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摘要：新《环保法》正式确认社会组织可作为环境公益诉讼主体，但目前我国可提起公益诉讼的环保公益组织普遍存在起诉意愿不强的情况。诉讼成本与直接收益的巨大反差以及我国社会组织专业性较弱是环保组织对公益诉讼缺乏热情的重要原因。在环保公益诉讼原告资格逐步扩大的同时，借鉴“赏金猎人”和“律师费用转嫁”制度实现环保社会组织的可持续发展，并在法院引进解决专业性问题的人员提供专业技术帮助，以调动社会组织起诉的积极性，保证公益诉讼制度目的的实现。
关键词：环境公益诉讼 激励
环境治理需要全民参与已是共识。新《环保法》于第五十八条赋予特定条件的社会组织公益诉讼主体资格。据“自然之友”调查，迄今为止，国内有资格提起诉讼的社会组织有700多家。尽管新《环保法》在公益诉讼上开启了里程碑式的制度安排，目前，在全国可提起公益诉讼的环保组织中，多半有官方背景的组织并不愿意参与诉讼，剩下的民间环保组织中，真正有实力且愿意尝试的只有十几家。[1]
一、公益组织缺乏热情的原因分析
全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名指出，不到2%的NGO敢提起公益诉讼之根本原因在于缺乏专业性和资金。1而环保的使命恰恰需要靠热情和专业精神来完成。
（一）多数公益组织缺乏专业水准，取证困难
虽然依据2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条的规定，环境诉讼适用举证责任倒置原则，但是环境公益诉讼案件的原告仍然需要对污染损害行为、污染损害事实承担举证责任。在全球环境问题阶段，污染和破坏往往是综合性的。并且，相较于一般的诉讼，环境诉讼对于所采集数据的真实性、专家鉴定的可靠性等有着更高的要求。然而，早期的环保组织面对环境问题主要采取宣传教育手段，其组织内部缺乏专家和专业法律团队，对其而言，收集证据是一项极具挑战性的工作。
（二）公益组织难以负担高额诉讼费用
一般而言，一场公益诉讼需要十万元以上的资金支持，一般社会组织无力承担。例如，从2001年至今，“自然之友”就“云南曲靖铬渣污染公益诉讼案”所需要预付的鉴定费用高达700多万元。但根据中华环保联合会的调查，76.1%的环保民间组织没有固定的经费来源。就NGO而言，其依靠项目获取资金以维持机构运转的模式决定其更难拥有充足的资金用以购买法律服务和聘请专家。漫长的诉讼周期、高额的公益诉讼费用使得很多环保组织在败诉的风险面前没有勇气提起公益诉讼。
公益诉讼起源于罗马法，其目的在于实现社会正义和公平、维护国家和社会公共利益。然而，从公共选择理论的视角看，环境公益诉讼却可以视为一种提供公共产品的行为。经济学意义上的公共产品具有非排他性，因而在公共领域，潜在的原告在上述困窘面前则会倾向于保持“理性的冷漠”。[2]环境诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。[3]但作为一种“集体行为”，环境公益诉讼高昂的诉讼成本与非直接收益的巨大反差让社会组织难有完善其内部专业性布局的动因。诉讼成本对原告的起诉意愿具有决定性的影响，可以说，巨额的诉讼成本几乎成为我国潜在原告提起环境公益诉讼所面临的一道无法逾越的鸿沟。
二、探索建立公益诉讼激励机制
环境诉讼固有技术性和专业性的特点，减少诉讼成本不甚妥当。但通过制度安排，减少巨额成本对潜在原告可能造成的负面影响，提高其进行公益诉讼的积极性不失为可思量之方向。美国、德国等一些国家通过对公益诉讼配套的诉讼制度进行设计来调动社会组织或公民个人承担起捍卫环境安全的积极性对我国目前社会组织缺乏热情的状况具有借鉴意义：
（一）调查专员协助制度
如前所述，普通社会组织通常很难胜任复杂专业性要求极高的诉讼证据收集工作。作为现代公益诉讼的创始国，美国的社会公益组织在实践中逐步形成较为专业的布局，比如EWG（美国环境工作组）关注有害有毒物质对人体的侵害，EDF（美国环保协会）关注气候问题等。并且，社会组织可能在特定公益诉讼中共同发挥作用。建立合作网络，整合专家资源，摆脱单打独斗的局面无疑是未来环境公益诉讼发展的必然趋势。但基于我国社会公益组织结构和历史发展特点，民间公益组织自身建设的加强和专业性合作关系的建立并非一日之功。
不同于美国，20世纪70年代兴起公益诉讼制度的印度采取的是设计非对抗性的合作式诉讼程序以解决专业性问题的方式。[4]如在证据方面，印度创立了调查委员会制度，在特定案件中成立由法学专家、记者、相关领域的专家以及社会学家组成的调查委员会，委员会对案件事实进行调查并得出报告，并且该报告可作为案件的证据使用。[5]印度官方凭借调查委员会或调查专员制度介入公益诉讼，旨在最大可能地实现对环境人权的确认和救济。反观我国社会公益组织力量较为薄弱、专业性亟待提高并且彼此间合作性差的现状，笔者认为，在我国环境法庭进行公益诉讼审理时可尝试对发起公益诉讼的社会组织予以专业性帮助。首先，印度在社会理念、环境抉择以及国家结构方面同我国均较为相近，其实证有效经验值得参考。其次，我国《民事诉讼法》第六十四条第二款规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”所以法院介入案件的调查和证据的搜集有诉讼法上的依据。最后，我国已在知识产权法庭进行技术调查官引进的探索，可借此实践经验进一步在环境问题上尝试引入调查专员辅助案件的审理。
环境公益诉讼中往往存在较多复杂的专业性问题，一些环保组织只有几位全职工作人员和实习生，没有专家和法律团队，工作内容只是做些环境教育的宣传工作。1因此，倘若在环境公益诉讼中，法院能够在难度较大、较为复杂的专业问题上予以适当帮助，简化案件诉讼和审理难度的同时无疑在很大程度上减轻了公益诉讼潜在原告对环境公益诉讼的恐惧。
（二）诉讼费用有倾斜分配原则 德国学者奥特马·尧厄尼西曾经指出，诉讼费用数额的确定与分担“具有很大的政治法律意义，因为昂贵的诉讼费会加重权利追诉和权利防御的负担，因而限制了诉讼并压制了好讼。”[6]总体而言，诉讼成本主要有诉讼费用、律师费用、机会成本和法外成本四种。在美国环境法规中，均对法院将诉讼费用判给任何一方当事人的自由裁量权予以特别授权。而在司法实践中，法院则通常会将诉讼费用判予被告方承担。在民事公益诉讼十分广泛的德国，在公益诉讼的诉讼费用问题上同样更加偏向原告。并且，依据德国《民事诉讼法》第637条的规定，在检察机关败诉时法院将判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用。此类规则在很大程度上减轻了原告起诉前对巨大诉讼费用的恐慌。在我国，诉讼费用分担的一般原则虽然是“败诉方负担”，但我国所采取的“败诉方负担”规则同美国环境公益诉讼中诉讼费用负担的规则有外延上的区别。依据我国《人民法院诉讼收费办法》和《律师服务收费管理办法》（2006 年）的规定，在我国败诉方所负担的诉讼费用原则上将律师费排除在外，就律师费用的负担其实同“美国规则”相类似。而考虑到环境公益诉讼的巨额诉讼成本，美国国会在其制定的环境公益诉讼条款中引人了“律师费转嫁”条款，允许胜诉的环境公益诉讼原告在限定情况下从败诉被告处获得律师费的赔偿。[7]需要强调的是，美国的“律师费转嫁”设计是双向并且有较为严格条件的，法院有权在双方当事人之间斟酌分配部分或全部律师费用以实现衡平，这使得其在抑制滥诉方面同样发挥作用。例如，原告必须获得“某些实质性的胜利”，法院判予其律师费才是合适的。笔者认为，我国将来在公益诉讼配套制度的设计中可参考和借鉴美国环境公民诉讼律师费制度，在适应我国国情的前提下，将律师费的分配引入司法考量，从经济层面激励潜在原告提起公益诉讼。当然，作为成文法国家，对法院可判令一方承担包括律师费在内的诉讼成本应当有较为明确的情形设定。
（三）“赏金猎人”制度
该制度缘起英国，后在19世纪为美国所继承适用。目前，西方国家多在公益诉讼中引入该制度以代替传统私益诉讼所受损害可预计地通过诉讼得以付偿这一传统诉讼的潜在激励因素。例如，在“罚金诉讼”中，胜诉原告可以获得诉讼收益的一部分，而这往往成为原告显而易见的动机。2从新《环境保护法》第五十八条第三款和《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第十四条可以看出，公益诉讼赔偿金不能由原告直接领取。最高人民法院新闻发言人孙军工表示，此主要系因为考虑到公益诉讼的根本目的在于保护社会公共利益，将经济收益与诉讼挂钩很可能让公益诉讼背离其社会共同体谋求社会福祉的本质。但法律制度的变迁毋宁是根据社会情势的改变而调整。在环境遭受愈来愈沉重的伤害，在公益诉讼让公众望而却步的情况下，笔者认为，以适当较低的返还比例弥补胜诉原告的成本支出具有可尝试性。首先，原告仅在胜诉的情况下可得到对其付出之成本的报偿，败诉需要赔付的巨大代价依旧能防止局势走向滥诉。其次，笔者之偏见是，公益诉讼之“公益”二字同顺应经济人特点采取激励措施本质上并不矛盾，正如市场经济同宏观调控亦需要有机结合才能发挥最有益的效用。面对水土流失，经历地震危害，我们意识到全民参与对环境治理的重要性，但不可否认经济人的理性决定“公益性”制度的有效践行往往需要配套的经济激励措施予以辅助。
三、结语
我国建立了一个覆盖面相当广泛的资源环境法律体系，但不可否认，我国的环境生态危机仍然呈现日趋严峻的趋势。[8]继《民事诉讼法》第五十五条之后，新《环保法》又进一步开闸环境公益诉讼，为公民行使环境权利、全民参与环境保护开辟出一条“体制内”的合法通道。然而，由于诉讼周期漫长而拖沓，诉讼费用动辄数十万乃至上百万元等原因，在理性经济人行为规律的支配下，环境公民诉讼制度缺乏自发的“生命力。环境保护需要责任，需要热情亦需要坚强的实力。若无“激励性”机制的存在，而仅仅依靠公众的“公益激情”，环境公民诉讼是难以持续发挥其相应效能的。8故在逐步放松公益诉讼原告资格的同时，借鉴其他国家的经济举措以及程序设定来建立有效的激励机制，通过对包括律师费用在内的诉讼费用进行合理分配、法院对技术性难题提供专业帮助等充分地激发潜在原告的参与热情，从而真正实现全民参与环保事业的目的。
参考文献：
[1] 曹晓波，王佳勇. [2015两会 我在现场]王名委员：NGO环境公益诉讼靠热情不够 需要专业水准[EB/OL]央视网： http：//news.cntv.cn/2015/03/06/ARTI1425629016086551.shtml， 2015-03-06.
[2] 陈亮. 环境公益诉讼“零受案率”之反思[J]. 法学，2013，07：129-135.
汪贻飞. 国内外公益诉讼制度及其经验借鉴[J]. 水利发展研究，2012，04：16-19+67.
[3] 吕忠梅. 环境公益诉讼辨析[J]. 法商研究，2008，06：131-137.
[4] 吴卫星. 印度环境公益诉讼制度及其启示[J]. 华东政法大学学报，2010，05：66-74.
武宏杰. 美国环境公民诉讼律师费转移规则研究[D].上海交通大学，2011.
[5] 何兵，王轩. 印度的公益诉讼制度[J]. 行政法学研究，2007，03：131-138.
[6] [德」奥特马·尧厄尼西：《民事诉讼费》第27版，周翠译，法律出版社2003年版，第483页
[7] LueiaA.Sileeehia，TheCatalystCalamity：POst一BuekhannonFee一Shiftingin in Environmental Litigation and a Proposal for Congressional Aetion，29Colum.J.Env-tl.L.l，l一2（2004）.
[8] 武宏杰. 美国环境公民诉讼律师费转移规则研究[D].上海交通大学，2011.
关键词：环境公益诉讼 激励
环境治理需要全民参与已是共识。新《环保法》于第五十八条赋予特定条件的社会组织公益诉讼主体资格。据“自然之友”调查，迄今为止，国内有资格提起诉讼的社会组织有700多家。尽管新《环保法》在公益诉讼上开启了里程碑式的制度安排，目前，在全国可提起公益诉讼的环保组织中，多半有官方背景的组织并不愿意参与诉讼，剩下的民间环保组织中，真正有实力且愿意尝试的只有十几家。[1]
一、公益组织缺乏热情的原因分析
全国政协委员、清华大学公共管理学院NGO研究所所长王名指出，不到2%的NGO敢提起公益诉讼之根本原因在于缺乏专业性和资金。1而环保的使命恰恰需要靠热情和专业精神来完成。
（一）多数公益组织缺乏专业水准，取证困难
虽然依据2001年最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》第四条的规定，环境诉讼适用举证责任倒置原则，但是环境公益诉讼案件的原告仍然需要对污染损害行为、污染损害事实承担举证责任。在全球环境问题阶段，污染和破坏往往是综合性的。并且，相较于一般的诉讼，环境诉讼对于所采集数据的真实性、专家鉴定的可靠性等有着更高的要求。然而，早期的环保组织面对环境问题主要采取宣传教育手段，其组织内部缺乏专家和专业法律团队，对其而言，收集证据是一项极具挑战性的工作。
（二）公益组织难以负担高额诉讼费用
一般而言，一场公益诉讼需要十万元以上的资金支持，一般社会组织无力承担。例如，从2001年至今，“自然之友”就“云南曲靖铬渣污染公益诉讼案”所需要预付的鉴定费用高达700多万元。但根据中华环保联合会的调查，76.1%的环保民间组织没有固定的经费来源。就NGO而言，其依靠项目获取资金以维持机构运转的模式决定其更难拥有充足的资金用以购买法律服务和聘请专家。漫长的诉讼周期、高额的公益诉讼费用使得很多环保组织在败诉的风险面前没有勇气提起公益诉讼。
公益诉讼起源于罗马法，其目的在于实现社会正义和公平、维护国家和社会公共利益。然而，从公共选择理论的视角看，环境公益诉讼却可以视为一种提供公共产品的行为。经济学意义上的公共产品具有非排他性，因而在公共领域，潜在的原告在上述困窘面前则会倾向于保持“理性的冷漠”。[2]环境诉讼是一种特别诉讼，是现代社会中公民共同行为的有机组成部分。[3]但作为一种“集体行为”，环境公益诉讼高昂的诉讼成本与非直接收益的巨大反差让社会组织难有完善其内部专业性布局的动因。诉讼成本对原告的起诉意愿具有决定性的影响，可以说，巨额的诉讼成本几乎成为我国潜在原告提起环境公益诉讼所面临的一道无法逾越的鸿沟。
二、探索建立公益诉讼激励机制
环境诉讼固有技术性和专业性的特点，减少诉讼成本不甚妥当。但通过制度安排，减少巨额成本对潜在原告可能造成的负面影响，提高其进行公益诉讼的积极性不失为可思量之方向。美国、德国等一些国家通过对公益诉讼配套的诉讼制度进行设计来调动社会组织或公民个人承担起捍卫环境安全的积极性对我国目前社会组织缺乏热情的状况具有借鉴意义：
（一）调查专员协助制度
如前所述，普通社会组织通常很难胜任复杂专业性要求极高的诉讼证据收集工作。作为现代公益诉讼的创始国，美国的社会公益组织在实践中逐步形成较为专业的布局，比如EWG（美国环境工作组）关注有害有毒物质对人体的侵害，EDF（美国环保协会）关注气候问题等。并且，社会组织可能在特定公益诉讼中共同发挥作用。建立合作网络，整合专家资源，摆脱单打独斗的局面无疑是未来环境公益诉讼发展的必然趋势。但基于我国社会公益组织结构和历史发展特点，民间公益组织自身建设的加强和专业性合作关系的建立并非一日之功。
不同于美国，20世纪70年代兴起公益诉讼制度的印度采取的是设计非对抗性的合作式诉讼程序以解决专业性问题的方式。[4]如在证据方面，印度创立了调查委员会制度，在特定案件中成立由法学专家、记者、相关领域的专家以及社会学家组成的调查委员会，委员会对案件事实进行调查并得出报告，并且该报告可作为案件的证据使用。[5]印度官方凭借调查委员会或调查专员制度介入公益诉讼，旨在最大可能地实现对环境人权的确认和救济。反观我国社会公益组织力量较为薄弱、专业性亟待提高并且彼此间合作性差的现状，笔者认为，在我国环境法庭进行公益诉讼审理时可尝试对发起公益诉讼的社会组织予以专业性帮助。首先，印度在社会理念、环境抉择以及国家结构方面同我国均较为相近，其实证有效经验值得参考。其次，我国《民事诉讼法》第六十四条第二款规定，“当事人及其诉讼代理人因客观原因不能自行收集的证据，或者人民法院认为审理案件需要的证据，人民法院应当调查收集。”所以法院介入案件的调查和证据的搜集有诉讼法上的依据。最后，我国已在知识产权法庭进行技术调查官引进的探索，可借此实践经验进一步在环境问题上尝试引入调查专员辅助案件的审理。
环境公益诉讼中往往存在较多复杂的专业性问题，一些环保组织只有几位全职工作人员和实习生，没有专家和法律团队，工作内容只是做些环境教育的宣传工作。1因此，倘若在环境公益诉讼中，法院能够在难度较大、较为复杂的专业问题上予以适当帮助，简化案件诉讼和审理难度的同时无疑在很大程度上减轻了公益诉讼潜在原告对环境公益诉讼的恐惧。
（二）诉讼费用有倾斜分配原则 德国学者奥特马·尧厄尼西曾经指出，诉讼费用数额的确定与分担“具有很大的政治法律意义，因为昂贵的诉讼费会加重权利追诉和权利防御的负担，因而限制了诉讼并压制了好讼。”[6]总体而言，诉讼成本主要有诉讼费用、律师费用、机会成本和法外成本四种。在美国环境法规中，均对法院将诉讼费用判给任何一方当事人的自由裁量权予以特别授权。而在司法实践中，法院则通常会将诉讼费用判予被告方承担。在民事公益诉讼十分广泛的德国，在公益诉讼的诉讼费用问题上同样更加偏向原告。并且，依据德国《民事诉讼法》第637条的规定，在检察机关败诉时法院将判定国库补偿胜诉的对方当事人的诉讼费用。此类规则在很大程度上减轻了原告起诉前对巨大诉讼费用的恐慌。在我国，诉讼费用分担的一般原则虽然是“败诉方负担”，但我国所采取的“败诉方负担”规则同美国环境公益诉讼中诉讼费用负担的规则有外延上的区别。依据我国《人民法院诉讼收费办法》和《律师服务收费管理办法》（2006 年）的规定，在我国败诉方所负担的诉讼费用原则上将律师费排除在外，就律师费用的负担其实同“美国规则”相类似。而考虑到环境公益诉讼的巨额诉讼成本，美国国会在其制定的环境公益诉讼条款中引人了“律师费转嫁”条款，允许胜诉的环境公益诉讼原告在限定情况下从败诉被告处获得律师费的赔偿。[7]需要强调的是，美国的“律师费转嫁”设计是双向并且有较为严格条件的，法院有权在双方当事人之间斟酌分配部分或全部律师费用以实现衡平，这使得其在抑制滥诉方面同样发挥作用。例如，原告必须获得“某些实质性的胜利”，法院判予其律师费才是合适的。笔者认为，我国将来在公益诉讼配套制度的设计中可参考和借鉴美国环境公民诉讼律师费制度，在适应我国国情的前提下，将律师费的分配引入司法考量，从经济层面激励潜在原告提起公益诉讼。当然，作为成文法国家，对法院可判令一方承担包括律师费在内的诉讼成本应当有较为明确的情形设定。
（三）“赏金猎人”制度
该制度缘起英国，后在19世纪为美国所继承适用。目前，西方国家多在公益诉讼中引入该制度以代替传统私益诉讼所受损害可预计地通过诉讼得以付偿这一传统诉讼的潜在激励因素。例如，在“罚金诉讼”中，胜诉原告可以获得诉讼收益的一部分，而这往往成为原告显而易见的动机。2从新《环境保护法》第五十八条第三款和《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》第十四条可以看出，公益诉讼赔偿金不能由原告直接领取。最高人民法院新闻发言人孙军工表示，此主要系因为考虑到公益诉讼的根本目的在于保护社会公共利益，将经济收益与诉讼挂钩很可能让公益诉讼背离其社会共同体谋求社会福祉的本质。但法律制度的变迁毋宁是根据社会情势的改变而调整。在环境遭受愈来愈沉重的伤害，在公益诉讼让公众望而却步的情况下，笔者认为，以适当较低的返还比例弥补胜诉原告的成本支出具有可尝试性。首先，原告仅在胜诉的情况下可得到对其付出之成本的报偿，败诉需要赔付的巨大代价依旧能防止局势走向滥诉。其次，笔者之偏见是，公益诉讼之“公益”二字同顺应经济人特点采取激励措施本质上并不矛盾，正如市场经济同宏观调控亦需要有机结合才能发挥最有益的效用。面对水土流失，经历地震危害，我们意识到全民参与对环境治理的重要性，但不可否认经济人的理性决定“公益性”制度的有效践行往往需要配套的经济激励措施予以辅助。
三、结语
我国建立了一个覆盖面相当广泛的资源环境法律体系，但不可否认，我国的环境生态危机仍然呈现日趋严峻的趋势。[8]继《民事诉讼法》第五十五条之后，新《环保法》又进一步开闸环境公益诉讼，为公民行使环境权利、全民参与环境保护开辟出一条“体制内”的合法通道。然而，由于诉讼周期漫长而拖沓，诉讼费用动辄数十万乃至上百万元等原因，在理性经济人行为规律的支配下，环境公民诉讼制度缺乏自发的“生命力。环境保护需要责任，需要热情亦需要坚强的实力。若无“激励性”机制的存在，而仅仅依靠公众的“公益激情”，环境公民诉讼是难以持续发挥其相应效能的。8故在逐步放松公益诉讼原告资格的同时，借鉴其他国家的经济举措以及程序设定来建立有效的激励机制，通过对包括律师费用在内的诉讼费用进行合理分配、法院对技术性难题提供专业帮助等充分地激发潜在原告的参与热情，从而真正实现全民参与环保事业的目的。
参考文献：
[1] 曹晓波，王佳勇. [2015两会 我在现场]王名委员：NGO环境公益诉讼靠热情不够 需要专业水准[EB/OL]央视网： http：//news.cntv.cn/2015/03/06/ARTI1425629016086551.shtml， 2015-03-06.
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[5] 何兵，王轩. 印度的公益诉讼制度[J]. 行政法学研究，2007，03：131-138.
[6] [德」奥特马·尧厄尼西：《民事诉讼费》第27版，周翠译，法律出版社2003年版，第483页
[7] LueiaA.Sileeehia，TheCatalystCalamity：POst一BuekhannonFee一Shiftingin in Environmental Litigation and a Proposal for Congressional Aetion，29Colum.J.Env-tl.L.l，l一2（2004）.
[8] 武宏杰. 美国环境公民诉讼律师费转移规则研究[D].上海交通大学，2011.