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摘 要：本文對环境保护类中央专项资金在申报与使用管理中出现的问题进行了分析，并根据问题产生原因提出了相应的意见与建议，以确保专项资金的合理安全使用。
关键词：环境保护；中央专项资金；申报与使用管理
近年来，随着国家对环境保护的逐步重视，中央财政每年在环境保护领域投入大量专项资金用于污染环境治理及环保设施改造升级，对改善环境问题、保障人民健康起到重要作用。但因我国环保领域工程项目建设起步较晚，其实施与监管机制及相应的法规标准尚未健全，在专项资金申报与使用管理中仍存在一定的问题。
为使中央财政资金充分发挥其使用效益，本文对环境保护类中央专项资金（以下简称“专项资金”）的申报与使用管理中存在的问题及解决对策进行分析探讨。
一、专项资金申报
（一）申报中存在的问题
1）以完工项目申报专项资金，即将已完工项目作为新建或改扩建项目申报中央资金。
2）重复申报专项资金，即将已获其他专项资金支持的项目重新组织包装后再次申报专项资金。
3）虚报套取专项资金，即申报建设内容及预算投资远超过实际建设内容及预算支出，或实际实施内容与申报建设内容不一致，申报建设内容因论证不足无法正常实施等，以套取中央财政资金。
（二）对策探讨
专项资金申报出现以上问题的原因可以归结为三种，一是项目申报审核不严，项目审批部门对项目真实性、可行性及与专项资金支持方向的一致性等方面未经充分调查论证；二是问责机制不够完善，违规申报成本较低，缺少制度约束；三是申报主体财经法纪观念淡薄。针对问题出现的原因提出以下对策和建议。
1）加强项目前期的审核论证，严把项目申报关。项目主管部门或审批部门应按照相应的专项资金管理办法或其他相关要求，严格对申报方案进行核实论证，通过专家论证、现场调研等方式，从项目与专项资金支持方向的一致性、项目建设内容及预算资金合理性、项目实施条件可行性等方面把好项目申报关，从审核监管层面杜绝虚报、重复申报等违规现象的发生。项目审批部门对批复项目的真实性、可行性负监管责任。
2）建立健全专项资金管理制度，完善问责机制。建立责任追究制，包括申报主体责任和审批部门责任，对违规申报者给予追缴资金、取消以后的申报资格或其他相应处罚，加大违规申报成本；同时追究原审批部门责任，从源头上杜绝违规申报行为的发生。
二、专项资金使用与管理
（一）专项资金使用中存在的问题
1.地方配套或企业自筹资金不到位
环保类专项资金的使用一般遵循“国家引导、地方为主”的原则，即各级政府或企业按比例配套或自筹一部分资金，但在项目实际实施过程中，部分项目实施仍主要依靠中央专项资金完成，地方配套或企业自筹资金不到位，最终影响项目实施规模或效果。
2.项目管理不规范，专项资金使用存在安全隐患
1）项目招投标违反相关规定，工程质量及专项资金使用安全不能得到有效保障。主要表现为项目不公开招标或招标流于形式、弄虚作假，如有的单位自行组织招标，关键环节操作不合规；有的单位招标过程中存在陪标现象；有的中标单位缺少相应工程资质；有的单位中标价与签订合同价格不一致等。
2）建设内容变更调整不履行审批程序。主要表现为项目单位不按照批复的建设方案实施项目，在实施过程中擅自增减建设内容或调整建设地点，致使项目实施效果及专项资金使用安全无法得到有效监控。
3.专项资金使用不规范，违反相关财务制度
1）专项资金不实行专账核算。如有的单位将专项资金与地方配套资金或自筹资金混用，均列在“预付账款”“应付工程款”等明细科目中核算，难以反映专项资金的实际使用情况；有的单位不设立专职会计人员，由无从业资格证书的人员兼任会计工作，导致无法进行正常核算。
2）资金支出不符合专项资金支持范围。主要表现为将专项资金用于生产性支出、拆迁补偿或其他不相关支出，如有的单位将专项资金用于征地、拆迁安置及企业关停的奖励资金；有的用于管理费、协调费；有的用于库房建设、企业生产原材料购置；有的用于市政管网建设、办公楼装修等与环保项目不相关支出。
3）将专项资金支付到个人账户，或以大额现金结算。主要表现为有的单位将发生的工程款、设备款等费用直接支付到个人账户，或以大额现金支付，不符合相关财务管理规定。
4）资金支付不能提供合法有效的原始凭证。主要表现为有的单位支付的款项以收据入账，未取得收款单位正规发票。
5）专项资金不按合同支付。如有的单位与A单位签订合同，但将款项支付给B单位；有的单位不按照合同规定的支付进度及条款支付工程款，致使工程质量及施工进度不能得到有效保障。
6）部分项目支出不按国家计费标准执行。主要表现为项目建议书、可研报告、初步设计、环境影响评价报告等的编制费用远超过《国家计委关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（计价格〔1999〕1283号）规定的项目前期咨询费用计费标准。
（二）专项资金监管中存在的问题
针对以上专项资金使用中存在的问题，分析专项资金在监管层面的问题及问题产生的原因。
1.项目缺乏全过程监管
目前我国对环境保护类工程项目的实施仍缺乏相应的监督管理机制及执行标准，上级主管部门对项目的监管仍停留于非例行性突击检查阶段，各级主管部门存在重复检查的现象，缺乏对项目实施全过程的监管机制，如对项目招投标、合同签订及执行、设计、施工、监理及预算执行等环节的过程监管有限，不能对项目实施的进行有效监督。
2.对项目实施效果缺乏有效的评估，项目验收流于形式
目前我国的环保类项目建成后，项目验收标准仍不明确，同时缺乏有效的项目实施效果评估方法，使得项目验收流于形式，无法对项目实施的社会效益、经济效益及环境效益等方面进行全面评价，不能保证专项资金的使用效益。
3.缺乏相应的问责制度
在对专项资金使用的监管中，主管部门尚未制定明确的问责制度，对监督检查中发现的问题多为责令其限期整改，而某些违规行为属无法整改事项，如招投标问题等，不能对项目实施主体起到约束作用。而某些地方监管部门在发现问题后虽然对违规项目进行了处罚，如某单位未公开招投标，当地发改部门对其进行了相应的罚款处理，但仍为治标不治本，不能对专项资金的安全使用起到直接监督作用。
（三）对策探讨
针对专项资金在使用与监管中存在的问题及问题发生的原因，对监管部门和专项资金使用主体提出如下建议。
1.对于监管部门
1）进一步完善环保类项目实施方法、规范或技术标准，使得项目实施或评估验收有据可依。2）积极推进环境保护类项目库建设，做好项目储备，规范项目立项审批、方案编制、预算审核等前期工作。3）建立专项资金项目实施的全过程监管机制，深入开展项目实施监督检查，不搞形式主义，不走过场，发现问题，及时处理。4）制定专项资金使用问责制度，制度应明确监管部门及专项资金使用主体的责任与义务，对违规使用专项资金或项目未达到预期效益的采取相应的处罚措施，并追究相关单位与个人的责任。
2.对于专项资金使用主体
1）强化财经法纪意识，认真学习财经法规，严格遵守财经纪律，规范资金收支核算，严格执行专项资金管理办法及相关财务制度，加强财务过程监控，杜绝套取、挪用专项资金等现象发生。
2）在项目实施中严格执行项目招投标制、合同制、工程监理制等有关规定，确保项目工程质量，消除专项资金使用安全隐患。
3）严格按照批复的实施方案组织实施项目，开展定期进度检查，及时纠正项目进度偏差，提高资金执行效率，提升专项资金使用效益。
三、结语
环保类中央财政专项资金的投入对我国污染环境的改善起到了重要作用，并极大地带动了环保产业的发展，如何更好地使专项资金发挥其应有效益值得我们进一步深入探讨，各级主管部门及专项资金使用主体应高度重视，共同努力，使专项资金发挥其最大效益。
关键词：环境保护；中央专项资金；申报与使用管理
近年来，随着国家对环境保护的逐步重视，中央财政每年在环境保护领域投入大量专项资金用于污染环境治理及环保设施改造升级，对改善环境问题、保障人民健康起到重要作用。但因我国环保领域工程项目建设起步较晚，其实施与监管机制及相应的法规标准尚未健全，在专项资金申报与使用管理中仍存在一定的问题。
为使中央财政资金充分发挥其使用效益，本文对环境保护类中央专项资金（以下简称“专项资金”）的申报与使用管理中存在的问题及解决对策进行分析探讨。
一、专项资金申报
（一）申报中存在的问题
1）以完工项目申报专项资金，即将已完工项目作为新建或改扩建项目申报中央资金。
2）重复申报专项资金，即将已获其他专项资金支持的项目重新组织包装后再次申报专项资金。
3）虚报套取专项资金，即申报建设内容及预算投资远超过实际建设内容及预算支出，或实际实施内容与申报建设内容不一致，申报建设内容因论证不足无法正常实施等，以套取中央财政资金。
（二）对策探讨
专项资金申报出现以上问题的原因可以归结为三种，一是项目申报审核不严，项目审批部门对项目真实性、可行性及与专项资金支持方向的一致性等方面未经充分调查论证；二是问责机制不够完善，违规申报成本较低，缺少制度约束；三是申报主体财经法纪观念淡薄。针对问题出现的原因提出以下对策和建议。
1）加强项目前期的审核论证，严把项目申报关。项目主管部门或审批部门应按照相应的专项资金管理办法或其他相关要求，严格对申报方案进行核实论证，通过专家论证、现场调研等方式，从项目与专项资金支持方向的一致性、项目建设内容及预算资金合理性、项目实施条件可行性等方面把好项目申报关，从审核监管层面杜绝虚报、重复申报等违规现象的发生。项目审批部门对批复项目的真实性、可行性负监管责任。
2）建立健全专项资金管理制度，完善问责机制。建立责任追究制，包括申报主体责任和审批部门责任，对违规申报者给予追缴资金、取消以后的申报资格或其他相应处罚，加大违规申报成本；同时追究原审批部门责任，从源头上杜绝违规申报行为的发生。
二、专项资金使用与管理
（一）专项资金使用中存在的问题
1.地方配套或企业自筹资金不到位
环保类专项资金的使用一般遵循“国家引导、地方为主”的原则，即各级政府或企业按比例配套或自筹一部分资金，但在项目实际实施过程中，部分项目实施仍主要依靠中央专项资金完成，地方配套或企业自筹资金不到位，最终影响项目实施规模或效果。
2.项目管理不规范，专项资金使用存在安全隐患
1）项目招投标违反相关规定，工程质量及专项资金使用安全不能得到有效保障。主要表现为项目不公开招标或招标流于形式、弄虚作假，如有的单位自行组织招标，关键环节操作不合规；有的单位招标过程中存在陪标现象；有的中标单位缺少相应工程资质；有的单位中标价与签订合同价格不一致等。
2）建设内容变更调整不履行审批程序。主要表现为项目单位不按照批复的建设方案实施项目，在实施过程中擅自增减建设内容或调整建设地点，致使项目实施效果及专项资金使用安全无法得到有效监控。
3.专项资金使用不规范，违反相关财务制度
1）专项资金不实行专账核算。如有的单位将专项资金与地方配套资金或自筹资金混用，均列在“预付账款”“应付工程款”等明细科目中核算，难以反映专项资金的实际使用情况；有的单位不设立专职会计人员，由无从业资格证书的人员兼任会计工作，导致无法进行正常核算。
2）资金支出不符合专项资金支持范围。主要表现为将专项资金用于生产性支出、拆迁补偿或其他不相关支出，如有的单位将专项资金用于征地、拆迁安置及企业关停的奖励资金；有的用于管理费、协调费；有的用于库房建设、企业生产原材料购置；有的用于市政管网建设、办公楼装修等与环保项目不相关支出。
3）将专项资金支付到个人账户，或以大额现金结算。主要表现为有的单位将发生的工程款、设备款等费用直接支付到个人账户，或以大额现金支付，不符合相关财务管理规定。
4）资金支付不能提供合法有效的原始凭证。主要表现为有的单位支付的款项以收据入账，未取得收款单位正规发票。
5）专项资金不按合同支付。如有的单位与A单位签订合同，但将款项支付给B单位；有的单位不按照合同规定的支付进度及条款支付工程款，致使工程质量及施工进度不能得到有效保障。
6）部分项目支出不按国家计费标准执行。主要表现为项目建议书、可研报告、初步设计、环境影响评价报告等的编制费用远超过《国家计委关于印发建设项目前期工作咨询收费暂行规定的通知》（计价格〔1999〕1283号）规定的项目前期咨询费用计费标准。
（二）专项资金监管中存在的问题
针对以上专项资金使用中存在的问题，分析专项资金在监管层面的问题及问题产生的原因。
1.项目缺乏全过程监管
目前我国对环境保护类工程项目的实施仍缺乏相应的监督管理机制及执行标准，上级主管部门对项目的监管仍停留于非例行性突击检查阶段，各级主管部门存在重复检查的现象，缺乏对项目实施全过程的监管机制，如对项目招投标、合同签订及执行、设计、施工、监理及预算执行等环节的过程监管有限，不能对项目实施的进行有效监督。
2.对项目实施效果缺乏有效的评估，项目验收流于形式
目前我国的环保类项目建成后，项目验收标准仍不明确，同时缺乏有效的项目实施效果评估方法，使得项目验收流于形式，无法对项目实施的社会效益、经济效益及环境效益等方面进行全面评价，不能保证专项资金的使用效益。
3.缺乏相应的问责制度
在对专项资金使用的监管中，主管部门尚未制定明确的问责制度，对监督检查中发现的问题多为责令其限期整改，而某些违规行为属无法整改事项，如招投标问题等，不能对项目实施主体起到约束作用。而某些地方监管部门在发现问题后虽然对违规项目进行了处罚，如某单位未公开招投标，当地发改部门对其进行了相应的罚款处理，但仍为治标不治本，不能对专项资金的安全使用起到直接监督作用。
（三）对策探讨
针对专项资金在使用与监管中存在的问题及问题发生的原因，对监管部门和专项资金使用主体提出如下建议。
1.对于监管部门
1）进一步完善环保类项目实施方法、规范或技术标准，使得项目实施或评估验收有据可依。2）积极推进环境保护类项目库建设，做好项目储备，规范项目立项审批、方案编制、预算审核等前期工作。3）建立专项资金项目实施的全过程监管机制，深入开展项目实施监督检查，不搞形式主义，不走过场，发现问题，及时处理。4）制定专项资金使用问责制度，制度应明确监管部门及专项资金使用主体的责任与义务，对违规使用专项资金或项目未达到预期效益的采取相应的处罚措施，并追究相关单位与个人的责任。
2.对于专项资金使用主体
1）强化财经法纪意识，认真学习财经法规，严格遵守财经纪律，规范资金收支核算，严格执行专项资金管理办法及相关财务制度，加强财务过程监控，杜绝套取、挪用专项资金等现象发生。
2）在项目实施中严格执行项目招投标制、合同制、工程监理制等有关规定，确保项目工程质量，消除专项资金使用安全隐患。
3）严格按照批复的实施方案组织实施项目，开展定期进度检查，及时纠正项目进度偏差，提高资金执行效率，提升专项资金使用效益。
三、结语
环保类中央财政专项资金的投入对我国污染环境的改善起到了重要作用，并极大地带动了环保产业的发展，如何更好地使专项资金发挥其应有效益值得我们进一步深入探讨，各级主管部门及专项资金使用主体应高度重视，共同努力，使专项资金发挥其最大效益。