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农村集体建设用地是存量改造的重点。既有研究和政策改革，对村庄集体如何影响改造的进程和结果，关注不够。本文通过深度的村庄调研，剖析村庄治理和内部产权结构是如何导致大量低效的存量集体建设用地，进而成为存量活化的关键因素。研究发现，土地开发权在政府与集体间的模糊性、村庄小尺度的用地开发、福利型的村社体制，这三个方面共同作用使农村建设用地陷入了低效的扩张。既有的土地确权政策界定了村集体的土地权利，开启了土地活化之门但仍未涉及福利型村社体制这一问题的根本。存量改造的突围在干提升土地开发的协调层次和推动福利型村社向股