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摘 要： 和谐社会的基本内涵之一是公平正义，“公平性”也是教育政策的内在属性和首要价值，而教育的不公平却是摆在我们面前的一个历史难题。但我国义务教育究竟存在哪些不公平的问题，“义务教育”究竟为谁提供“义务”服务，仍然是教育界值得思考的重要问题。
关键词： 教育 公平原则 农村义务教育 现状 对策
提高农村人口的素质对于中华民族的整体进步有着不可估量的促进力量，在农村实现义务教育的免费制度，不但使数千万农村儿童受教育的机会得到了保障，而且为城乡协调发展和社会正义的实现提供了制度支撑，并且更大限度地促进和保证了社会和谐。实施农村义务教育，政府是“第一责任人”，政府要加强相关立法，并通过政策、财政、人力等方面的倾斜，促使农村义务教育均衡发展。
一、农村义务教育的现状
义务教育指由国家权力机关通过立法强制的，所有儿童和青少年（不论其出身、家庭背景、经济状况如何）都必须接受（获得）的教育。
中国是教育大国，有近2亿儿童在上中小学，其中2/3在农村。作为具有9亿人口的农村，义务教育关系到整个国家的未来，具有举足轻重的作用。国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“农村义务教育量大面广、基础薄弱、任务重、难度大，是实施义务教育的重点和难点。”改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农村教育也有了长足的发展。但同样被称为义务教育，城里学校的教育设施、师资水平和教学质量与农村学校特别是边远农村学校相比，其差别可谓存在云泥之分，农村学生与城市学生的竞争起点远远不在一个水平线上。城乡义务教育不均衡发展之严重，是多因素、多层次、多类型矛盾长期未能解决形成的，下面主要从教育政策的视角和义务教育经费投入的视角进行分析。
1.教育政策视角。任何教育政策的制定和执行都是为了实现一定的目的、解决某个教育问题，也就是说，教育政策都具有一定的功能。概括起来，教育政策基本功能有：分配教育资源、规范教育行为、解决教育问题、引导教育发展。就“分配教育资源”这一功能来说，天然地赋予了教育政策的公平性品格。但是，目前我国城乡教育资源分配却严重不协调。教育资源配置方面，教育经费投入不足是农村义务教育“最大的实际”。近几年，无论是生均预算内教育事业费支出还是公用经费支出，其绝对数值的全面水平与城市水平的差别非但没有缩小，反而有所扩大。由于工资待遇低，工作条件艰苦，农村教师的队伍十分不稳定，而且城乡学校教师队伍整体水平与素质存在着相当的差别。由于教育经费短缺，农村学校教学仪器、图书资料、体育设施、实验用品等相对缺乏，甚至有的村校还有危险校舍。各级政府在电力、交通、师资等方面优先考虑城市及政府部门，农村人口的道德教育资源非常有限，远远不能达到农村人口教育的需要。较差的学习环境也是无法吸引学生的原因之一。进一步说，正是由于资源配置方面的差距严重影响了农村义务教育质量的提高，才使得其质量低下而无法与城市相比。
2.教育经费投入的视角。政府对农村义务教育的投入未达到下限。首先，政府对教育投入至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证教育机会均等化目标的实现，以及教育事业的稳定发展。然而，我国财政性教育经费支出至今未能达到发展中国家20世纪90年代的一般水平。其次，农村义务教育经费支出增长快于财政供给增长，导致农村教育经费严重短缺。
由于农村经济发展落后，教育经费严重短缺，使农村义务教育环境与城市之间存在较大差距。农业经济发展缓慢，财政紧张，各种经费特别是义务教育经费严重不足，农村学校的教育环境相当艰难。这种教育环境的差别导致出现了教育机会不均等的现象，严重制约了农村教育的发展。从硬件方面来看，农村学校教学和办公环境、教学仪器、试验设备、图书资料和城市相比存在差别，有些学校根本就没有电脑，也没有图书室，有也只是形同虚设，根本没有发挥其使用价值；从软件方面来看，农村缺少一定数量合格的教师，师资缺乏现象严重，另外，农村家长对孩子接受教育的重视程度不够，一定条件下也使得义务教育在农村的开展情况受到了限制。这些原因都导致了农村学校义务教育的持续发展难以实现。
二、农村义务教育发展的对策
义务教育是“科教兴国”战略的基础环节，其好坏直接关系到国家的兴衰和能否长治久安。而中国这一农业大国的农村义务教育又在“科教兴国”中扮演着极其重要的角色。从我国义务教育发展的现状来看，我们在政策、实践和理论层面都存在不少问题，义务教育的“非均衡”发展问题十分突出，城乡义务教育间的差距，严重影响了教育公平的实现，需要引起社会各界的高度重视和广泛关注，并采取有效措施加以认真研究并妥善解决。
1.要解决教育公平问题，首先要从教育政策上入手。教育公平是实现社会公平的起点和基石，是当前我国教育事业发展的工作重点，尤其是农村义务教育的公平发展。胡锦涛总书记在2007年全国优秀教师代表座谈会上明确指出：“要把促进教育公平作为国家基本教育政策。”温家宝总理也曾强调：“教育公平是重要的社会公平。”如何解决教育公平问题，首先要从教育政策入手。
教育政策是国家公共部门的教育价值选择行为，是对教育资源的分配权威，以及教育系统内部、教育系统与整个社会系统各种利益关系的协调，目的是将教育资源合理有效地在它所服务的公众中分配。教育资源是有限的，一部分人分配得多就意味着另一部分人分配得少，不公平的分配必然引起人们之间的矛盾和冲突，严重时会影响社会稳定。因此，教育政策的一项主要功能就是公平合理地分配教育资源，包括教育物质资源地区、城乡、校际间的公平分配，教育权力的公平分配，等等。因此，要正确运用教育政策这一杠杆，协调各种利益关系，使教育资源在农村义务教育中能够得到公平分配和合理利用，促进农村义务教育的发展。
赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）认为：“就决策导向最终目标的选取而言，我们把决策称为‘价值判断’；就决策包含最终目标的实现而言，我们把它称作‘事实判断’。”从这个意义上说，教育决策是价值选择的过程，决策活动必须是合目的性活动。另一方面，教育政策决策在合目的性的同时，还必须是合规律性的活动，否则政策决策本身，以及在政策决策指导下的活动就不具有合理性，最终导致教育政策决策丧失有效性。从教育的长远效益来看，正如管理学中“木桶理论”和系统论的系统功能理论，系统的功能取决于系统中功能最弱的环节。同样，一个社会人口的整体素质和竞争能力必然受到社会弱势群体素质的巨大制约。因此，重视农村义务教育，对提高我国人口的整体素质也有积极作用。
2.各级政府是义务教育的首要责任人，应保证对义务教育的投入。有了教育政策杠杆分配教育资源的保障，还要严格按照新《义务教育法》的规定，加大农村义务教育的投资力度，这是维护教育公平的关键。我们知道，农村义务教育经费投入严重不足是制约农村义务教育发展的一个重要因素。地方政府财力有限是其中一个重要原因，还有一个原因是地方政府对义务教育投资积极性不高。义务教育所需费用基本上是靠当地政府拨款，对地方政府的依赖性极大，而政府首先考虑的是自身的利益，其次才是学校的利益。虽说我国实行“教育优先发展”的战略目标，但在实际运行机制中政府对教育，特别是义务教育一般是保守投资而不是积极投资，因为义务教育阶段的投资无法直接给地方政府带来利益。
从理论上讲，义务教育属于全国性的公共物品，全国性的公共物品就应该由国家提供，也就是由中央政府提供。而我国中央政府对义务教育的投入虽说逐年增加但仍然不足。有学者认为，中国农村教育资金问题不是资金短缺问题，而是整个国家财政体制内资金分配不合理的问题。某些地区的县以上政府没有承担起义务教育投入的应有责任，是一种政府失灵。所以，县级及县级以上政府要合理划分承担免费义务教育经费的比例，均衡分配教育资源，建立稳定机制，实现分层次供给，改变目前“以县为主”的义务教育经费体制。在2006年开始逐步实行的贫困地区的免费义务教育也只是免收学费和杂费，学生上学还要交书本费和住宿费（边远地区需要住宿的学生）。有些贫困家庭的学生虽然免交学杂费而减轻了负担，但是还有部分人在免除了学杂费后还是交不起书本费和住宿费。因此，国家必须实行政策倾斜，对经济落后的贫困县予以补助、扶持，促进义务教育公平发展。
同时，政府也要从思想观念上真正意识到农村教育在中国今后发展中起到的重要作用，改变重城市轻农村的现象，制定教育政策时优先考虑农村义务教育，使教育政策在提高农村义务教育水平、缩小城乡差距上发挥导向性作用。
3.对农村义务教育经费建立有效的使用、长效的监督检查机制，强化政府的职能。如今的师资流向是：农村的好老师往县城流，县城的好师资往市里流，市里的优秀师资往省会城市流，西部城市的师资往东部沿海流。农村师资素质普遍不高，从而造成教育质量低下的恶性循环。我认为，为解决农村师资问题的不均衡，国家可以考虑从下拨的教育经费中拿出一部分专门为农村定向培养师范生。同时，让其中一部分学生免费保送研究生，一部分送到国外培养。这样做，一方面可以吸收优秀的教育人才，另一方面可以保证教师队伍的质量。另外，还可以从教育经费中拿出一部分对在职的教师进行定期培训，提高教师的综合素质，从而提高教学质量，确保农村的孩子有学上，而且可以上好学。
农村免费义务教育中“免费”二字十分惹眼，这意味着处于义务教育阶段的孩子们将会更加幸福。当然也要认清一点：对于其中的专项资金的使用必须有一种强烈的“忧患意识”，必须建立一套强有力的资金保障和监管机制，方能真正实现“教育公平”。我们非常关心的是中央财政所安排的免费义务教育经费能否到达或者足额到达义务教育的“最前线”。和其他各种专项资金的划拨一样，如果缺乏强有力的监督机制，那么在最底层也是最需要这些钱的地方就可能无法实现国家政策的良好预期。因此建立一套较为完善的、合理的监督机制是很重要的。同时，还应把实现教育公平的成绩作为考核地方教育工作业绩的重要指标。
义务教育的主体在农村，重点在农村，成效亦在农村。从长远看，它直接关系到农村劳动力的素质，关系到农村社会，关系到整个中华民族的伟大复兴。总之，重视农村义务教育，均衡义务教育城乡发展是建设和谐社会的重要内容之一，只有真正抓好了农村义务教育，才能建设好和谐社会。
参考文献：
［1］苏强.浅谈教育公平与义务教育的均衡发展［J］.黑龙江教育学院学报，2008，（09）.
［2］教育部.要加快推进义务教育均衡发展［N］.2007.
［3］黄白.农村教师队伍建设面临的问题透视——农村教师专业化发展视角［J］.河池学院学报，2008，（03）.
［4］赫伯特·西蒙著.杨砾等译.管理行为［M］.北京经济学院出版社，1988，6.
关键词： 教育 公平原则 农村义务教育 现状 对策
提高农村人口的素质对于中华民族的整体进步有着不可估量的促进力量，在农村实现义务教育的免费制度，不但使数千万农村儿童受教育的机会得到了保障，而且为城乡协调发展和社会正义的实现提供了制度支撑，并且更大限度地促进和保证了社会和谐。实施农村义务教育，政府是“第一责任人”，政府要加强相关立法，并通过政策、财政、人力等方面的倾斜，促使农村义务教育均衡发展。
一、农村义务教育的现状
义务教育指由国家权力机关通过立法强制的，所有儿童和青少年（不论其出身、家庭背景、经济状况如何）都必须接受（获得）的教育。
中国是教育大国，有近2亿儿童在上中小学，其中2/3在农村。作为具有9亿人口的农村，义务教育关系到整个国家的未来，具有举足轻重的作用。国务院在《关于基础教育改革与发展的决定》中指出：“农村义务教育量大面广、基础薄弱、任务重、难度大，是实施义务教育的重点和难点。”改革开放以来，我国农村发生了翻天覆地的变化，农村教育也有了长足的发展。但同样被称为义务教育，城里学校的教育设施、师资水平和教学质量与农村学校特别是边远农村学校相比，其差别可谓存在云泥之分，农村学生与城市学生的竞争起点远远不在一个水平线上。城乡义务教育不均衡发展之严重，是多因素、多层次、多类型矛盾长期未能解决形成的，下面主要从教育政策的视角和义务教育经费投入的视角进行分析。
1.教育政策视角。任何教育政策的制定和执行都是为了实现一定的目的、解决某个教育问题，也就是说，教育政策都具有一定的功能。概括起来，教育政策基本功能有：分配教育资源、规范教育行为、解决教育问题、引导教育发展。就“分配教育资源”这一功能来说，天然地赋予了教育政策的公平性品格。但是，目前我国城乡教育资源分配却严重不协调。教育资源配置方面，教育经费投入不足是农村义务教育“最大的实际”。近几年，无论是生均预算内教育事业费支出还是公用经费支出，其绝对数值的全面水平与城市水平的差别非但没有缩小，反而有所扩大。由于工资待遇低，工作条件艰苦，农村教师的队伍十分不稳定，而且城乡学校教师队伍整体水平与素质存在着相当的差别。由于教育经费短缺，农村学校教学仪器、图书资料、体育设施、实验用品等相对缺乏，甚至有的村校还有危险校舍。各级政府在电力、交通、师资等方面优先考虑城市及政府部门，农村人口的道德教育资源非常有限，远远不能达到农村人口教育的需要。较差的学习环境也是无法吸引学生的原因之一。进一步说，正是由于资源配置方面的差距严重影响了农村义务教育质量的提高，才使得其质量低下而无法与城市相比。
2.教育经费投入的视角。政府对农村义务教育的投入未达到下限。首先，政府对教育投入至少应当保证满足整个社会对教育的社会价值的共同需要，保证教育机会均等化目标的实现，以及教育事业的稳定发展。然而，我国财政性教育经费支出至今未能达到发展中国家20世纪90年代的一般水平。其次，农村义务教育经费支出增长快于财政供给增长，导致农村教育经费严重短缺。
由于农村经济发展落后，教育经费严重短缺，使农村义务教育环境与城市之间存在较大差距。农业经济发展缓慢，财政紧张，各种经费特别是义务教育经费严重不足，农村学校的教育环境相当艰难。这种教育环境的差别导致出现了教育机会不均等的现象，严重制约了农村教育的发展。从硬件方面来看，农村学校教学和办公环境、教学仪器、试验设备、图书资料和城市相比存在差别，有些学校根本就没有电脑，也没有图书室，有也只是形同虚设，根本没有发挥其使用价值；从软件方面来看，农村缺少一定数量合格的教师，师资缺乏现象严重，另外，农村家长对孩子接受教育的重视程度不够，一定条件下也使得义务教育在农村的开展情况受到了限制。这些原因都导致了农村学校义务教育的持续发展难以实现。
二、农村义务教育发展的对策
义务教育是“科教兴国”战略的基础环节，其好坏直接关系到国家的兴衰和能否长治久安。而中国这一农业大国的农村义务教育又在“科教兴国”中扮演着极其重要的角色。从我国义务教育发展的现状来看，我们在政策、实践和理论层面都存在不少问题，义务教育的“非均衡”发展问题十分突出，城乡义务教育间的差距，严重影响了教育公平的实现，需要引起社会各界的高度重视和广泛关注，并采取有效措施加以认真研究并妥善解决。
1.要解决教育公平问题，首先要从教育政策上入手。教育公平是实现社会公平的起点和基石，是当前我国教育事业发展的工作重点，尤其是农村义务教育的公平发展。胡锦涛总书记在2007年全国优秀教师代表座谈会上明确指出：“要把促进教育公平作为国家基本教育政策。”温家宝总理也曾强调：“教育公平是重要的社会公平。”如何解决教育公平问题，首先要从教育政策入手。
教育政策是国家公共部门的教育价值选择行为，是对教育资源的分配权威，以及教育系统内部、教育系统与整个社会系统各种利益关系的协调，目的是将教育资源合理有效地在它所服务的公众中分配。教育资源是有限的，一部分人分配得多就意味着另一部分人分配得少，不公平的分配必然引起人们之间的矛盾和冲突，严重时会影响社会稳定。因此，教育政策的一项主要功能就是公平合理地分配教育资源，包括教育物质资源地区、城乡、校际间的公平分配，教育权力的公平分配，等等。因此，要正确运用教育政策这一杠杆，协调各种利益关系，使教育资源在农村义务教育中能够得到公平分配和合理利用，促进农村义务教育的发展。
赫伯特·西蒙（Herbert A.Simon）认为：“就决策导向最终目标的选取而言，我们把决策称为‘价值判断’；就决策包含最终目标的实现而言，我们把它称作‘事实判断’。”从这个意义上说，教育决策是价值选择的过程，决策活动必须是合目的性活动。另一方面，教育政策决策在合目的性的同时，还必须是合规律性的活动，否则政策决策本身，以及在政策决策指导下的活动就不具有合理性，最终导致教育政策决策丧失有效性。从教育的长远效益来看，正如管理学中“木桶理论”和系统论的系统功能理论，系统的功能取决于系统中功能最弱的环节。同样，一个社会人口的整体素质和竞争能力必然受到社会弱势群体素质的巨大制约。因此，重视农村义务教育，对提高我国人口的整体素质也有积极作用。
2.各级政府是义务教育的首要责任人，应保证对义务教育的投入。有了教育政策杠杆分配教育资源的保障，还要严格按照新《义务教育法》的规定，加大农村义务教育的投资力度，这是维护教育公平的关键。我们知道，农村义务教育经费投入严重不足是制约农村义务教育发展的一个重要因素。地方政府财力有限是其中一个重要原因，还有一个原因是地方政府对义务教育投资积极性不高。义务教育所需费用基本上是靠当地政府拨款，对地方政府的依赖性极大，而政府首先考虑的是自身的利益，其次才是学校的利益。虽说我国实行“教育优先发展”的战略目标，但在实际运行机制中政府对教育，特别是义务教育一般是保守投资而不是积极投资，因为义务教育阶段的投资无法直接给地方政府带来利益。
从理论上讲，义务教育属于全国性的公共物品，全国性的公共物品就应该由国家提供，也就是由中央政府提供。而我国中央政府对义务教育的投入虽说逐年增加但仍然不足。有学者认为，中国农村教育资金问题不是资金短缺问题，而是整个国家财政体制内资金分配不合理的问题。某些地区的县以上政府没有承担起义务教育投入的应有责任，是一种政府失灵。所以，县级及县级以上政府要合理划分承担免费义务教育经费的比例，均衡分配教育资源，建立稳定机制，实现分层次供给，改变目前“以县为主”的义务教育经费体制。在2006年开始逐步实行的贫困地区的免费义务教育也只是免收学费和杂费，学生上学还要交书本费和住宿费（边远地区需要住宿的学生）。有些贫困家庭的学生虽然免交学杂费而减轻了负担，但是还有部分人在免除了学杂费后还是交不起书本费和住宿费。因此，国家必须实行政策倾斜，对经济落后的贫困县予以补助、扶持，促进义务教育公平发展。
同时，政府也要从思想观念上真正意识到农村教育在中国今后发展中起到的重要作用，改变重城市轻农村的现象，制定教育政策时优先考虑农村义务教育，使教育政策在提高农村义务教育水平、缩小城乡差距上发挥导向性作用。
3.对农村义务教育经费建立有效的使用、长效的监督检查机制，强化政府的职能。如今的师资流向是：农村的好老师往县城流，县城的好师资往市里流，市里的优秀师资往省会城市流，西部城市的师资往东部沿海流。农村师资素质普遍不高，从而造成教育质量低下的恶性循环。我认为，为解决农村师资问题的不均衡，国家可以考虑从下拨的教育经费中拿出一部分专门为农村定向培养师范生。同时，让其中一部分学生免费保送研究生，一部分送到国外培养。这样做，一方面可以吸收优秀的教育人才，另一方面可以保证教师队伍的质量。另外，还可以从教育经费中拿出一部分对在职的教师进行定期培训，提高教师的综合素质，从而提高教学质量，确保农村的孩子有学上，而且可以上好学。
农村免费义务教育中“免费”二字十分惹眼，这意味着处于义务教育阶段的孩子们将会更加幸福。当然也要认清一点：对于其中的专项资金的使用必须有一种强烈的“忧患意识”，必须建立一套强有力的资金保障和监管机制，方能真正实现“教育公平”。我们非常关心的是中央财政所安排的免费义务教育经费能否到达或者足额到达义务教育的“最前线”。和其他各种专项资金的划拨一样，如果缺乏强有力的监督机制，那么在最底层也是最需要这些钱的地方就可能无法实现国家政策的良好预期。因此建立一套较为完善的、合理的监督机制是很重要的。同时，还应把实现教育公平的成绩作为考核地方教育工作业绩的重要指标。
义务教育的主体在农村，重点在农村，成效亦在农村。从长远看，它直接关系到农村劳动力的素质，关系到农村社会，关系到整个中华民族的伟大复兴。总之，重视农村义务教育，均衡义务教育城乡发展是建设和谐社会的重要内容之一，只有真正抓好了农村义务教育，才能建设好和谐社会。
参考文献：
［1］苏强.浅谈教育公平与义务教育的均衡发展［J］.黑龙江教育学院学报，2008，（09）.
［2］教育部.要加快推进义务教育均衡发展［N］.2007.
［3］黄白.农村教师队伍建设面临的问题透视——农村教师专业化发展视角［J］.河池学院学报，2008，（03）.
［4］赫伯特·西蒙著.杨砾等译.管理行为［M］.北京经济学院出版社，1988，6.