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在实行股份制改革前期，农业银行应对照新巴塞尔协议和国际国内先进做法，尽快形成具有国际水平、覆盖信用风险、市场风险和操作风险的全面风险管理体系，逐步实现以风险管理促进客户营销与价值增长的目标。毋容置疑，信用风险是目前农业银行面临的最主要风险，也是加强全面风险管理的重点。但是，任何损失事件的发生往往不是单一风险造成的。大量信贷损失案例表明，信贷流程关键环节人员不尽职、欺诈、人情贷款、违规操作、内部控制制度不严密，是形成信贷损失的重要原因。一项调查显示，操作风险事件50％左右发生在信贷部位；而操作风险在很大程度上又放大了信用风险。因此，操作风险是我国商业银行面临的主要风险之一，也是银行业最具主动防范性的风险，必须从加强基础管理、强化内部控制人手，切实防范操作风险的发生。
一、加强操作风险防范是落实“三性”原则的必然要求
(一)“三性”原则是各国商业银行开展业务活动普遍遵循的基本原则。安全性是商业银行生存和发展的前提，流动性是银行生存和发展的保证，效益性是银行生存和发展的源动力。商业银行法明确将安全性放在“三性”原则的首位。因此，商业银行应在有效控制风险的前提下，使资源配置满足“以市场为导向、以客户为中心，以质量为根本、以效益为目的”的要求，进而推动业务结构、客户结构、区域结构的不断优化，提高业务发展的总体效益。同时，按照有利于客户价值创造和内部风险控制的原则，优化整合业务流程，以业务流程为依据调整组织机构，建立相互促进和相互制衡的业务拓展系统、风险控制系统和支持保障系统，从而提高发展质量和效率。
(二)操作风险是商业银行实现安全性急需控制的日常风险。按照巴塞尔新资本协议对操作风险的定义，操作风险是指“由于不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件造成直接或间接损失的风险。”从近年来国际国内银行操作领域发案的情况看，欺诈特别是内外勾结方式的欺诈已成为目前商业银行操作风险的最主要特点，因此造成的损失也是十分巨大的。如国际上的巴林银行、日本大和银行，国内的中农信、银广厦等，相继因严重的操作风险酿成大祸。与此同时，日趋增多的诉讼、迅速调整的法律和监管体系、新经济模式的出现、更为复杂的交易工具、技术系统的可靠性、交易量的提高等，都增大了金融机构操作风险的可能性。国内外金融机构越来越倾向于将信用风险、市场风险和操作风险共同视作金融机构务必加强防范的风险范畴，一些风险管理能力较强的金融机构，已经开始将操作风险与原来一直就相当重视的信用风险和市场风险同等对待。巴塞尔委员会也一直在积极将操作风险纳入监管范畴，2004年6月发布的《巴塞尔新资本协议》中一项重要的修改，就是将操作风险纳入风险资本的计算和监管框架。巴塞尔委员会还发布了《操作风险管理和监管的稳健做法》的指导性文件，明确了银行开展操作风险管理的重要原则。2005年3月27日，银监会下发了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》，明确对商业银行操作风险管理的基本要求，主要体现为13条意见。内容涉及操作风险的规章制度建设、稽核建设、基层行的合规性监督、订立职责制、会务管理公开、人员轮岗轮调、重要岗位人员的行为失范监察制度、举报人员的激励机制、对账制度、未达账项管理、印压证管理、账外经营监控、改进科技信息系统等。对于商业银行防范操作风险具有很强的针对性和现实指导意义，有助于银行机构提高识别和控制操作风险的能力，进一步防范银行业大要案的发生。
(三)加强操作风险防范是农业银行改革发展的迫切要求。银行是经营风险的特殊行业，内部控制能力的强弱、风险管理水平的高低，是关系银行生存和发展的根本问题。以农业银行威海市分行为例，近年来我们始终重视风险管理工作，把风险防范作为业务发展的基础和保证，在防范操作风险方面进行了积极的探索，推行和进一步深化了城区行扁平化组织机构改革，对主要业务实行集中经营管理，减少了大量的风险点和风险环节；在业务经营管理中，采取了确定和划分部门职责、分离不相容岗位、推行人员定期轮换、强制休假和会计主管委派制度、完善转授权制度、严格统一授信管理、加强现金管理、规范账户管理、严格推行问责制、制定和完善重大事项报告和应急措施、开展员工思想行为排查和矛盾纠纷调处、认真组织《业务操作规范》的学习等手段，强化内部控制，夯实基础管理，保障发展质量，取得了较好的成效，为股份制改革和经营战略转型提供了很好的支撑。但由于内控管理刚性不足，一些规章制度在实际工作中没有得到很好的执行和落实，更主要的是与信用风险、市场风险相比，操作风险往往被忽视。如在信贷业务中，有的客户经理责任意识和风险意识不强，贷前调查不够深入，客户信息搜集不全面，甚至采取“拿来主义”，简单照搬企业报表资料；贷款真实性审查、合规合法性审查和还贷可能性审查还有待于进一步完善和加强；贷后管理制度落实不够严格，客户退出时机把握不准确。柜面业务中，个别员工利用内控管理上的漏洞，伺机作案，截留盗取客户资金；对账工作不及时或不彻底；因业务不精或工作责任心不强，在办理业务时发生重大差错，造成资金损失等等。这些问题如不及时治理，很可能造成严重后果。因此，股份制改革和外部市场环境的变化，对全行风险管理工作提出了新的更高的要求，必须从根本上建立健全内控约束机制，推行全面风险管理模式，由过去单一注重信用风险管理，向包括市场风险、操作风险、利率风险、流动性风险和战略性风险在内的全面风险管理转变，建立起科学、合理、统一的风险管理平台，增强风险管理和业务发展的契合度。在这个过程中，必须始终把操作风险防范放在重要位置，常抓不懈，确保实效。
二、当前操作风险管理中存在的主要问题
(一)管理难度大。操作风险广泛存在于银行经营管理的各个领域，加上操作风险事件难以在事前充分预料，并往往来源于制度、系统缺陷和人员舞弊行为，具有较强的内生性。因此，相对于信用风险和市场风险，操作风险管理滞后性特征更加突出。商业银行现行的多级管理模式或过宽的管理半径，使风险信息难以快速和真实传递，难以在风险特性、度量和控制上达成共识，极有可能出现操作风险事件应对不及时，甚至制度得不到有效执行的情况。
(二)认识不到位，管理手段落后。当前，一些分支机构对操作风险管理还存在许多认识上的误区，如认为操作风险相对信用风险和市场风险而言，对银行业稳健运行的影响不大；查处和防范操作风险主要是监管部门和外部监督的职责；操作风险不可以事先预警和预防；金融违法犯罪行为是个体行为，与银行管理无关等等。对操作风险的识别与控制能力不足，主要表现为风险管理和内部控制薄弱，内部机制不完善，内部控制不健全，制度执行情况缺乏有效监督，有章不循、违章操作现象突出，外部欺诈、内部勾结等金融犯罪问题多发，给银行业金融机构造成大量损 失。而在操作风险管理上，仍主要依靠员工的自律，管理方式落后，凭主管感觉多，以事后补救为主，缺乏系统的管理、有效的事前防范和事中控制。
(三)制度本身存在设计上的缺陷。一些重要的操作风险管理制度缺乏总体的设计和协调，也没有严格遵循内部控制要求的前后台职能分离原则。风险管理职能由各个业务主管部门分头负责，职能交叉、管理目标冲突、管理程序紊乱，而且还可能存在管理死角。因此，从整体上看，国内银行业的操作风险管理还处于起步阶段，与新的监管要求还有相当的差距。
三、加强操作风险防范的几点建议
(一)坚持机制和人的互动，以人为本，积极培育融合现代商业银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险道德标准与风险管理环境等要素于一体的风险管理文化。一是要强化每个岗位、每个人的风险意识，树立全方位风险管理理念，推行涵盖事前监测、事中管理、事后处置的全过程风险管理。无数的事例告诉我们，建立科学的风险管理理念比识别和风险评估更重要。不少因风险控制不当而造成金融机构倒闭的案例中，原因并不是因为缺乏风险控制机制，而主要是因为其从业人员对风险管理意识过于薄弱。因此，自上而下树立科学的风险管理理念和营造浓厚的风险文化至关重要。要通过广泛的风险教育和重视业务上的风险评估来培养全体员工对风险的敏感和了解，并将风险意识贯穿于全体员工的自觉行动中。要在对经营管理中的风险作深入分析的基础上，形成系统的风险控制制度和奖罚制度，让每一位员工认识到自身工作岗位上可能存在的危险，时刻警觉，形成风险防范的第一道屏障，从每件小事做起，从员工自身做起，做到人人关注风险、把握风险、控制风险。二是要加强对员工，尤其是中高级管理人员的教育和管理，引导员工在日常工作中养成“受制度约束，按程序办事”的良好习惯，努力防范包括显规则下产生的诸如贪污、受贿、偷盗等道德风险和潜规则下产生的诸如为追求部门利益、短期利益而发生违规操作等道德风险。共产党员和中高级管理人员要在制度执行方面体现先进性，带头执行各项规章制度和工作纪律，坚持依法合规、稳健经营，坚持按规操作、按章办事，做尊章守规的表率。三是从机制人手，通过选拔培养和完善绩效评价机制，形成人才培养的自我造血系统，努力建设一支思想素质和业务素质过硬的风险管理队伍。
(二)强化风险防范意识，把“事前评估风险、事中防范风险、事后监测风险”作为“座右铭”，正确处理好业务发展与风险控制、速度和效益的关系。进一步树立科学的发展观，坚持走内涵式的发展道路，在内控先行、风险可控的前提下，开发新产品和提供服务，努力克服重发展、轻管理的错误思想；坚持速度、结构、质量、效益的统一，保证各项业务的持续健康发展。要深入实际调查研究，特别是要关注股份制改革实施进程中操作风险管理工作面临的新情况和新问题，积极探索操作风险管理工作的新思路和新方法，增强工作的预见性和创造性。
(三)建立完善的操作风险预警机制。一方面，继续梳理组织架构，规范操作风险业务流程，并实行全流程监控；另一方面，依托信息技术，建立起整个银行共享的操作风险信息沟通交流平台和多层次的操作风险预警体系，既要关注整个宏观经济的变化，又要了解行业经济的波动；既要审慎对待地区风险，又要防范客户自身和银行产品存在的风险，实现五个层次的预警，即整个经济走势的预警、行业风险指数的预警、品种风险指数的预警、地区风险指数的预警和客户风险指数的预警。当前，应特别注意来自各个层面的负面信息的收集、分类、预警及风险提示。加大系统建设投入，建立覆盖全业务、全部门的信息管理系统，对分支机构实施准确到位的内部监控和有效管理。
(四)加强风险管理基础平台工程建设，形成一个包含原则、政策和程序在内的完整的制度体系，为操作风险管理提供有力支持。通过风险管理平台工程，全面梳理业务流程和管理流程，在详细排除风险、标识出流程中的风险点和关键控制环节的基础上，通过评估风险点的控制措施是否有效，使控制措施与风险相适应，达到控制操作风险的目的。在此基础上，建立完善的操作风险管理框架和管理系统，引入健全的操作风险管理机制，努力避免和降低操作风险的发生。
一、加强操作风险防范是落实“三性”原则的必然要求
(一)“三性”原则是各国商业银行开展业务活动普遍遵循的基本原则。安全性是商业银行生存和发展的前提，流动性是银行生存和发展的保证，效益性是银行生存和发展的源动力。商业银行法明确将安全性放在“三性”原则的首位。因此，商业银行应在有效控制风险的前提下，使资源配置满足“以市场为导向、以客户为中心，以质量为根本、以效益为目的”的要求，进而推动业务结构、客户结构、区域结构的不断优化，提高业务发展的总体效益。同时，按照有利于客户价值创造和内部风险控制的原则，优化整合业务流程，以业务流程为依据调整组织机构，建立相互促进和相互制衡的业务拓展系统、风险控制系统和支持保障系统，从而提高发展质量和效率。
(二)操作风险是商业银行实现安全性急需控制的日常风险。按照巴塞尔新资本协议对操作风险的定义，操作风险是指“由于不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件造成直接或间接损失的风险。”从近年来国际国内银行操作领域发案的情况看，欺诈特别是内外勾结方式的欺诈已成为目前商业银行操作风险的最主要特点，因此造成的损失也是十分巨大的。如国际上的巴林银行、日本大和银行，国内的中农信、银广厦等，相继因严重的操作风险酿成大祸。与此同时，日趋增多的诉讼、迅速调整的法律和监管体系、新经济模式的出现、更为复杂的交易工具、技术系统的可靠性、交易量的提高等，都增大了金融机构操作风险的可能性。国内外金融机构越来越倾向于将信用风险、市场风险和操作风险共同视作金融机构务必加强防范的风险范畴，一些风险管理能力较强的金融机构，已经开始将操作风险与原来一直就相当重视的信用风险和市场风险同等对待。巴塞尔委员会也一直在积极将操作风险纳入监管范畴，2004年6月发布的《巴塞尔新资本协议》中一项重要的修改，就是将操作风险纳入风险资本的计算和监管框架。巴塞尔委员会还发布了《操作风险管理和监管的稳健做法》的指导性文件，明确了银行开展操作风险管理的重要原则。2005年3月27日，银监会下发了《关于加大防范操作风险工作力度的通知》，明确对商业银行操作风险管理的基本要求，主要体现为13条意见。内容涉及操作风险的规章制度建设、稽核建设、基层行的合规性监督、订立职责制、会务管理公开、人员轮岗轮调、重要岗位人员的行为失范监察制度、举报人员的激励机制、对账制度、未达账项管理、印压证管理、账外经营监控、改进科技信息系统等。对于商业银行防范操作风险具有很强的针对性和现实指导意义，有助于银行机构提高识别和控制操作风险的能力，进一步防范银行业大要案的发生。
(三)加强操作风险防范是农业银行改革发展的迫切要求。银行是经营风险的特殊行业，内部控制能力的强弱、风险管理水平的高低，是关系银行生存和发展的根本问题。以农业银行威海市分行为例，近年来我们始终重视风险管理工作，把风险防范作为业务发展的基础和保证，在防范操作风险方面进行了积极的探索，推行和进一步深化了城区行扁平化组织机构改革，对主要业务实行集中经营管理，减少了大量的风险点和风险环节；在业务经营管理中，采取了确定和划分部门职责、分离不相容岗位、推行人员定期轮换、强制休假和会计主管委派制度、完善转授权制度、严格统一授信管理、加强现金管理、规范账户管理、严格推行问责制、制定和完善重大事项报告和应急措施、开展员工思想行为排查和矛盾纠纷调处、认真组织《业务操作规范》的学习等手段，强化内部控制，夯实基础管理，保障发展质量，取得了较好的成效，为股份制改革和经营战略转型提供了很好的支撑。但由于内控管理刚性不足，一些规章制度在实际工作中没有得到很好的执行和落实，更主要的是与信用风险、市场风险相比，操作风险往往被忽视。如在信贷业务中，有的客户经理责任意识和风险意识不强，贷前调查不够深入，客户信息搜集不全面，甚至采取“拿来主义”，简单照搬企业报表资料；贷款真实性审查、合规合法性审查和还贷可能性审查还有待于进一步完善和加强；贷后管理制度落实不够严格，客户退出时机把握不准确。柜面业务中，个别员工利用内控管理上的漏洞，伺机作案，截留盗取客户资金；对账工作不及时或不彻底；因业务不精或工作责任心不强，在办理业务时发生重大差错，造成资金损失等等。这些问题如不及时治理，很可能造成严重后果。因此，股份制改革和外部市场环境的变化，对全行风险管理工作提出了新的更高的要求，必须从根本上建立健全内控约束机制，推行全面风险管理模式，由过去单一注重信用风险管理，向包括市场风险、操作风险、利率风险、流动性风险和战略性风险在内的全面风险管理转变，建立起科学、合理、统一的风险管理平台，增强风险管理和业务发展的契合度。在这个过程中，必须始终把操作风险防范放在重要位置，常抓不懈，确保实效。
二、当前操作风险管理中存在的主要问题
(一)管理难度大。操作风险广泛存在于银行经营管理的各个领域，加上操作风险事件难以在事前充分预料，并往往来源于制度、系统缺陷和人员舞弊行为，具有较强的内生性。因此，相对于信用风险和市场风险，操作风险管理滞后性特征更加突出。商业银行现行的多级管理模式或过宽的管理半径，使风险信息难以快速和真实传递，难以在风险特性、度量和控制上达成共识，极有可能出现操作风险事件应对不及时，甚至制度得不到有效执行的情况。
(二)认识不到位，管理手段落后。当前，一些分支机构对操作风险管理还存在许多认识上的误区，如认为操作风险相对信用风险和市场风险而言，对银行业稳健运行的影响不大；查处和防范操作风险主要是监管部门和外部监督的职责；操作风险不可以事先预警和预防；金融违法犯罪行为是个体行为，与银行管理无关等等。对操作风险的识别与控制能力不足，主要表现为风险管理和内部控制薄弱，内部机制不完善，内部控制不健全，制度执行情况缺乏有效监督，有章不循、违章操作现象突出，外部欺诈、内部勾结等金融犯罪问题多发，给银行业金融机构造成大量损 失。而在操作风险管理上，仍主要依靠员工的自律，管理方式落后，凭主管感觉多，以事后补救为主，缺乏系统的管理、有效的事前防范和事中控制。
(三)制度本身存在设计上的缺陷。一些重要的操作风险管理制度缺乏总体的设计和协调，也没有严格遵循内部控制要求的前后台职能分离原则。风险管理职能由各个业务主管部门分头负责，职能交叉、管理目标冲突、管理程序紊乱，而且还可能存在管理死角。因此，从整体上看，国内银行业的操作风险管理还处于起步阶段，与新的监管要求还有相当的差距。
三、加强操作风险防范的几点建议
(一)坚持机制和人的互动，以人为本，积极培育融合现代商业银行经营思想、风险管理理念、风险管理行为、风险道德标准与风险管理环境等要素于一体的风险管理文化。一是要强化每个岗位、每个人的风险意识，树立全方位风险管理理念，推行涵盖事前监测、事中管理、事后处置的全过程风险管理。无数的事例告诉我们，建立科学的风险管理理念比识别和风险评估更重要。不少因风险控制不当而造成金融机构倒闭的案例中，原因并不是因为缺乏风险控制机制，而主要是因为其从业人员对风险管理意识过于薄弱。因此，自上而下树立科学的风险管理理念和营造浓厚的风险文化至关重要。要通过广泛的风险教育和重视业务上的风险评估来培养全体员工对风险的敏感和了解，并将风险意识贯穿于全体员工的自觉行动中。要在对经营管理中的风险作深入分析的基础上，形成系统的风险控制制度和奖罚制度，让每一位员工认识到自身工作岗位上可能存在的危险，时刻警觉，形成风险防范的第一道屏障，从每件小事做起，从员工自身做起，做到人人关注风险、把握风险、控制风险。二是要加强对员工，尤其是中高级管理人员的教育和管理，引导员工在日常工作中养成“受制度约束，按程序办事”的良好习惯，努力防范包括显规则下产生的诸如贪污、受贿、偷盗等道德风险和潜规则下产生的诸如为追求部门利益、短期利益而发生违规操作等道德风险。共产党员和中高级管理人员要在制度执行方面体现先进性，带头执行各项规章制度和工作纪律，坚持依法合规、稳健经营，坚持按规操作、按章办事，做尊章守规的表率。三是从机制人手，通过选拔培养和完善绩效评价机制，形成人才培养的自我造血系统，努力建设一支思想素质和业务素质过硬的风险管理队伍。
(二)强化风险防范意识，把“事前评估风险、事中防范风险、事后监测风险”作为“座右铭”，正确处理好业务发展与风险控制、速度和效益的关系。进一步树立科学的发展观，坚持走内涵式的发展道路，在内控先行、风险可控的前提下，开发新产品和提供服务，努力克服重发展、轻管理的错误思想；坚持速度、结构、质量、效益的统一，保证各项业务的持续健康发展。要深入实际调查研究，特别是要关注股份制改革实施进程中操作风险管理工作面临的新情况和新问题，积极探索操作风险管理工作的新思路和新方法，增强工作的预见性和创造性。
(三)建立完善的操作风险预警机制。一方面，继续梳理组织架构，规范操作风险业务流程，并实行全流程监控；另一方面，依托信息技术，建立起整个银行共享的操作风险信息沟通交流平台和多层次的操作风险预警体系，既要关注整个宏观经济的变化，又要了解行业经济的波动；既要审慎对待地区风险，又要防范客户自身和银行产品存在的风险，实现五个层次的预警，即整个经济走势的预警、行业风险指数的预警、品种风险指数的预警、地区风险指数的预警和客户风险指数的预警。当前，应特别注意来自各个层面的负面信息的收集、分类、预警及风险提示。加大系统建设投入，建立覆盖全业务、全部门的信息管理系统，对分支机构实施准确到位的内部监控和有效管理。
(四)加强风险管理基础平台工程建设，形成一个包含原则、政策和程序在内的完整的制度体系，为操作风险管理提供有力支持。通过风险管理平台工程，全面梳理业务流程和管理流程，在详细排除风险、标识出流程中的风险点和关键控制环节的基础上，通过评估风险点的控制措施是否有效，使控制措施与风险相适应，达到控制操作风险的目的。在此基础上，建立完善的操作风险管理框架和管理系统，引入健全的操作风险管理机制，努力避免和降低操作风险的发生。