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【摘要】“返回地”政策自实施以来顺应民心，深受地方政府重视，其重要性日益上升，但由于其是新生事物，在政策实行中仍存在一些不足。笔者针对建设资金存在门槛，土地分配不足户，建设缺乏前瞻性等现象进行调查研究。在此基础上提出应通过改变利益分配方式，制定规范“返回地”分配条例，明确“返回地”建设集群，加大政府监管力度等相关建议。
【关键词】返回地 土地权益 建设体系
“返回地”即安置留地，指政府依法征收农民集体土地后，按征收土地面积的一定比例返给农村集体经济组织的国有土地。政府在城市化过程中土地利益分配博弈中所执的价值取向是亿万民众翘首以观的。以温州市为例，创新的农村返回地制度以国有土地使用权代替土地补偿费，使得政府、开发商、村民形成合作模式，较好地保障了失地农民的权益，也保证了城市的统一规划建设。然而，“返回地”政策是改革开放过程中的新生事物，政策大幅推广的同时暴露了许多问题。
为了解民众现下对“返回地”政策所持态度及“返回地”政策的落实状况，笔者以温州瑞安市为例，通过实地考察，咨询相关认识意见和查阅相关资料等方式进行调查研究，从而分析现今政府推动落实“返回地”政策存在的阻力，探讨“返回地”政策改进的合理举措。
一、背景
（一）“返回地”政策的推行历程
“返回地”的概念对其他城市居民而言，非常陌生甚至难以理解，在城市化进程中，为了城乡经济的协调发展和保障城郊结合部失地农民的权益，该政策是对失地农民利益补偿的有关政策进行调整和创新。
“返回地”住宅项目，土地性质为国有建设用地，能够依法出让，在温州瑞安则无一例外都采取了建房指标分割到户、由村集体自行集资开发的模式。瑞安市于2003年开始实施返回地制度。截至2011年7月全市已建安置留地面积为3777.62亩。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组（实践中一般为村民委员会），依照法律规定的民主议定程序，对返回到村的国有土地使用权予以分配，通常分配到户，表现形式为未来建设完工的房屋面积数量，故俗称“红证”，即返回地建房指标。但随着炒房热潮的出现，有些农民在利益的驱动下，不仅未去建设返回地，反而出售返回地指标，形成了数百亿元的交易市场。直至政府出台相关文件明令禁止“红证”交易，房价的无限哄抬趋势才得以平缓。其间“返回地”经历了从众人追捧热炒房价到政府叫停价格骤降的大起大落。在“返回地”价格暴跌之后，许多村集体的“返回地”一度无人问津，建设暂缓，土地闲置。但在2014年6月，政府出台《瑞安市人民政府关于进一步规范我市房地产市场的实施意见》的相关政策，让搁置已久的“返回地”建设又重新提上日程。
（二）“返回地”政策大范围推广的原因
1.城市建设滞后設施老旧，居民亟需改善居住环境。以瑞安市星火村为例，星火村毗邻繁华的市莘塍东街，但星火村内民宅却多为老建筑，大部分房屋有二十年以上历史，甚至有三四十年的老建筑，年久失修。且村内道路狭窄，交通不便，城市基础配套设施落后，各方面建设步伐也相对滞后，村民居住水平较低，已不能满足村民日益提高的生产及生活需求。民众急于改变目前落后的城市居住环境，提高生活质量。而“返回地”建设的落实即补偿失地农民集体又为所需民众提供现代化的住房，一举两得。
2.商品房价居高不下，普通百姓无力负担。商品房价格居高不下，是“返回地”政策得以大范围推广的重要原因之一。瑞安市2013年经济实力位居全国百强县第20位，但房价却排名全国县级市第一。根据房地产有限公司发布2015年9月的业绩公告，瑞安房地产均价为15375元/平方米。其中，2015年9月新楼盘均价为20843元/平方米，2015年9月二手房均价为15462元/平方米。仅作为一个县级市，房价远超出普通百姓所能承受的范围，这是非正常之象。高昂的房价民众无力负担，长此以往将造成人才流失，劳动力匮乏等社会现象。
3.货币补偿标准较低，返回地建设更有利。相对建成“返回地”而言，直接的货币补偿数额较低，征地货币补偿机制的大范围推广仍有待商榷。《土地法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费；但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”国家规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。如果不建设“返回地”，则按照农业种粮的用途进行补偿。按一亩平均毛收入1000元来算，每亩30倍才3万元，可若按村集体建成“返回地”，一平米指标至少可得5000元。正是二者的巨大差距，让村集体更倾向于选择建设返回地。
二、存在的主要问题
“返回地”政策是政府实现征地补偿利益的重要机制。早年政府执行征地后，民众虽无可奈何仍心有不忿。“返回地”政策的出炉在一定程度上平抑了高涨的房价，为普通百姓提供了相对廉价的住房，满足了广大居民的急于提高的物质需求，是不可多得的顺应民心之举。据调查，未建的返回地指标价格再加上土建造价，要比商品房便宜40%～60%。现基于笔者调查，“返回地”政策主要存在以下问题：
（一）政策存在資金门槛，限制于低收入人群
自经济危机以来，温州及其周边城市经济持续低迷。瑞安市隶属其一，且瑞安市农村财富的两极分化比较严重。瑞安市2013年全市城镇居民人均可支配收入42500元，农村居民人均收入仅为17600元。而仅仅“返回地”指标建设均要花费数万元以上，如若完成整个房屋建设，对于占相对一定比例的低收入人群实属不利。这将导致该政策从根本上无法对其进行补偿，反而要其先行缴费，逆其道而行之，更加加重居民的生活负担。对于大部分人群，相对于满足其住房需求而言，勿使日常使用资金存在“断链”现象才是更为切合实际的。 （二）返回地分布零散，不利城市规划格局
据笔者调查，“返回地”地理位置多由所属街道决定再呈给政府审核。但由于各个街道经济实力，发展背景等原因，返回地建设一直分散各地，并没有很好的整体规划格局。就目前虽然缓解居民急于改善住房条件的压力，但就城市整体规划而言，分落各处的居民区不利于城市长远规划。返回地多地处偏僻，这同样给交通道路建设施加了压力。
（三）分配难以成足户，方式多样不明细
目前，各个街道“返回地”所制定的分配具体方案各有不同。可以是按宅基地间数计算，也可以是按户或按人分配建筑面积，面积从几个平方米到几百平方米不等，一般为基准分配数加上按家庭人口分配的数目。以星火村为例，一个三口之家分到返回地建设指标约为110平房米。而孤寡老人只能分到几十平方米。但是住宅建设时仍是按固定大小的成套户型建设。这就意味着，分到指标的村民想获得住房，除了本应缴纳的建设造价之外，还必须补缴指标之外的房屋面积造价。分配房屋难以足户再加上经济实力负担不起，这也是大部分人选择“返回地”建成后出售的原因之一。
（四）立项环评不透明，负外部性惹争议
政府部门从“返回地”的立项、审批一直到开工建设都一直将周边居民隔离于视野之外。项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家学者参与，没有充分考虑周边居民的利益。有些项目甚至是地方政府或其领导者出于某种经济或政治利益的驱动考量，拍板决定从而兴建的。而一旦这些集体利益或个人利益最终被转换为“公共利益”，那些被选中区域的当地居民只能承受设施建造及运营时所带来的负外部成本。换言之，附近居民的知情权和参与权都在很大程度上被剥夺了。这无疑将导致民众的不满，成为引发政府与群众矛盾的导火索。
（五）土地闲置惹争议，政府公信力受影响
在2009年前后由于各种原因，返回地不能如期的进行建设，土地闲置最长的有十多年、短的也有三四年——不仅是资源浪费，而且政府公信力极受影响。在政府发现这一弊端并紧急督促之下，返回地空置一现象得到改善，但政府公信力不是一朝一夕可以大幅提升的。这也是现如今部分居民犹豫迟疑不肯缴费的原因。他们担心分给手中的一纸“红证”变成虚无缥缈的废纸。
三、相关对策建议
“返回地”政策是因土地分配过程中失地农民与政府部门进行利益博弈的成果，政策大幅推广的同时难免会揭露其弊。根据调查发现的问题，笔者针对市政府主要提出如下相关对策：
（一）改變利益分配方式，各取所需自行分配
政府改变集体土地征用后返回村民利益的分配方式，从源头上杜绝返回地建房指标。
一是可用货币分配替换实物分配，除了安置补助费和土地补偿费之外，政府应合理分配土地增值收益：土地非农转用后增值收益可观，政府应从土地出让收益中按一定比例公开返回给村集体。
二可征用集体土地后以货币补偿或者将返回地建设用地以招、挂、拍等方式公开出让，由房地产开发企业参与建设，建成后的房屋或该房屋向社会公开出售。而所得的收益由村集体内部公开透明分配。
三可采取土地入股型的安置模式，将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份，通过村集体与用地单位合理协商，以签订合同的方式约定以优先股的方式获取收益。
（二）开发返回地交易市场，明确制定相关性条例
政府应该将“返回地”交易合法化，给市场以更加明确的期待，并对市场加以规范，将“返回地”市场参照商品房建设模式。如此能更为妥善地解决建设前期资金掣肘的问题，以便于整个建设流程地顺利开展。规范交易市场，明确“土地证”和“房产证”的归属权问题，加强宏观调控，在现今楼市存在重焕活力趋势的大环境下，可避免地产泡沫。
（三）规范土地分配流程，严谨规划城市建设
现今分配都由村委会决定，各自为政。政府应基于各个街道的返回地分配现状形成一套合理公开明确的分配体系。且目前瑞安市公开的城市规划建设蓝图明确到2016年。而“返回地”建成以后，居民多会居住十年甚至数十年。在考虑到城市长远建设规划，相对分散的“返回地”建设小区应尽可能合理布局，政府应加大监管力度，城建部门在批准“返回地”建设前应考虑未来城市建设长期方向。土地利用总体规划和城市规划中要提前对可能的安置留地作出安排，避免因不符合“两规”而影响项目建设。
（四）加强群众监督，确保透明公开
根据瑞政发〔2003〕139号文件第21条的相关规定，村集体实行统一建设方式一般有两种：一是村民集资，委托地产商建设；二是将土地招拍挂，实行一般的房地产开发模式，地产商返还一定数量的安置房。招投标过程中难免出现“水分”。政府应对返回地工程的建设建立更加社会化和透明化的监督程序，让村委会、业主、社会公众、政府一起参与工程监督等。对于已审批的返回地项目，应尽快督促村集体组织决定返回地建房指标分配方案，分配对象名单及时上报国土资源部门审核备案，逾期不上报名单的按闲置土地处置。有关职能部门简化审批程序，提高服务质量，加快返回地建房进度，有效减少返回地建设、分配等环节存在的问题。合理利用互联网公开公示，让权利真正曝光在“阳光”下。
（五）完善征地制度，健全法律体系
“返回地”政策乃至所有的征地安置政策都缺乏一个结构完善、体系健全的上位法体系，各地在实际操作中各行其道，其执行形式和安置方式层出不穷。这就需要在高于“返回地”政策的法律法规层面上，出台一个统一规范“返回地”政策原则和基本程序的法律文件。政府应充分认识到加强顶层设计的必要性和紧迫性，立足当前，着眼未来。加强对被征地农民补偿安置问题的研究，以明确改革的方向、思路和目标，明确推进改革的时序，实现改革的整体联动和相关政策之间的衔接。同时，在大原则不变的基礎上，将具体实施的细则交由地方制定。
参考文献
[1]无剑.瑞安返还地的尴尬[N].新民周刊，2009.
[2]谢良兵.天价县级市瑞安疯了 农村安置房红证让炒客疯狂[N].经济观察报，2009.
[3]黄烨斐，尹思，周锐波.失地农民安置方式比较[J].中国城市经济，2011.
基金项目：本文系“2016年浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划”研究成果。项目编号：2016R414015。
作者简介：周铭（1994-），女，汉族，浙江瑞安人，就读于浙江财经大学，研究方向：国际经济与贸易。
【关键词】返回地 土地权益 建设体系
“返回地”即安置留地，指政府依法征收农民集体土地后，按征收土地面积的一定比例返给农村集体经济组织的国有土地。政府在城市化过程中土地利益分配博弈中所执的价值取向是亿万民众翘首以观的。以温州市为例，创新的农村返回地制度以国有土地使用权代替土地补偿费，使得政府、开发商、村民形成合作模式，较好地保障了失地农民的权益，也保证了城市的统一规划建设。然而，“返回地”政策是改革开放过程中的新生事物，政策大幅推广的同时暴露了许多问题。
为了解民众现下对“返回地”政策所持态度及“返回地”政策的落实状况，笔者以温州瑞安市为例，通过实地考察，咨询相关认识意见和查阅相关资料等方式进行调查研究，从而分析现今政府推动落实“返回地”政策存在的阻力，探讨“返回地”政策改进的合理举措。
一、背景
（一）“返回地”政策的推行历程
“返回地”的概念对其他城市居民而言，非常陌生甚至难以理解，在城市化进程中，为了城乡经济的协调发展和保障城郊结合部失地农民的权益，该政策是对失地农民利益补偿的有关政策进行调整和创新。
“返回地”住宅项目，土地性质为国有建设用地，能够依法出让，在温州瑞安则无一例外都采取了建房指标分割到户、由村集体自行集资开发的模式。瑞安市于2003年开始实施返回地制度。截至2011年7月全市已建安置留地面积为3777.62亩。农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组（实践中一般为村民委员会），依照法律规定的民主议定程序，对返回到村的国有土地使用权予以分配，通常分配到户，表现形式为未来建设完工的房屋面积数量，故俗称“红证”，即返回地建房指标。但随着炒房热潮的出现，有些农民在利益的驱动下，不仅未去建设返回地，反而出售返回地指标，形成了数百亿元的交易市场。直至政府出台相关文件明令禁止“红证”交易，房价的无限哄抬趋势才得以平缓。其间“返回地”经历了从众人追捧热炒房价到政府叫停价格骤降的大起大落。在“返回地”价格暴跌之后，许多村集体的“返回地”一度无人问津，建设暂缓，土地闲置。但在2014年6月，政府出台《瑞安市人民政府关于进一步规范我市房地产市场的实施意见》的相关政策，让搁置已久的“返回地”建设又重新提上日程。
（二）“返回地”政策大范围推广的原因
1.城市建设滞后設施老旧，居民亟需改善居住环境。以瑞安市星火村为例，星火村毗邻繁华的市莘塍东街，但星火村内民宅却多为老建筑，大部分房屋有二十年以上历史，甚至有三四十年的老建筑，年久失修。且村内道路狭窄，交通不便，城市基础配套设施落后，各方面建设步伐也相对滞后，村民居住水平较低，已不能满足村民日益提高的生产及生活需求。民众急于改变目前落后的城市居住环境，提高生活质量。而“返回地”建设的落实即补偿失地农民集体又为所需民众提供现代化的住房，一举两得。
2.商品房价居高不下，普通百姓无力负担。商品房价格居高不下，是“返回地”政策得以大范围推广的重要原因之一。瑞安市2013年经济实力位居全国百强县第20位，但房价却排名全国县级市第一。根据房地产有限公司发布2015年9月的业绩公告，瑞安房地产均价为15375元/平方米。其中，2015年9月新楼盘均价为20843元/平方米，2015年9月二手房均价为15462元/平方米。仅作为一个县级市，房价远超出普通百姓所能承受的范围，这是非正常之象。高昂的房价民众无力负担，长此以往将造成人才流失，劳动力匮乏等社会现象。
3.货币补偿标准较低，返回地建设更有利。相对建成“返回地”而言，直接的货币补偿数额较低，征地货币补偿机制的大范围推广仍有待商榷。《土地法》第四十七条规定：“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。”“如果上述安置标准尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，可以适当增加安置补助费；但补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”国家规定土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前3年平均年产值的30倍。如果不建设“返回地”，则按照农业种粮的用途进行补偿。按一亩平均毛收入1000元来算，每亩30倍才3万元，可若按村集体建成“返回地”，一平米指标至少可得5000元。正是二者的巨大差距，让村集体更倾向于选择建设返回地。
二、存在的主要问题
“返回地”政策是政府实现征地补偿利益的重要机制。早年政府执行征地后，民众虽无可奈何仍心有不忿。“返回地”政策的出炉在一定程度上平抑了高涨的房价，为普通百姓提供了相对廉价的住房，满足了广大居民的急于提高的物质需求，是不可多得的顺应民心之举。据调查，未建的返回地指标价格再加上土建造价，要比商品房便宜40%～60%。现基于笔者调查，“返回地”政策主要存在以下问题：
（一）政策存在資金门槛，限制于低收入人群
自经济危机以来，温州及其周边城市经济持续低迷。瑞安市隶属其一，且瑞安市农村财富的两极分化比较严重。瑞安市2013年全市城镇居民人均可支配收入42500元，农村居民人均收入仅为17600元。而仅仅“返回地”指标建设均要花费数万元以上，如若完成整个房屋建设，对于占相对一定比例的低收入人群实属不利。这将导致该政策从根本上无法对其进行补偿，反而要其先行缴费，逆其道而行之，更加加重居民的生活负担。对于大部分人群，相对于满足其住房需求而言，勿使日常使用资金存在“断链”现象才是更为切合实际的。 （二）返回地分布零散，不利城市规划格局
据笔者调查，“返回地”地理位置多由所属街道决定再呈给政府审核。但由于各个街道经济实力，发展背景等原因，返回地建设一直分散各地，并没有很好的整体规划格局。就目前虽然缓解居民急于改善住房条件的压力，但就城市整体规划而言，分落各处的居民区不利于城市长远规划。返回地多地处偏僻，这同样给交通道路建设施加了压力。
（三）分配难以成足户，方式多样不明细
目前，各个街道“返回地”所制定的分配具体方案各有不同。可以是按宅基地间数计算，也可以是按户或按人分配建筑面积，面积从几个平方米到几百平方米不等，一般为基准分配数加上按家庭人口分配的数目。以星火村为例，一个三口之家分到返回地建设指标约为110平房米。而孤寡老人只能分到几十平方米。但是住宅建设时仍是按固定大小的成套户型建设。这就意味着，分到指标的村民想获得住房，除了本应缴纳的建设造价之外，还必须补缴指标之外的房屋面积造价。分配房屋难以足户再加上经济实力负担不起，这也是大部分人选择“返回地”建成后出售的原因之一。
（四）立项环评不透明，负外部性惹争议
政府部门从“返回地”的立项、审批一直到开工建设都一直将周边居民隔离于视野之外。项目环评过程中几乎没有进行正式的信息公开，所谓的参与也仅限于与项目环评程序有关的专家学者参与，没有充分考虑周边居民的利益。有些项目甚至是地方政府或其领导者出于某种经济或政治利益的驱动考量，拍板决定从而兴建的。而一旦这些集体利益或个人利益最终被转换为“公共利益”，那些被选中区域的当地居民只能承受设施建造及运营时所带来的负外部成本。换言之，附近居民的知情权和参与权都在很大程度上被剥夺了。这无疑将导致民众的不满，成为引发政府与群众矛盾的导火索。
（五）土地闲置惹争议，政府公信力受影响
在2009年前后由于各种原因，返回地不能如期的进行建设，土地闲置最长的有十多年、短的也有三四年——不仅是资源浪费，而且政府公信力极受影响。在政府发现这一弊端并紧急督促之下，返回地空置一现象得到改善，但政府公信力不是一朝一夕可以大幅提升的。这也是现如今部分居民犹豫迟疑不肯缴费的原因。他们担心分给手中的一纸“红证”变成虚无缥缈的废纸。
三、相关对策建议
“返回地”政策是因土地分配过程中失地农民与政府部门进行利益博弈的成果，政策大幅推广的同时难免会揭露其弊。根据调查发现的问题，笔者针对市政府主要提出如下相关对策：
（一）改變利益分配方式，各取所需自行分配
政府改变集体土地征用后返回村民利益的分配方式，从源头上杜绝返回地建房指标。
一是可用货币分配替换实物分配，除了安置补助费和土地补偿费之外，政府应合理分配土地增值收益：土地非农转用后增值收益可观，政府应从土地出让收益中按一定比例公开返回给村集体。
二可征用集体土地后以货币补偿或者将返回地建设用地以招、挂、拍等方式公开出让，由房地产开发企业参与建设，建成后的房屋或该房屋向社会公开出售。而所得的收益由村集体内部公开透明分配。
三可采取土地入股型的安置模式，将土地征用补偿费或者是土地按使用权折合为股份，通过村集体与用地单位合理协商，以签订合同的方式约定以优先股的方式获取收益。
（二）开发返回地交易市场，明确制定相关性条例
政府应该将“返回地”交易合法化，给市场以更加明确的期待，并对市场加以规范，将“返回地”市场参照商品房建设模式。如此能更为妥善地解决建设前期资金掣肘的问题，以便于整个建设流程地顺利开展。规范交易市场，明确“土地证”和“房产证”的归属权问题，加强宏观调控，在现今楼市存在重焕活力趋势的大环境下，可避免地产泡沫。
（三）规范土地分配流程，严谨规划城市建设
现今分配都由村委会决定，各自为政。政府应基于各个街道的返回地分配现状形成一套合理公开明确的分配体系。且目前瑞安市公开的城市规划建设蓝图明确到2016年。而“返回地”建成以后，居民多会居住十年甚至数十年。在考虑到城市长远建设规划，相对分散的“返回地”建设小区应尽可能合理布局，政府应加大监管力度，城建部门在批准“返回地”建设前应考虑未来城市建设长期方向。土地利用总体规划和城市规划中要提前对可能的安置留地作出安排，避免因不符合“两规”而影响项目建设。
（四）加强群众监督，确保透明公开
根据瑞政发〔2003〕139号文件第21条的相关规定，村集体实行统一建设方式一般有两种：一是村民集资，委托地产商建设；二是将土地招拍挂，实行一般的房地产开发模式，地产商返还一定数量的安置房。招投标过程中难免出现“水分”。政府应对返回地工程的建设建立更加社会化和透明化的监督程序，让村委会、业主、社会公众、政府一起参与工程监督等。对于已审批的返回地项目，应尽快督促村集体组织决定返回地建房指标分配方案，分配对象名单及时上报国土资源部门审核备案，逾期不上报名单的按闲置土地处置。有关职能部门简化审批程序，提高服务质量，加快返回地建房进度，有效减少返回地建设、分配等环节存在的问题。合理利用互联网公开公示，让权利真正曝光在“阳光”下。
（五）完善征地制度，健全法律体系
“返回地”政策乃至所有的征地安置政策都缺乏一个结构完善、体系健全的上位法体系，各地在实际操作中各行其道，其执行形式和安置方式层出不穷。这就需要在高于“返回地”政策的法律法规层面上，出台一个统一规范“返回地”政策原则和基本程序的法律文件。政府应充分认识到加强顶层设计的必要性和紧迫性，立足当前，着眼未来。加强对被征地农民补偿安置问题的研究，以明确改革的方向、思路和目标，明确推进改革的时序，实现改革的整体联动和相关政策之间的衔接。同时，在大原则不变的基礎上，将具体实施的细则交由地方制定。
参考文献
[1]无剑.瑞安返还地的尴尬[N].新民周刊，2009.
[2]谢良兵.天价县级市瑞安疯了 农村安置房红证让炒客疯狂[N].经济观察报，2009.
[3]黄烨斐，尹思，周锐波.失地农民安置方式比较[J].中国城市经济，2011.
基金项目：本文系“2016年浙江省大学生科技创新活动计划暨新苗人才计划”研究成果。项目编号：2016R414015。
作者简介：周铭（1994-），女，汉族，浙江瑞安人，就读于浙江财经大学，研究方向：国际经济与贸易。