10年前，一份近万字的电力体制改革方案（5号文件）公布，其时提出的政企分开，厂网分离，主辅分离，输配分离，竞价上网，直购电等许多个旗帜政策至今仍为改革派所坚守。
　　然而改革在很快完成厂网分离后，在主辅分离上蹒跚9年，5号文件走出了一小步，到了输配分离的阶段，改革的风向却发生了摇摆，电网公司反对分拆，各方观点激烈交锋，改革走入僵局。而夹杂着陕地电和国网公司武斗，民企供电魏桥模式等事件，垄断被骂得狗血淋头。
　　电力体制改革独特而繁杂，英美各国模式迥异，至今仍未有一个完全成功的模式。国内电力体制又混杂了政府宏观调控，（电网电企）国企，还掺和着反垄断民声，将会有一条怎样的路？一位资深业界人士告诉记者：“其实这个问题全行业都在想，恐怕国务院的领导们也在想。”
　　停在半路
　　2002年之前，国内电力全盘产业基本由原国家电力公司包揽，“电力发、输、配、售垂直一体化运营”，“高度集中垄断”。方案锐意革新，要借分拆垄断之手，推动类似于英国电力行业的市场化改革。
　　同年底，原国家电力公司被肢解为五大发电集团，两大电网公司，4家辅业集团（注：在去年又重组为两家），形成今天电力行业的基本格局。而正如当前被猛烈抨击的那样，10年来，方案诸多设计中只有厂网分离和主辅分离基本完成，应该进行的输配分离等其余设计一直被悬置，改革停在河中央，回不了头，也上不了岸。
　　当年从一个楼里搬出来的兄弟也因此冷暖各不同，厂网分离后，发电侧完全放开，民资、外资等多元投资主体介入，竞争惨烈。结果到2011年底，全国发电装机达到10.56亿千瓦，2002年该数字仅为3.5亿千瓦。而全国火电机组平均供电标准煤耗约为330克/度，比2002年降低了51克/度，中电联称早已超过美国，达到国际领先水平。
　　电力供求局面悄然发生变化，中国华电集团政策与法律部主任陈宗法表示，电荒困扰我国多年，到2008年和2009年，按全国发电装机容量计算，电力供需实际能够实现基本平衡。“有趣的是2008年和2011年也都出现了电荒，而此电荒非彼电荒，以前的电荒是‘硬缺口’，主要是装机容量不足。现在的电荒是‘软缺口’，因为煤价高企，发电企业停运火电机组。”
　　中国多煤少油缺气，火电占比超过总发电量的80%，老问题依然是市场煤，计划电，电企夹在中间，饱受折磨。2002年，确立电力体制改革市场化之后，原有的电煤政府指导价完全放开。尽管电改后，国家先后推出标杆电价，东北、华东竞价上网试点，建立煤电联动价格机制，但上网电价实际仍是政府定价，政府往往基于CPI等考虑，无形中扭曲上网电价，如9年来煤电联动只进行过4次，多次符合条件，却未能如约上调电价。
　　垄断输配售三个环节，手握电力调度权，电网公司自然要舒坦很多，而且国家电网似乎一直在朝着方案相反的方向加鞭。2004年10月，刘振亚履新国家电网总经理，力推特高压，尽管有各种前景描绘，但业界多认为特高压是重织全国一张交流大电网，为输配分离设置障碍。
　　2005年，国家电网成立国网新源控股有限公司重新涉足发电业务，而主辅分离至今也并不彻底，国家电网旗下金融、传媒等板块并未剥离，反而在2011年，收购两家大型上游设备企业。“主辅分离最大的意义在于为核定输配成本做基础，这样就直接被卡住了。”
　　除分离国家电网和南方电网外，当时5号文还提出设立华北、华东、华中等5个区域电网，独立运营辖区内资产，以此打破电网垄断。去年以来，国家电网先后“剥离”5个区域电网公司经营性资产，并增设相应分部，区域电网名存实亡。
　　国家电网在逐渐收紧原先散失的权力，按照中国能源研究会常务理事朱成章的说法，“电力改革进程越来越不明朗。”5号文件中，国家电网公司主要职责被描述为“负责各区域电网之间的电力交易和调度，处理区域电网公司日常生产中需网间协调的问题，同时参与投资、建设和经营相关的跨区域输变电和联网工程”。今年刘振亚在其书中提出“输配电一体化”，“电网调度一体化”符合国情，电网公司立场鲜明。
　　下一步该怎么改？
　　谁该站出来？
　　无论收获何种评价，这一轮电改都留下了一个隐患：稳定供电。目前火电投资连续6年下降，民资外商纷纷撤出发电行业。根据陈宗法提供的数据，2008年开始到2011年，五大发电集团火电板块累计连亏921亿，资产负债率早超过国资委限制的85%红线，在15家重点监控的高负债央企中，占近一半席位，“五大发电集团也在出售火电资产，中电投刚推出之前控股的漳泽电力，华电集团也卖掉了湖南等地两处发电资产”。
　　陈宗法说行业效益远不如改革前，“为银行打工，替煤炭赚钱”，发电集团的可持续发展能力被严重削弱，他担心电力“硬缺口”可能重现。这一观点也得到国务院发展研究中心产业经济研究部部长冯飞的认同，他甚至预测“当前煤电矛盾积累已十分尖锐，今年可能会出现更大面积的电荒”。
　　变革仍有燃眉之急，朱成章认为电改现在到底是个怎么样的面貌，大多数人并不清楚，“目前最要紧的问题是全面统筹梳理经验和教训，当年的5号文件参照英国模式，但由于国企等体制不同，我国电力体制改革与世界上任何一个国家都不相同，总结积淀对我们尤其重要。”无论是英国还是美国，他们在电力改革中都不断地思考总结，修正路线，而10年间，国内似乎没有哪个监管部门认真地全面回顾行业改革，“没有一个较为清晰的讨论和定调，业内人士认识分歧较大，尤其是使得媒体对电改产生困惑，比如5号文发了这么久，为什么一直推不动，板子全打在利益和垄断上，这对不对呢？舆论导向造成政府在推动电改时处境十分被动。”
　　现在谁会挺身而出呢？电力行业属多头管理，国家发改委只管电价，国家能源局只管项目发展，电监会只管市场，国资委只偏重管理考核。一位五大发电集团人士表示电改当年由国务院提出，现在也应该由国务院出头，“在企业、行业协会和政府有关部门中，政府部门是这轮电改的设计者和主导者，政府的定调决定下一步电改的方向和目标。” 　　作为市场规制者，政府是推动变革的核心力量，正如原国家能源局局长张国宝所言，当年原国有电力公司极力反对电力改革，但方案一旦被高层敲定，“氛围马上就变了，没有人再反对改革，大家都忙着哪个电站归你，哪个电站归我，都去争资产了”。
　　规制者变革
　　5号文件出台10年，现状却这般糟糕。冯飞最早以电力体制改革领导小组成员参与方案制定，至今，他认为5号文件的方向和目标都没有问题，关键在于政府推动的决心。
　　中国社科院能源经济研究中心主任史丹从另一层意思阐释了这个观点：“改革不存在难和不难的问题，关键是看设计者制定的目标以及愿为之付出的成本，比如5号文，我个人的理解是决策者改革的目标仅是厂网分离。”
　　相关的条文和现在的事实印证了史丹的观点，如区域电网作为独立法人实体，本是打破电网垄断最有力的工具，文件规定区域电网将区域内的现省网公司改组为分公司或子公司，负责经营当地相应的输配电业务。但省网公司却并未从国家电网垂直管理体系中划拨出来，区域电网从开始就是绣花枕头，只不过，国家电网现在捅破了这层窗户纸。
　　每一项改革都附带成本，都是不同的利益诉求者和政府进行讨价还价的结果。如厂网分离时，有920.01万千瓦和647万千瓦两部分发电资产被“暂时保留”在国家电网公司旗下以弥补改革成本。
　　作为目前另一种主流观点阵营，朱成章、《反垄断法》起草小组成员张昕竹、原国家电力公司顾问刘纪鹏教授等对5号文件的改革方向都有所保留，主张在目前情况下输配一体化。朱成章认为中国能源环境等与英国差异很大，不宜照抄照搬，核心问题是要政企分开，电力企业成为真正的企业。
　　有人表示严格受管制的电价已成为利率之外，政府调控宏观经济第二大杠杆，电力企业犹如调控工具而非企业。如在1度终端电价（工商业和居民）里，不仅包括电力产业相应成本，还包括三峡工程建设、城市公共事业附加、中央库区移民后期扶持资金等近10项政府性基金，根据去年全社会用电量，每度多收1分钱就是400多亿。一位电力学者曾就此问发改委的某位人士，“每年这么多钱政府收走后放到哪里去了？”该人士笑言“这事发改委管不了”。
　　中国电力行业，90%以上为各级国有资产。在这两重背景下，朱成章认为，电力体制改革中政府应先改革，理清政府和企业的界限，“还有句不受欢迎的话—调整电价”。
　　英国牛津大学学者约翰·维克斯等学者对英国电力私有化的研究得出，对于电力这类特殊的行业，无论是完全私有化竞争还是输配一体化都不能被证明是最优模式，而监管都是其中最重要的环节，最终的结果是在监管和竞争的博弈中，每个环节成本透明，价格依然成为市场资源配置的基础。
　　英美等监管机构多具备实权职能，庞大的专业人才队伍并独立运作，从而能够较有效地约束完全市场化下的电力卖方联盟或输配一体化下的电网买方垄断。由此而言，国内电力变革依然任重道远。