细密，加之法治观念根深蒂固，一旦立法成功则改革同步完成。我国的立法尤其是国家立法完成后，很难说改革目标就实现了，这不仅缘于我国守法的环境有待改进，还缘于无实施性地方立法就可能使法律“空转”。在此意义上，立法引领推动的法律实施更应包括下位法的立法实施，这是对地方立法机关的要求。
第三，通过特区立法积累改革经验进而向全国复制推广。《立法法》尽管将特区法规安排在“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”一章中，但从性质上讲，它并不属于地方立法，因为特区是基于全国人大及其常委会的授权决定而获得有关权力，是全国人大将自己的立法权部分地授给特区所在地的省、市人大及其常委会，属于立法权的部分让渡而非权力本身的转移，在效果上体现为特区人大代国家制定法规，进行特区范围内的试点改革（主要是经济领域）。根据《立法法》第九十五条的规定，特区法规的效力等同于法律，出现不一致需要全国人大常委会裁决。这就使特区法规超越了地方性法规的权限，即可以对法律、行政法规进行变通，而这种变通又不同于民族区域自治意义上的“变通”，是对“事”的变通而非因“人”（民族特点）所作的变通，一旦试点成功可立即上升为国家法律，成为全国的改革依据。以深圳为例，其制定的关于经济和城市管理的特区法规中，有三分之一属于变通性立法，还有三分之一属于先行性、试验性立法，很多改革经验已经被国家法律吸收。
第四，通过全国人大及其常委会作出特定授权来引领推动改革。《立法法》第十三条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这是2015年修改《立法法》时新增的重要条款，是对《决定》中“重大改革于法有据”的积极回应。全国人大用授权方式将限制改革的条款“冻结”，本质是暂时调整法律的部分条款的适用，属于修法范畴，这在自贸区法制建设中率先探索，后又扩展到土地管理领域。近期，此方式主要用于司法体制改革和国家监察体制改革，其性质已从修法为主嬗变为修法与授权立法并行，即先通过修改法律的方式为试点地区“清空场地”，后授权有关部门制订改革试点方案规范改革举措，实为以授权立法的方式填补“法律空白”。被授权主体既有国务院，也有“两高”，既有授权后才制订需备案的试点方案的情况，也有直接确认党中央试点方案效力的情形。这项制度有力地保证了改革试点必须在法治框架下进行，避免了“良性违宪”的可能。 第五，通过制定“引领推动改革”的立法来予以法制保障。这种方式在地方立法中比较常见，有时表现为正式的地方性法规，有时表现为关于法律问题的决定。早在2006年，深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》。该条例规定，改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，只要创新方案制订过程符合程序，个人和单位没有谋取私利，也不存在与其他单位和个人恶意串通，就可以免于追究责任。这样既促进了改革创新，也划定了改革必须遵循的法治底线。又如，2007年上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》规定，在坚持法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，新区政府可以就综合配套改革制定相关文件在新区先行先试，区人大及其常委会可以就综合配套改革作出相关决议、决定。这项决定可以被理解为创设了一种授权，浦东新区由此获得了“准立法权”，这对浦东的综合配套改革试验大有裨益，也可间接推动全国的改革进程。
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一，前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律，实现人民的自我统治和人的自由发展。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。虽然在改革开放的初期有利于加速建立法律体系并有效控制社会，通过建构法律秩序来促进经济社会发展，但这种做法在现阶段已经失去了正当性和合法性，法治国家不仅需要足够的法律供给而且需要良好的法律，即人民通过自己的代议机关去制定保护权利和监督权力的规范，减少行政部门对立法活动的不当干预。唯其如此，人民才会服膺并遵守法律，才会同心同德地谋求共同發展。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准；我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权；我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件；即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，人民对立法机关将失去信任，改革与发展便成为泡影。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害，不尊法守法不如无法。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释往往比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种的负面示范效应下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施的巨大困境。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导；既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议；在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。
[1]乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版。
[2]杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[3]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期；刘松山：《当代中国立法与政治体制改革关系的演变》，载《学习与探索》2012年第7期；刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[4]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期；乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版；杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[5]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[6]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。
[7]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第27页。
[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第241～242页。
（作者系上海市立法研究所副所长。本文系2016年度上海市立法研究所承接上海市法学会发布的重点课题“坚持党对立法工作领导与发挥人大在立法工作中的主导作用研究”成果基础上。结合本人的思考和实践完成的）
一、地方立法的审议程序
（一）市人民代表大会的审议程序
1.地方性法规案的提出。《天水立法条例》第十二条规定了向市人民代表大会提出法律案的机关主体为四类：市人大主席团;市人大常委会、各专门委员会;市人民政府;市人大代表十人以上联名提出。
2.地方性法规案的审议。（1）听取法律案的说明。《天水立法条例》第十九条规定：“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，先在大会全体会议上听取常务委员会或者提案人的说明，再由各代表团进行审议。各代表团审议地方性法规案时，提案人应当派人听取意见，回答询问。各代表团审议地方性法规案时，根据代表团的要求，有关机关、组织应当派人介绍情况。”（2）代表团审议。分为代表团全体会议审议、代表小组审议。（3）专门委员会审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，由有关专门委员会进行审议，向主席团提出审议意见，并印发会议;或者由常务委员会有关工作机构研究，向主席团提出研究意见，并印发会议。但有关专门委员会或者工作机构在常务委员会会议审议中对该地方性法规案已经提出审议意见或者研究意见的，在代表大会会议上可以不再提出审议意见或者研究意见。”（4）法律委員会统一审议。法制委员会对法律案进行统一审议有利于维护法制的统一，避免出现地方性法规与法律、行政法规、地方性规范等之间互相矛盾、互不衔接，提高立法质量;有利于集中力量，加快立法步伐。统一审议包括：一是汇总并研究各代表团和专门委员会的审议意见;二是法制委员会召开全体会议，根据法工委汇总的各代表团意见和有关专门委员会审议意见以及法工委提出的修改建议，对法律案进行逐条审议;三是法制委员会对法规案审议后，要向主席团提出审议结果的报告和法规草案修改稿;四是法规草案修改稿经各代表团审议后，由法制委员会根据各代表团的审议意见，对法律草案修改稿再次进行修改研究，提出法律草案建议表决稿，再经代表团审议后，经主席团审议提出法规草案表决稿，由主席团提请大会全体会议表决。（5）代表团团长会议审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，必要时，主席团常务主席可以召开各代表团团长会议，就地方性法规案中的重大问题听取各代表团的审议意见，进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。主席团常务主席也可以就地方性法规案中的重大的专门性问题，召集代表团推选的有关代表进行讨论，并将讨论的情况和意见向主席团报告。”（6）审议终止。“在交付表决前，提案人要求撤回的，应当说明理由，经主席团同意，并向大会报告，对该地方性法规案的审议即行终止。”主席团不同意或多数代表不赞成的，可以不同意撤回。（7）授权市人大常委会审议或下次大会继续审议。“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，一般经一次会议审议即交付表决。地方性法规案在审议中有重大问题需要进一步研究的，经主席团提出，由大会全体会议决定，可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议后作出决定，并将决定情况向市人民代表大会下次会议报告;也可以授权常务委员会根据代表的意见进一步审议，提出修改方案，提请市人民代表大会下次会议审议决定。”重大问题指法规案的重要条款或核心条款，或者是代表提出的意见较多、分歧较大的条款，涉及公民、法人权利义务或社会普遍关注影响较大的问题。
3.表决与公布。法规案的表决，就是立法机关组成人员对法律案是赞成、反对或者放弃进行表态的活动。法规案经过表决的结果就是通过法规案或不通过法规案。通过的法规案再经过公布程序就成为了地方性法规，没有通过的法规案，则立法机关终止对法规案的审议，如果提案人认为确需要制定该法律，可以依法重新提出，由立法机关依法处理。表决一般实行公开表决、整体表决、绝对多数赞成通过的原则。《天水立法条例》规定：“列入市人民代表大会会议议程的地方性法规案，一般经一次会议审议即交付表决。”“报经省人民代表大会常务委员会批准的地方性法规，由市人民代表大会常务委员会发布公告予以公布，并及时在市人民代表大会常务委员会公报和天水人大网、天水日报上刊载。”
（二）市人大常委会的议审程序
1.法规案的提出。向市人大常委会提出法律案的主体：市人民代表大会常务委员会主任会议、市人民政府、市人大各专门委员会、常务委员会组成人员五人以上联名。
2.审议程序。《天水立法条例》规定常委会审议地方性法规案实行二审三通过制。即“一般应当经两次常务委员会会议审议后交付下次常务委员会会议表决”“少数调整事项较为单一、各方面意见比较一致或者社会广泛关注、意见分歧较大的地方性法规案，经法制委员会建议、主任会议决定，可以相应减少或者增加常务委员会会议审议的次数”。两审三通过是基本要求，例外不受此规定的限制。（1）一审。第一，一审的审议程序。一是听取提案人做法规草案的说明;二是听取有关专门委员会或常委会有关工作机构的审议意见报告或研究意见报告;三是分组审议。法规草案说明中一般要对制定该法规的必要性、可行性及主要内容作介绍。有关专门委员会的审议意见报告或者常务委员会有关工作机构的研究意见报告，首先要表明对法规案的审议、研究程序即态度;其次要针对法规草案的必要性、可行性、合法性进行论证;其三是提出进一步需要修改的意见或完善的意见。第二，审议结果。一是10日内提出地方性法规草案的修改建议及建议修改稿;二是向社会公布法规草案并征求意见，但主任会议决定不公布的除外;三是向常委会法工委移送审议相关资料。《天水立法条例》第二十七条规定：“向社会公布征求意见的时间一般不少于三十日，征求意见的情况应当向社会通报，并及时向常务委员会法制工作机构移送。” （2）二审。第一，审议前的准备工作。“常务委员会法制工作机构收到有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构移送的地方性法规草案修改建议、建议修改稿以及社会各界提出的修改建议后，应当按照与上位法不抵触、与同位法相协调、在执行时可操作等要求，对地方性法规草案建议修改稿进行审查研究和技术处理，为法制委员会进行统一审议做好准备工作。”第二，审议程序。一是听取法制委员会关于地方性法规草案审议结果的报告;二是常委会对地方性法规草案修改稿进行分组审议。第三，审议结果。由法制委员会提出地方性法规草案表决稿，由主任会议决定列入下次常务委员会会议议程。第二次审议应当围绕法规草案第二次审议稿的重点、难点问题和分歧意见进行深入审议，比第一次审议更深入、更具体、更有针对性。（3）有关专门委员会的审议程序。第一，专门委员会的审议时间。一般在常委会审议之前，为常委会审议做专门委会审议的报告;也可以由常委会交由专门委员会审议。第二，审议的形式。召开专门委员会审议会议。第三，审议的结果。提出法规草案修改建议或者修改稿。（4）法制委员会的统一审议程序。第一，审议时间。常委会一审之后二审之前。第二，审议的形式。召开法制委员会会议审议。第三，审议的结果。提出审议结果报告和地方性法规草案修改稿，或表决稿法制委员会关于法规草案审议结果的报告和修改情况的报告，一是简要说明常委会组成人员对法规草案的总体评价;二是简要介绍修改过程和法制委员会统一审议的情况，包括调研、论证、征求意见情况，常务委员会审议情况、法规草案修改建议稿的形成过程;三是重要分歧意见的协调情况及协调结果;四是根据常委会组成人员审议意见和其他各方面意见进行修改的主要情况和修改依据;五是修改中没有采纳的重要意见及未予采纳的理由;六是法制委员会对法规草案修改稿的评价即是否提请常委会审议、表决的意见等。（5）搁置审议。《天水立法条例》规定：常务委员会会议第一次审议地方性法规案时，有关专门委员会或者常务委员会组成人员五人以上可以提出搁置审议的动议，搁置审议满两年，或者因暂不交付表决经过两年，没有再次列入常务委员会会议议程的，该地方性法规案终止审议。（6）审议终止。一是因提案人撤回提案被同意而终止。二是因搁置审议过两年没有重新启动审议而终止。 当前，人大工作者和学者都认为立法与改革之间存在天然的矛盾和冲突。因为立法的特点是“定”，是把某种社会关系用法的形式“定”下来；改革的特点是“变”，是将已经稳定下来的生产关系和上层建筑中的某些社会关系“变”过去。处理立法与改革的关系的实质就是协调“定”与“变”的关系。然而，他们又都认为两者的矛盾是可以调和的。一方面，立法是改革成果的固化，没有完备的法律体系就会使改革缺乏制度保障和前进动力，改革成果就难以巩固和确认；另一方面，没有改革就会让那些阻碍生产力发展的社会关系失去立法的必要性和进步意义，立法也就无所适从。
以上论者将立法和改革视为互相依存但性质与特征完全不同的两种行为，这是值得商榷的。众所周知，广义的立法包括法律的制定、修改、废止和解释。对已经实施的法律作出修改和废止不就体现了“变”的特点吗？完全吻合于改革即“改变与革除”的本义。即使是制定新的法律，也并非简单的“从无到有”，它们所创设的新制度往往是对旧体制的扬弃，同时法律解释有时亦包含了狭义的立法功能。将立法活动仅定格在法律表决通过的那一瞬间，显得片面和机械，不能准确反映立法的过程性和规范的变动性。对立法与改革关系的界定形成了处理两者关系的具体思路，即究竟采取何种策略发挥立法对改革的应然作用。目前立法学界有两种看法：一种是立法要适应和服从改革，另一种是立法要引领和推动改革。这两种认识都是基于上述“定”与“变”的辩证关系而产生，皆试图借助立法的手段“以静制动”地把握改革方向、实现改革任务。前者更多地反映了立法的被动性、滞后性、保障性的色彩；而后者较多地展示了立法的主动性、前瞻性、引导性的特点。这两种思路是非此即彼吗？抑或是在不同历史时期对两种策略有所侧重？从刘松山教授对两者的概括和分析来看，在逻辑上，于同一时空内或同一个人的观念上，它们似乎是对立且必居其一的例。
从我国三十多年的立法进程来看，并不存在一个纯粹采取其中一项立法策略的时期，也不存在固守一种立法思路的领导人，执政党的文件亦未择取一种而一以贯之。现实情况是，中国共产党与它的领导人会交替地表达或表现出某种立法倾向，但并不否定另外一种思路和做法，有时甚至会在同一个文件中同时强调两种立法方式的一体适用。比如，六届全国人大四次会议上《关于第七个五年计划的报告》中提出，要“充分认识加强法制对于改革的促进和保证作用”；李鹏在担任委员长期问，其讲话和立法实践也证明他是兼顾两种立法策略的；十八届四中全会《决定》同样将它们相提并论而不是厚此薄彼。刘松山教授也说过：“立法适应改革的需要，是全国人大及其常委会30年来的主导思想，但却并非是处理立法与改革关系的唯一思想。”他所举的例子恰好是我国立法工作最需要“摸着石头过河”的时期。说到底，那个时期制定的法律哪一部不是既适应了改革需要又推动了改革前行呢？
那么，立法学界究竟是在何基础上将立法断然区分为两种策略的呢？通常讲，立法適应与服从改革被理解为先改革后立法，即先通过实践摸索立法经验，甚至突破法律制度或政策底线进行“试错”，有了结论后再加以立法确认；“立法引领和推动改革”被解释为先立法后改革，在作出立法之前任何改革都不得有实际行动，甚至大张旗鼓地提出激进改革设想都是违法的。学界目前有贬前者而褒后者的趋势，但两者都同样地将立法与改革视为“定”与“变”两种活动。然而，我们认为改革与立法是同一事物或行为的两个方面，这不仅是因为两者都体现为“变”，而且因为评判改革成功与否的标准就在于反映改革内容的立法能否通过。这种观念在我国法治环境中很难获得理解和认同，因为我国历史上的多次改革虽诉诸立法以求推进，但最终还是欲速不达，即立法成功不等于改革成功。但对西方法治发达国家来说，完成立法就意味着改革成功，改革的过程与立法的过程同步，而法律的实施一般不归入改革的范畴，只将其视作事实性的执行行为。如果我们坚持“依法治国”方略，就必须基于上述观念重新认识立法与改革的关系：其一，立法与改革是形式与内容的关系，立法是改革的载体和成果形态；其二，在法律框架之外进行的改革不是真正的改革，也谈不上是立法试验；其三，改革是否成功仅以立法能否获得通过，以及法律在多大程度上反映改革需求来判定；其四，法律意义上改革成功与结果意义上的改革成功并非保持一致，它取决于各国法律实施的效果如何。
由此，我们是否可以推断两种立法策略都有失偏颇呢？笔者认为，这需要在具体语境中还原该两种策略的实际含义。其实，当我们讲“立法适应与服从改革”时，说的是先有改革决策后有立法活动，立法要客观、充分地体现改革决策的内容，将它们以立法的形式固定下来，成为全社会共同遵守的行为准则；当我们讲“立法引领和推动改革”时，说的是先制定包含改革内容的法律后严格执行法律，在法律实施的过程中将改革的措施落到实处，从而实现改革的目标。因此上述两种立法策略在特定语境中都有其合理I生，而且不存在矛盾。确切地说，立法适应与服从的是执政党和相关主体作出的正确的改革决策，立法引领和推动的是已由立法加以规定的改革措施之实施，两者大致对应于立法完成（也是法律意义上的改革成功）这个分界点的前后两个阶段，虽然两者指向的对象都被简化为“改革”，但其内涵完全不同，也都不等同于改革本身。易言之，立法的“适应和服从”与“引领和推动”作用各有所指也各有侧重，不是非此即彼的关系，在处理立法与改革的关系时必须同时贯彻，但“引领和推动”的提法更具针对性，内容更有延展性，一定程度上可包容“适应与服从”作用，与“法治”的内涵更为契合。
显而易见，“立法引领推动改革”的逻辑基础和根本要求就在于“改革要于法有据”，但在有关研究会年会上，沈国明教授指出：“改革不能完全做到于法有据，最多只能做到与法不抵触。”笔者以为，改革不论重大与否，都应当做到“于法有据”，而不能仅以“不抵触”为目标，否则立法就可能失去引领推动作用。这是因为改革与改良是有区别的，改革必定涉及现有法律制度的变动（地方性改革涉及地方立法的变动），而改良仅是在不触动现有法律框架的前提下进行局部的调适和改善。立法不仅要引领“从无到有”和“由此到彼”的改革，而且应推动那些“从有到无”和“由紧到松”的改革，因而法律法规的修改和废止也体现了改革于法有据，比如行政审批制度改革主要是一种减量性改革，它直接导致大量法律法规对许可事项取消（在制定行政许可法的前提下），因此“于法有据”中的“法”就是指法律的变动，涵盖包括立改废释在内的所有立法行为。
三、发挥立法的引领推动作用的内涵与方式
以上对立法与改革的关系，以及立法适应服从改革与立法引领推动改革的关系做了初步分析，这样能改变以往立法学界对这两对关系的固有看法，在此基础上，我们可以进一步明确立法引领推动改革作用的具体内涵，并可考察当前我国立法工作是通过何种方式发挥此种作用的。
首先，我们应当在“依法治国”背景下看待立法的引领推动作用。《决定》将“依法治国”与推进国家治理体系和治理能力现代化联系在一起，说明执政党意图彻底改变“人治”而坚定地走向“法治”，即推动全社会尊崇宪法法律权威，并促使任何组织和个人在宪法法律范围内活动。那么改革也必须在宪法法律的框架下进行，今后将不允许出现先突破法律进行所谓的改革再通过立法加以确认的情形。立法引领推动改革的核心涵义就是立法要在改革行动之前，无立法便无改革，实施改革要“谋定而后动”。其次，立法引领推动的改革是结果意义上的改革，这和西方法治国家迥然有别。“徒法不足以自行”，对缺乏法治传统的中国来说更是如此，我们不能仅仅满足于“立良法”，而要更注重于法律实施意义上的“行善治”。立法引领推动改革的主要障碍在于“有法不依”，即中国的改革要彻底成功，不应止步于法律意义上的改革（完成适应改革需要的立法任务），而要持之以恒地在法律实施的环节上“久久为功”，切实保障立法与执法、司法、守法的交融互动，确保改革目标的最终实现。再次，立法引领推动改革的作用并不拒斥甚至涵括了立法适应和服从改革的功能。完整的改革步骤应当是先由决策者作出改革决策，再由立法机关经过立法程序将决策转化为法律，最终通过执法、司法和守法的方式使改革措施落到实处。准确地说，“适应与服从”是对立法内容和质量的要求，而“引领和推动”才是对立法发挥作用之关窍，二者不可偏废，且后者应当涵括前者。最后，引领与推动在含义上略有差别。引领代表着立法要为改革发展确定方向，既要设定改革的目标和规则，也要划定改革不能触碰的禁区，还要对未来的发展趋势进行前瞻性预测，以保证改革在法律的框架内进行，突出法律的主动实施和自觉遵守；推动代表着立法要为改革推进注入推力和强制力，背后体现的是法律的权威和国家意志，因为在法治社会中，法律比政策更具有稳定性和刚性，也更有利于为改革攻坚清障。
改革开放三十多年来，我国使用了如下方式发挥立法的引领推动作用。
第一。通过国家立法“自上而下”地引领推动改革。我国重大改革始终由中央立法来把控进程和方向，但是不排除改革的路径是“自下而上”的，即从较低级别的行政区或局部领域改起，以减少改革的阻力和可能产生的震动。立法的方式包含立改废释四种，但在社会主义法律体系建成之初还是以制定和修改为主，它们较好地引领和矫正了改革目标。按照童之伟教授的观点，立法的本质就是分配法权、利益和财产，随着现代立法预测和事前立法的加強，人类可以较为精准地对社会新增法权进行“预分”，而不是在其实际出现后再作分配，立法引领推动改革的法理基础即在于此。我们可以基于立法者的理性和经验超前设计改革方案，还可以用先立法后试点的方式积累经验和控制进程。
第二，通过地方立法持续性地引领推动改革。我国实行的是统一的分层次的立法体制，国家立法有时只确定改革的总体目标，条文设计比较原则，需要地方立法加以细化和补充，一方面某些法律条文会明确要求地方作出具体规定，另一方面地方会基于《立法法》的规定主动进行实施性立法。这既可以视为国家立法引领推动了地方上的改革，也可以视为地方立法深化了国家层面的改革。更为重要的是，地方立法具有试验性质，当地方立法成效显著时可以将经验上升为国家立法，成为全国改革的标准和依据。与之不同，西方国家一般采用一级立法体制，中央与地方有事权的划分，因而其法律对改革的设计必须“一步到位”，因此，那些国家的法律条文都比较复杂细密，加之法治观念根深蒂固，一旦立法成功则改革同步完成。我国的立法尤其是国家立法完成后，很难说改革目标就实现了，这不仅缘于我国守法的环境有待改进，还缘于无实施性地方立法就可能使法律“空转”。在此意义上，立法引领推动的法律实施更应包括下位法的立法实施，这是对地方立法机关的要求。
第三，通过特区立法积累改革经验进而向全国复制推广。《立法法》尽管将特区法规安排在“地方性法规、自治条例和单行条例、规章”一章中，但从性质上讲，它并不属于地方立法，因为特区是基于全国人大及其常委会的授权决定而获得有关权力，是全国人大将自己的立法权部分地授给特区所在地的省、市人大及其常委会，属于立法权的部分让渡而非权力本身的转移，在效果上体现为特区人大代国家制定法规，进行特区范围内的试点改革（主要是经济领域）。根据《立法法》第九十五条的规定，特区法规的效力等同于法律，出现不一致需要全国人大常委会裁决。这就使特区法规超越了地方性法规的权限，即可以对法律、行政法规进行变通，而这种变通又不同于民族区域自治意义上的“变通”，是对“事”的变通而非因“人”（民族特点）所作的变通，一旦试点成功可立即上升为国家法律，成为全国的改革依据。以深圳为例，其制定的关于经济和城市管理的特区法规中，有三分之一属于变通性立法，还有三分之一属于先行性、试验性立法，很多改革经验已经被国家法律吸收。
第四，通过全国人大及其常委会作出特定授权来引领推动改革。《立法法》第十三条规定，全国人大及其常委会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。这是2015年修改《立法法》时新增的重要条款，是对《决定》中“重大改革于法有据”的积极回应。全国人大用授权方式将限制改革的条款“冻结”，本质是暂时调整法律的部分条款的适用，属于修法范畴，这在自贸区法制建设中率先探索，后又扩展到土地管理领域。近期，此方式主要用于司法体制改革和国家监察体制改革，其性质已从修法为主嬗变为修法与授权立法并行，即先通过修改法律的方式为试点地区“清空场地”，后授权有关部门制订改革试点方案规范改革举措，实为以授权立法的方式填补“法律空白”。被授权主体既有国务院，也有“两高”，既有授权后才制订需备案的试点方案的情况，也有直接确认党中央试点方案效力的情形。这项制度有力地保证了改革试点必须在法治框架下进行，避免了“良性违宪”的可能。 第五，通过制定“引领推动改革”的立法来予以法制保障。这种方式在地方立法中比较常见，有时表现为正式的地方性法规，有时表现为关于法律问题的决定。早在2006年，深圳市制定了《深圳经济特区改革创新促进条例》。该条例规定，改革创新工作发生失误，未达到预期效果，或者造成一定损失，只要创新方案制订过程符合程序，个人和单位没有谋取私利，也不存在与其他单位和个人恶意串通，就可以免于追究责任。这样既促进了改革创新，也划定了改革必须遵循的法治底线。又如，2007年上海市人大常委会通过《关于促进和保障浦东新区综合配套改革试点工作的决定》规定，在坚持法制统一原则和本市地方性法规基本原则的前提下，新区政府可以就综合配套改革制定相关文件在新区先行先试，区人大及其常委会可以就综合配套改革作出相关决议、决定。这项决定可以被理解为创设了一种授权，浦东新区由此获得了“准立法权”，这对浦东的综合配套改革试验大有裨益，也可间接推动全国的改革进程。
四、人大主导立法与立法引领推动作用之间的联系
“发挥人大在立法中的主导作用”与“发挥立法的引领推动作用”都是《决定》关于立法工作的新论断新要求，两者有着各自的内涵与功能，但彼此之间也有着内在的联系，不能孤立地看待。正确认识和解决好两者的关系，是完善社会主义法律体系并向改革开放要动力进而推进平衡充分发展的重要理论基础。
第一，前者是实现后者的手段和保障，后者是实施前者的目标与依归。简言之，二者是手段和目的的关系。发挥人大在立法中主导作用，是完善人民代表大会制度、提升人大的权威、遵循立法规律的必然要求，但最终目的是通过科学和民主的立法来推进改革与发展，满足人民日益增长的美好生活需要，并兼顾社会的整体稳定。由人大来主导立法就是让最广大的人民来把握立法的方向和内容，制定出不掺杂部门利益且反映人民共同意愿的法律，实现人民的自我统治和人的自由发展。这是“一切权力属于人民，人民行使国家权力的国家机关是各级人大”的宪法要求。我国以往的立法体制过于强调立法的效率和行政管理的需求，忽视了立法的民主本质和人民基本权利的保障。虽然在改革开放的初期有利于加速建立法律体系并有效控制社会，通过建构法律秩序来促进经济社会发展，但这种做法在现阶段已经失去了正当性和合法性，法治国家不仅需要足够的法律供给而且需要良好的法律，即人民通过自己的代议机关去制定保护权利和监督权力的规范，减少行政部门对立法活动的不当干预。唯其如此，人民才会服膺并遵守法律，才会同心同德地谋求共同發展。在我国，人大不能有效主导立法存在深刻的制度原因，比如我国的法律保留制度仅列举了一些须保留的事项，而其他国家一般会确立具体标准；我国的行政部门可以通过制定法规规章来影响公民权利，但法治发达国家需要立法机关的具体授权；我国的人大对行政部门的规范性文件只要求备案，但有些国家则明确议会的审查批准是其生效的要件；即使是人大自身的立法活动，行政机关也会通过显性制度和潜在规则去影响立法机关的决策，以固化或者扩充本部门的利益。如果这种现象不扭转，人民对立法机关将失去信任，改革与发展便成为泡影。
第二，两者的实现都依赖于法治的全面进步。立法只是国家主权者表达意志的方式，尽管它是公认的最为重要的国家权力，但若没有良好的法治意识和实施环境，即使法律制定得非常符合社会发展要求，它也只不过是法治这个“木桶”上最长的“一块木板”而已，而法治的水平却是由它的“最短的一块木板”决定的，有法不依、执法不严、违法不究是对法治的最大伤害，不尊法守法不如无法。对国家机关来说，法律的实施包括适用和遵守两个方面，所谓科学立法、严格执法和公正司法，在法治意义上讲，就是公权机关必须依法行权，即以守法的方式来适用法律。它和全民守法不同的是，后者只有守法的义务而没有适法的权力。因此，公权机关的守法情况更具有重要意义，它能对公民权利产生重大影响并对公民的守法产生示范效应。以往人大在立法活动中不能很好发挥主导作用，内在原因很复杂，但至少与行政优位直接相关。较为常见的情形是，政府在执法活动中没有严格执行法律，而大量适用自己制定的规范性文件，即使它们违背法律法规也很少自我纠正。在司法领域，最高人民法院的司法解释往往比较任性，对法律具体适用以外的问题作出抽象性规定，有时会出现僭越立法权的情形，这也是对人大立法主导权的侵犯。在凡此种种的负面示范效应下，公民守法问题长期得不到改善，加上我国的法律普遍制定得比较原则，缺乏明确的行为指引和责任约束，同时存在泛道德化的特点，遵守法律和追究法律责任都存在一定的难度，由此导致法律实施的巨大困境。这些问题必须要得到妥善解决，否则人大主导立法的意义和功效将大打折扣，立法引领推动改革也就无从谈起。
第三，两者的相得益彰需要处理好几个关系。一是正确处理好立法与实践的关系。发挥立法的引领推动作用，并不否认法律来源于实践，而是进一步强调人的主观能动性对于制度设计的重要性。立法工作的内涵不仅仅是总结实践经验并上升为法律，还可以积极探索规律，通过适度超前的法律去引导实践、改造社会。既做到确保法律有实践的坚实支撑，又做到实践有法律的理性引导；既要使法律不脱离实践增强其前瞻性，又要使法律更充分、更及时地反映实践、引导实践。二是正确处理好立法与改革的关系。坚持立法先行，引领改革发展，是我国进入新时代经济社会发展的客观要求。当前，改革已经进入攻坚期和深水区。不少改革关涉的利益格局十分复杂，牵一发而动全身，迫切需要从体制机制上寻找问题根源和解决良策。立法作为实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的国家公器，在统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的伟大实践中，可以汇集民意，找准突破口，进行系统谋划、顶层设计和综合配套，从而引领和推动各项改革特别是重要领域和关键环节的改革，为深化改革注入强劲动力，为科学发展提供有力保障。
第四，两者的并驾齐驱需要采取有效的抓手和保障措施。首先，要在党的领导下，加强调查研究，尽心尽责地为同级党委决策提供法律层面的建议；在同级党委决策后，审慎地通过制度设计确保党委重大决策部署贯彻落实。其次，通过立法机关在立项选择、制度设计和审议表决等环节发挥主导作用，进一步体现立法的引领和推动作用。面对新时代遇到的新情况新问题，需要增强立法工作的主动性，上位法该修改的要及时修改，该废止的要及时废止，该解释的要及时解释，该授权的要及时授权。同时，还要从国家长远发展的深层次上思考，哪些权限可以下放到地方，哪些方面可以予以授权，哪些规制可以考虑放松，哪些审批可以予以取消，适时调整中央与地方的立法权限以及事权划分，充分发挥中央和地方两个积极性，为发挥立法的引领和推动作用提供坚实的体制保障。此外，还要从立法权限上处理好人大与政府的关系，进一步明晰法律与行政法规、地方性法规与政府规章的界限。在方式上，需要更加充分地发挥立法解释和特定授权的独特作用。
注释：
[1]乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版。
[2]杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[3]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期；刘松山：《当代中国立法与政治体制改革关系的演变》，载《学习与探索》2012年第7期；刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[4]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期；乔晓阳：《发挥立法对改革的引领和推动作用》，载《人民日报》2016年7月19日第7版；杨景宇：《关于站在新的历史起点上做好立法工作的几点思考》，在中国法学会立法学研究会2016年年会上的主旨演讲（2016年11月19日）。
[5]刘松山：《当代处理立法与改革关系的策略》，载《法学》2014年第1期。
[6]刘松山：《国家立法三十年的回顾与展望》，载《中国法学》2009年第1期。
[7]童之伟：《法权与宪政》，山东人民出版社2001年版，第27页。
[8]全国人大常委会法制工作委员会国家法室：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第241～242页。
（作者系上海市立法研究所副所长。本文系2016年度上海市立法研究所承接上海市法学会发布的重点课题“坚持党对立法工作领导与发挥人大在立法工作中的主导作用研究”成果基础上。结合本人的思考和实践完成的）