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当前，全国各地正在制定“十三五”规划，这是一个具有划时代意义的重要战略期，因为到2020年全国要建成全面小康社会。从全国的平均水平上看，实现这个目标，应该是不成问题的。现在全国人均GDP已经达到世界中等发达国家的水平，再经过五年的努力，在世界的排名还可进一步靠前。但笔者认为，当前维持7%左右的增长率已是较快的速度。全国能释放的发展潜力和空间都很大，发展速度的问题虽然也很重要，也要关心，但不应是重点。
“十三五”期间，我们应该重点解决的问题是地区差异扩大问题，是富贫两极分化问题，是基尼系数太高的问题。当前，我国贫富差异已成为一个尖锐的社会问题，对经济的可持续发展也十分不利。但并未引起足够的重视，起码与发展速度比较在决策权重中让位于后者。我国的贫富差异起码存在三个层面： 一是，地区差异，包括东中西部水平差异、平原-丘陵-山区垂直地带差异。二是阶层差异，包括各类高管人员、特定垄断行业人员、利益集团人员与城市贫民、一般农民、低收入人群等的差异。三是富豪与绝对贫困人口的差异，富者可挤身于国际富人榜前列，穷者则衣不遮体，三餐不饱。一个不争的事实是，中国是世界少数基尼系数最高的国家之一。这与我们的社会主义制度是相悖的。因此，“十三五”的主要发展指标与其放在速度上，不如放在降低基尼系数上。与其高速增长，财富增加，却又消耗于维稳上，不如速度适当，广大民众受益，贫富差异缩小，维稳消耗降低。
降低基尼系数不是要削富填贫，而是要重点扶贫，加快欠发达地区的发展。但是，消除绝对贫困人口并不等于就解决了贫富差距拉大的问题，更难说会降低已处于高风险状态的基尼系数。因为绝对贫困人口在总人口比例中毕竟很小，主要靠分配政策调整就能解决，大不了给绝对贫困人口直接补助达到脱贫目标就行。但这没能解决贫困户、村、乡、县的自身发展问题，更不能缩小地区之间、阶层之间的差距扩大问题。解决贫富差距两极分化需要做全局、综合、系统统筹和规划，作出战略性的协调发展部署和政策安排。
山区县面临的挑战
为此，对经济发展严重滞后地区特别是山区如何发展应提到新的高度来认识，特别对贫困山区面临的困境要有清醒的认识。
——主体功能区实施留下的空白。主体功能区已实施多年，广大山区县基本上都属于禁止开发区和限制开发区，并且大多属于生态功能保护区，负担着全国生态安全的维护功能和社会责任。但是，对于这类山区县如何发展？受限制的损失，不能开发的代价等，用什么来补偿或采用什么新的发展替代方案，却无相应的、明确的、有力的、与限制开发损失相等价的对策。即使最近环保部与国家发改委联合新出台的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策若干意见》也都只对限制开发区提岀保护要求，而没有对限制开发区提供切实可行的帮助。这些问题不解决，不仅损害限制开发区的利益，而且对主体功能区的实施和落实也很不利。
——经济下行压力与产业结构调整。当前全国面临经济下行压力，山区县的情况更糟。本来山区县发展就滞后，追赶一直是他们的目标。现在不仅追赶不了，发展的难度却空前加大。原因是山区县产业结构比全国更不合理，目前支撑各县的经济大多数属于国家层面产能严重过剩的产业，各县大体雷同，都为钢铁、有色金属、多晶硅、铁合金、煤炭、小水电、水泥、石材、基础化工等，都面临着削减产能或关闭的威胁。如若这些产业停滞、减产或下马，则各县经济将遭受重创，别说追赶与奔小康，就是原有的家档也所剩无几，形势十分严峻。
——几“缺” 的局面有增无减。山区交通闭塞，被边缘化的现象越来越明显，许多高速公路和铁路“过家门而不入” 。许多基础设施和公共服务因资金缺乏而多年停滞不前。缺技术、缺人才、缺知识的状态多年不能改观，投资环境一直得不到根本改善。近年来又增加了新的缺失，即劳动力流失，山区农村成为老年、妇女、儿童、病残弱者的留守地。劳动力密集型企业招不到年壮工人，耕地撂荒已成常态。
——绿色产业尚处襁褓之中。提岀在山区县、在限制开发区发展绿色产业、生态农业、旅游业以取代传统产业和上述产能过剩产业，大方向是正确的。但实践起来却不容易，深层次的问题并没有解决。一是无工不富，仅靠农业、旅游业，县财政靠什么支撑，公共服务靠什么来投入。二是农民收入如何提高。笔者做过调查，一个最能干的采茶工或伐竹工，一天干10个小时最多能挣100-120元，扣除吃饭和其他消耗，一天只能挣几十元，若再扣除竹子、茶园的栽种和管理的投入，所剩无几，这就是劳动力流失的原因。三是新产业的培植需要投入，需要人才，需要市场引力，需要时间周期，农业生产的风险比工业还大。
山区县的战略选择
“十三五”规划是按照新常态编制的第一个五年规划。新常态除了经济发展从高速向中高速转变外，还要实施和实现发展机制、发展内涵、发展政策、发展目标追求等的转变。为了适应、推进这些转变，“十三五”期间，山区县的发展战略选择既要合乎全国发展潮流，又要结合山区实际，突岀山区特色；既要体现新常态，又要与“十二五”对接，使发展不断层，新常态平稳过渡，不造成大的社会震荡。为此，提岀以下战略选择：
——丢掉多层追赶包袱，坚持较高速发展。山区县作为经济欠发达的县，长期以来面临着多重追赶的压力，追赶成为第一要务、第一目标。进入新常态，山区县应从纯粹追求赶超转变为中高速、跳高能摸到顶的速度，转向以效益为重点、以民生为取向、以产业升级为导向的目标。为此，山区县不必要也不可能去追求实现两位数的增长率，而选择可行的增长率才是合理的，符合新常态的。既体现了跳高摸顶的积极进取，又摒弃了撑杆都摸不到顶、不实事求是的虚高。
——产业结构调整重点放在产品结构上。作为县域微观经济的企业，面对国家宏观战略调整应谋求自己生存之道。国家面对的是产业门类、产业行业的调整，落实到山区各县由于产业结构简单，若把仅有的一点企业都归入被砍掉的行业，则许多县的经济将崩溃。因此，只能将产业结构调整落实到产品结构上。具体说，山区县前述各类企业从门类上讲是产能过剩的行业，在国家宏观层面上必须大大压缩产能，砍掉大批相关企业。但砍掉谁、留下谁、发展谁，就要在微观层次即产品的层次上抉择。谁的产品质量高、成本低、污染轻、效益好、竞争力强，产品有市场就保留谁，反之，就砍掉谁。山区县的这类企业依托自身的资源优势、劳动力成本优势、技术革新成果优势、能源成本优势和邻县市场对产品需求优势，保留并发展这类产业在“十三五”及其后相当长时期还是合理的、必要的。与此同时，着力培植新兴产业、绿色产业、旅游业、服务业等，以平稳实现产业升级、经济转型。 ——“小康不小康，关键看老乡” 。到2020年建成全面小康社会，这是一个既定目标，也是一个刚性指标，更是山区县自身的追求。这与国家目标是高度一致的。关键是如何理解全面小康。从人均GDP和人均国民收入等指标上看，绝大多数山区县到2020年可进入中等发达国家水平。但要达到全国、平原地区的平均水平却是做不到的。对此，我们要实事求是，不要盲目追赶、攀比。对山区县来说，实现全面小康重点是解决好贫困村和贫困户的问题。为此，要精准扶贫，使全部贫困人口脱贫。这既是各山区县的仼务，更是市、省、国家的仼务，可以借助市、省、国家的力量来推动，完不成，不只是县的问题，也是市、省、国家的问题。总之，是各级共同努力的问题，是一定可以达到的目标。
——绿色发展正当其时。绿色发展是新常态的重要标志之一。山区县在“十三五”期间应下大力气在“绿”字上做文章，壮产业，创品牌，扩市场，增效益。实现生态自然优势向生态经济强势的转变，做大做强生态经济产业，构建起生态资产-生态产业、生态产品-生态消费、生态品牌-生态市场、生态价值-生态补偿、生态魅力-生态投资等系统及其整合，真正落到实处，做岀效应和影响。与此同时，发挥生态公共资产和公共服务潜能，用好生态政策，争创生态红利，扩大生态补偿、碳汇、限制开发区、天然林保护等的价值，取得更多的应得补偿和财政转移支付。
——开创县域创新的新局面。除了上述发展速度、发展模式的转变外，下列几点也应在“十三五”期间逐步推行、推进：鼓励产业内部和产业间的企业兼并，做大做强茶叶、林业、中药材、现代生物有益化学成分或功能团等产业规模，培植生物新兴产业。鼓励民营企业进入新兴产业、服务业、基础设施建设，加大民营经济比重。政策导向从向产能扩张倾斜转向技术创新与质量提高倾斜，补贴重点从企业转为消费者，从主要依托资本投入转向为人力资本、知识资本、技术资本的投入。努力开创融资新渠道，开拓融资新格局。在各县吸引更多的外出打工人员资金回流，开创融资新局面。
——技术创新大有可为。发达国家的经验表明，经济危机往往是技术革命的前奏和倒逼动力。在市场危机面前，企业只有两条路： 一是坐以待毙，二是技术革命，寻找竞争优势，优胜劣淘，杀岀生存与发展之路。当前，经济下行压力和产能过剩正是技术创新的好时机。有人认为，技术革新山区县因缺乏人才处于劣势。这有一定道理，但也不完全是这样。不否认，整体上技术创新能力城市优于县域，平原城市郊区县优于山区县，但不能绝对化。山区县在特定领域和一批特色企业有其创新优势和力量，不仅不逊于城市，而且可以超过城市，做到城无我有，城劣我优，城贵我廉。原因是，山区县的产业、企业绝大多数是利用当地资源就地取材建立起来的，技术革新更容易做到因地制宜。当前山区县大部分企业是外地有实力有眼光的企业家创办的，其创新能力与城市大企业互为伯仲。再者，山区县企业大多为民营企业，对自身生存与发展更为关切，有通过技术革新取得竞争优势的机会他们一定会抓住不放。沐川县以魔芋加工岀名的“四川森态源生物科技有限公司”和金口河区对红豆杉的开发就是典型。因此，山区县在“十三五”期间，通过技术革命夺取新的发展高地，是必不可少的战略选择。
——构建科学空间新格局。搞好生态建设，优化空间格局，搞好空间管制，是“十三五”必需的重大战略举措。其基本原则是：
保护一大片，开发一小片。沐川县大部分是山区，森林覆盖率高达77%以上，应以保护为主，不能乱开垦，更不能作为开发区与城镇。全县作为城镇和工矿业开发的面积应低于国土面积的10%；分类指导。全县基本上可以分为城镇、农业、生态三类土地利用类型，依照不同的利用目标、利用方式、生态功能，进行开发或保护，实行不同的空间管制目标和考核指标；产业与城镇聚集原则，既形成规模效应，节约土地资源，节约开发成本和管理成本，又不乱铺摊子，保持合理的生态距离；企业和开发区、工业园区要规避生态敏感区，不能占用自然保护区、森林公园、水源保护区、风景名胜区、人口稠密区。
各山区县大体上可按三大类型区来布局，即城镇、农业区和生态保护区三大类型区。城镇是各县产业和人口集中区，各县可形成以县城为中心和枢纽的不同等级城镇体系，带动全县社会经济的发展，但所占的空间面积不大。农业区属于半人工半自然区域，以发展绿色产业、生态农业为方向，并形成各类体现县域自然特色的农林牧渔生产基地。生态保护区是各山区县的空间主体，维护生态系统良性循环，维护生态安全是该类型区的功能定位。在发挥森林系统功能的同时，增加生物多样性，管理好自然保护区、森林公园、风光景观，增加碳汇，划定生态红线。
“十三五”期间，我们应该重点解决的问题是地区差异扩大问题，是富贫两极分化问题，是基尼系数太高的问题。当前，我国贫富差异已成为一个尖锐的社会问题，对经济的可持续发展也十分不利。但并未引起足够的重视，起码与发展速度比较在决策权重中让位于后者。我国的贫富差异起码存在三个层面： 一是，地区差异，包括东中西部水平差异、平原-丘陵-山区垂直地带差异。二是阶层差异，包括各类高管人员、特定垄断行业人员、利益集团人员与城市贫民、一般农民、低收入人群等的差异。三是富豪与绝对贫困人口的差异，富者可挤身于国际富人榜前列，穷者则衣不遮体，三餐不饱。一个不争的事实是，中国是世界少数基尼系数最高的国家之一。这与我们的社会主义制度是相悖的。因此，“十三五”的主要发展指标与其放在速度上，不如放在降低基尼系数上。与其高速增长，财富增加，却又消耗于维稳上，不如速度适当，广大民众受益，贫富差异缩小，维稳消耗降低。
降低基尼系数不是要削富填贫，而是要重点扶贫，加快欠发达地区的发展。但是，消除绝对贫困人口并不等于就解决了贫富差距拉大的问题，更难说会降低已处于高风险状态的基尼系数。因为绝对贫困人口在总人口比例中毕竟很小，主要靠分配政策调整就能解决，大不了给绝对贫困人口直接补助达到脱贫目标就行。但这没能解决贫困户、村、乡、县的自身发展问题，更不能缩小地区之间、阶层之间的差距扩大问题。解决贫富差距两极分化需要做全局、综合、系统统筹和规划，作出战略性的协调发展部署和政策安排。
山区县面临的挑战
为此，对经济发展严重滞后地区特别是山区如何发展应提到新的高度来认识，特别对贫困山区面临的困境要有清醒的认识。
——主体功能区实施留下的空白。主体功能区已实施多年，广大山区县基本上都属于禁止开发区和限制开发区，并且大多属于生态功能保护区，负担着全国生态安全的维护功能和社会责任。但是，对于这类山区县如何发展？受限制的损失，不能开发的代价等，用什么来补偿或采用什么新的发展替代方案，却无相应的、明确的、有力的、与限制开发损失相等价的对策。即使最近环保部与国家发改委联合新出台的《关于贯彻实施国家主体功能区环境政策若干意见》也都只对限制开发区提岀保护要求，而没有对限制开发区提供切实可行的帮助。这些问题不解决，不仅损害限制开发区的利益，而且对主体功能区的实施和落实也很不利。
——经济下行压力与产业结构调整。当前全国面临经济下行压力，山区县的情况更糟。本来山区县发展就滞后，追赶一直是他们的目标。现在不仅追赶不了，发展的难度却空前加大。原因是山区县产业结构比全国更不合理，目前支撑各县的经济大多数属于国家层面产能严重过剩的产业，各县大体雷同，都为钢铁、有色金属、多晶硅、铁合金、煤炭、小水电、水泥、石材、基础化工等，都面临着削减产能或关闭的威胁。如若这些产业停滞、减产或下马，则各县经济将遭受重创，别说追赶与奔小康，就是原有的家档也所剩无几，形势十分严峻。
——几“缺” 的局面有增无减。山区交通闭塞，被边缘化的现象越来越明显，许多高速公路和铁路“过家门而不入” 。许多基础设施和公共服务因资金缺乏而多年停滞不前。缺技术、缺人才、缺知识的状态多年不能改观，投资环境一直得不到根本改善。近年来又增加了新的缺失，即劳动力流失，山区农村成为老年、妇女、儿童、病残弱者的留守地。劳动力密集型企业招不到年壮工人，耕地撂荒已成常态。
——绿色产业尚处襁褓之中。提岀在山区县、在限制开发区发展绿色产业、生态农业、旅游业以取代传统产业和上述产能过剩产业，大方向是正确的。但实践起来却不容易，深层次的问题并没有解决。一是无工不富，仅靠农业、旅游业，县财政靠什么支撑，公共服务靠什么来投入。二是农民收入如何提高。笔者做过调查，一个最能干的采茶工或伐竹工，一天干10个小时最多能挣100-120元，扣除吃饭和其他消耗，一天只能挣几十元，若再扣除竹子、茶园的栽种和管理的投入，所剩无几，这就是劳动力流失的原因。三是新产业的培植需要投入，需要人才，需要市场引力，需要时间周期，农业生产的风险比工业还大。
山区县的战略选择
“十三五”规划是按照新常态编制的第一个五年规划。新常态除了经济发展从高速向中高速转变外，还要实施和实现发展机制、发展内涵、发展政策、发展目标追求等的转变。为了适应、推进这些转变，“十三五”期间，山区县的发展战略选择既要合乎全国发展潮流，又要结合山区实际，突岀山区特色；既要体现新常态，又要与“十二五”对接，使发展不断层，新常态平稳过渡，不造成大的社会震荡。为此，提岀以下战略选择：
——丢掉多层追赶包袱，坚持较高速发展。山区县作为经济欠发达的县，长期以来面临着多重追赶的压力，追赶成为第一要务、第一目标。进入新常态，山区县应从纯粹追求赶超转变为中高速、跳高能摸到顶的速度，转向以效益为重点、以民生为取向、以产业升级为导向的目标。为此，山区县不必要也不可能去追求实现两位数的增长率，而选择可行的增长率才是合理的，符合新常态的。既体现了跳高摸顶的积极进取，又摒弃了撑杆都摸不到顶、不实事求是的虚高。
——产业结构调整重点放在产品结构上。作为县域微观经济的企业，面对国家宏观战略调整应谋求自己生存之道。国家面对的是产业门类、产业行业的调整，落实到山区各县由于产业结构简单，若把仅有的一点企业都归入被砍掉的行业，则许多县的经济将崩溃。因此，只能将产业结构调整落实到产品结构上。具体说，山区县前述各类企业从门类上讲是产能过剩的行业，在国家宏观层面上必须大大压缩产能，砍掉大批相关企业。但砍掉谁、留下谁、发展谁，就要在微观层次即产品的层次上抉择。谁的产品质量高、成本低、污染轻、效益好、竞争力强，产品有市场就保留谁，反之，就砍掉谁。山区县的这类企业依托自身的资源优势、劳动力成本优势、技术革新成果优势、能源成本优势和邻县市场对产品需求优势，保留并发展这类产业在“十三五”及其后相当长时期还是合理的、必要的。与此同时，着力培植新兴产业、绿色产业、旅游业、服务业等，以平稳实现产业升级、经济转型。 ——“小康不小康，关键看老乡” 。到2020年建成全面小康社会，这是一个既定目标，也是一个刚性指标，更是山区县自身的追求。这与国家目标是高度一致的。关键是如何理解全面小康。从人均GDP和人均国民收入等指标上看，绝大多数山区县到2020年可进入中等发达国家水平。但要达到全国、平原地区的平均水平却是做不到的。对此，我们要实事求是，不要盲目追赶、攀比。对山区县来说，实现全面小康重点是解决好贫困村和贫困户的问题。为此，要精准扶贫，使全部贫困人口脱贫。这既是各山区县的仼务，更是市、省、国家的仼务，可以借助市、省、国家的力量来推动，完不成，不只是县的问题，也是市、省、国家的问题。总之，是各级共同努力的问题，是一定可以达到的目标。
——绿色发展正当其时。绿色发展是新常态的重要标志之一。山区县在“十三五”期间应下大力气在“绿”字上做文章，壮产业，创品牌，扩市场，增效益。实现生态自然优势向生态经济强势的转变，做大做强生态经济产业，构建起生态资产-生态产业、生态产品-生态消费、生态品牌-生态市场、生态价值-生态补偿、生态魅力-生态投资等系统及其整合，真正落到实处，做岀效应和影响。与此同时，发挥生态公共资产和公共服务潜能，用好生态政策，争创生态红利，扩大生态补偿、碳汇、限制开发区、天然林保护等的价值，取得更多的应得补偿和财政转移支付。
——开创县域创新的新局面。除了上述发展速度、发展模式的转变外，下列几点也应在“十三五”期间逐步推行、推进：鼓励产业内部和产业间的企业兼并，做大做强茶叶、林业、中药材、现代生物有益化学成分或功能团等产业规模，培植生物新兴产业。鼓励民营企业进入新兴产业、服务业、基础设施建设，加大民营经济比重。政策导向从向产能扩张倾斜转向技术创新与质量提高倾斜，补贴重点从企业转为消费者，从主要依托资本投入转向为人力资本、知识资本、技术资本的投入。努力开创融资新渠道，开拓融资新格局。在各县吸引更多的外出打工人员资金回流，开创融资新局面。
——技术创新大有可为。发达国家的经验表明，经济危机往往是技术革命的前奏和倒逼动力。在市场危机面前，企业只有两条路： 一是坐以待毙，二是技术革命，寻找竞争优势，优胜劣淘，杀岀生存与发展之路。当前，经济下行压力和产能过剩正是技术创新的好时机。有人认为，技术革新山区县因缺乏人才处于劣势。这有一定道理，但也不完全是这样。不否认，整体上技术创新能力城市优于县域，平原城市郊区县优于山区县，但不能绝对化。山区县在特定领域和一批特色企业有其创新优势和力量，不仅不逊于城市，而且可以超过城市，做到城无我有，城劣我优，城贵我廉。原因是，山区县的产业、企业绝大多数是利用当地资源就地取材建立起来的，技术革新更容易做到因地制宜。当前山区县大部分企业是外地有实力有眼光的企业家创办的，其创新能力与城市大企业互为伯仲。再者，山区县企业大多为民营企业，对自身生存与发展更为关切，有通过技术革新取得竞争优势的机会他们一定会抓住不放。沐川县以魔芋加工岀名的“四川森态源生物科技有限公司”和金口河区对红豆杉的开发就是典型。因此，山区县在“十三五”期间，通过技术革命夺取新的发展高地，是必不可少的战略选择。
——构建科学空间新格局。搞好生态建设，优化空间格局，搞好空间管制，是“十三五”必需的重大战略举措。其基本原则是：
保护一大片，开发一小片。沐川县大部分是山区，森林覆盖率高达77%以上，应以保护为主，不能乱开垦，更不能作为开发区与城镇。全县作为城镇和工矿业开发的面积应低于国土面积的10%；分类指导。全县基本上可以分为城镇、农业、生态三类土地利用类型，依照不同的利用目标、利用方式、生态功能，进行开发或保护，实行不同的空间管制目标和考核指标；产业与城镇聚集原则，既形成规模效应，节约土地资源，节约开发成本和管理成本，又不乱铺摊子，保持合理的生态距离；企业和开发区、工业园区要规避生态敏感区，不能占用自然保护区、森林公园、水源保护区、风景名胜区、人口稠密区。
各山区县大体上可按三大类型区来布局，即城镇、农业区和生态保护区三大类型区。城镇是各县产业和人口集中区，各县可形成以县城为中心和枢纽的不同等级城镇体系，带动全县社会经济的发展，但所占的空间面积不大。农业区属于半人工半自然区域，以发展绿色产业、生态农业为方向，并形成各类体现县域自然特色的农林牧渔生产基地。生态保护区是各山区县的空间主体，维护生态系统良性循环，维护生态安全是该类型区的功能定位。在发挥森林系统功能的同时，增加生物多样性，管理好自然保护区、森林公园、风光景观，增加碳汇，划定生态红线。