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〔摘要〕 在区域均衡发展和精准扶贫目标下，对扶贫重点县的区域发展推动效应的研究仍然具有较强理论与政策意义。选用2008-2014年县级面板数据分析中国扶贫重点县战略的短期和长期经济增长效应，其结果显示，长期而言，扶贫重点县的设立对新世纪中国区域经济增长依然有显著的推动作用，相比非扶贫重点县，扶贫重点县的经济增长显著更快，6年间累计增长高出16个百分点;短期，尤其2011年和2012年进行贫困县认定和调整的这两年，贫困县的经济增长却比非重点县显著偏低，即使以贫困地区以及低收入县（按收入大小排序）代替贫困县，结果依然一致并显著，说明扶贫重点县在新世纪推动区域经济均衡发展中仍然发挥了积极作用。但是重点县的调整对低收入县的行为在短期有负向激励效应，导致对贫困县的瞄准出现偏差，减弱了其经济增长效应。未来在制定区域性平衡发展政策时，需要充分考虑政策的行为激励效应，增加瞄准效率。
〔关键词〕 贫困;扶贫重点县;国家级贫困县;扶贫瞄准;减贫效率;精准扶贫;区域式扶贫模式;区域均衡效应;经济增长
〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）01-0015-11
一、前言
国家级扶贫重点县的设立是一种以县为瞄准对象的区域式扶贫模式，主要采取给予贫困地区政策优惠和财政资金方式，并以扶持、完善基础设施建设、改善生产生活条件为重点。贫困县的设立在推动中国区域经济均衡发展中起到了非常重要的作用。在财政资源有限的情况下，贫困县的设立是中国早期减贫取得举世瞩目成就的重要原因之一。当前中国处在全面建成小康社会的决胜阶段，扶贫也进入了最后的攻坚阶段，要实现“到2020年，我国现行标准下（2300元/人年，2010年不变价）农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标，减贫工作还面临着很大的挑战，尤其是在当前中国经济进入增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”的特殊时期。另外，区域性瞄准下的扶贫政策在区域内部之间的作用也呈现出差异，政策瞄准的精准性还有提升的余地（Park，Wang，2010）。〔1〕针对上述问题中央已将扶贫战略转向精准扶贫，在精准扶贫战略下，贫困瞄准重点由区域对象向个体对象转移，致使很多人质疑扶贫重点县设立的意义和必要性。为此，设定国家扶贫开发工作重点县（后文简称重点县或贫困县）的区域性扶贫战略值得重新进行评估。
现有基于贫困县的研究文献屈指可数。王小华和温涛等人（2014，2016）分层比较了贫困县和非贫困县农贷的减贫效应和精英俘获机制。〔2〕潘竟虎和贾文晶（2014）用空间计量模型分析了国家级贫困县的经济差异。〔3〕毛捷、汪德华和白重恩（2012）基于“八七扶贫攻坚计划”研究扶贫和地方政府的公共支出选择。〔4〕赖玥和成天柱（2014）则研究贫困县和非贫困县财政激励效应的差异。〔5〕本文选取2008-2014年中国县级面板数据，着重分析贫困县设立和调整的经济增长效应与行为激励效应。国内外现有与本文相近的研究（Meng，2013;Park，Wang，Wu，2002等）主要从一个长期视角评估进入贫困县是否有利于推动其经济增长，并且都以20世纪九十年代的“八七”扶贫攻坚计划作为评估对象，其中，Park， Wang，Wu（2002）通过分析1981-1995年中国县级面板数据发现，由于贫困县的指定使得1985-1992年人均收入增加了2.28%，1992-1995年增加了0.915%。Meng（2013）使用断点回归方法评估中国“八七”扶贫攻坚计划，估计得出了贫困县的农村人均收入约增加38%的结论。〔6〕但是现有文献对新世纪以来贫困县设立和调整的长期和短期经济增长效应并未进行研究，尤其是贫困县调整期前后的短期經济增长效应。
成为国家级贫困县意味着可以得到国家和省级政府各项政策以及财政资金的支持，因此在短期，县级层次的目标可能偏离长期目标，尤其是在进行贫困县调整的特殊时期。事实上从2002年开始，我国针对贫困县的各项扶持资金逐年上升，从2002年的250.2亿元增长到2015年的1902.6亿元，其中，中央财政扶贫资金由2008年的78.5亿上升到2015年的440.4亿，上升幅度达4倍多，平均到每个重点县达几千万，一些特殊县甚至能获得上亿的资助。扶贫资金在促进贫困地区经济增长、缩小贫困地区和发达地区差距方面起到了积极的作用（刘冬梅，2001）。〔7〕因此有很多县的贫困县帽子摘不掉（郭君平等人，2016）〔8〕，不愿意摘，甚至以进入国家扶贫重点县为荣，努力通过游说等手段进入贫困县序列，导致扶贫工作中对贫困县的瞄准可能产生偏差，甚至出现了贫困县中还存在着所谓“百强县”《瞭望》2006年5月16日刊文，“这些‘百强县’竟是贫困县”;《中国经济周刊》2011年10月17日刊文，“国家级贫困县登上‘百强’榜单：‘贫困县’政策是否取消”。另，根据国务院扶贫办官网的公告，2012年后期调整中已经将扶贫重点县中存在的所谓“百强县”全部调出。的现象。并且，政府的财政激励对地方的政策选择也有较强影响（Han，Kung，2015）〔9〕，由于以地区经济增长作为考核地方官员的重要指标会对地方官员的行为产生激励，订制出台以偏向经济增长为核心的经济政策便不难理解了（周黎安，2007;张军，2005;徐现祥，2010等）。〔10〕傅勇、张晏（2007）指出，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。〔11〕因此，贫困县战略的短期经济增长效应可能会偏离长期效应，从而影响贫困县的瞄准效率，降低区域均衡效应。
本文在对传统经济增长的实证模型进行差分、控制初始经济增长和相应的地区固定效应、选用工具变量法基础上，以中国近10年县级层次的数据，分析贫困县设立对县域经济发展的短期和长期影响，并重点研究在扶贫重点县调整前后（2011-2012年）县级政府的行为选择对当地经济增长的影响，进而按收入大小排序选择可能成为贫困县的县份进行稳健性分析。 二、扶贫重点县发展的事实化描述
1.扶贫重点县的经济增长
伴随着中国经济的快速增长，扶贫重点县的经济也在快速增长。并且除了2011年，扶贫重点县的人均GDP增长率均明显高于全国人均GDP增长率。但是，重点县人均GDP与全国人均GDP之间的差距依然很大，绝对差距仍呈上升趋势，要达到区域均衡增长，贫困地区的发展还任重道远。另外，2011年扶贫重点县的人均GDP增长率远低于全国平均值，2015年所有存在贫困县的省份的贫困县人均收入增长和全国农村人均收入增长情况。可以发现，扶贫重点县的农村人均收入水平显著低于全国农村人均收入水平，不过在大部分的西部省份，两者之间的差距要小很多。更为重要的是，所有省份的扶贫重点县的农村人均可支配收入名义增长率比各自省份农村人均收入的名义增长率高很多，这与之前的研究结论基本一致。根据中国农村贫困监测报告统计资料显示，2012-2015年扶贫重点县农村贫困人口减少规模占同期全国农村贫困人口减少规模的51.2%。扶贫重点县农村居民人均收入年均实际增长12.4%，增速比全国农村平均水平高3.2个百分点。2015年扶贫重点县农村居民人均收入水平相当于全国农村人均水平的63.5%，占全国农村人均收入的比重比2011年上升7.1个百分点，与全国农村平均水平的差距不断缩小。统计数据来源于《中国农村贫困监测报告2016》，49-50页。
2.重点县的贫困状况及减贫贡献
全国农村贫困人口、扶贫重点县贫困人口以及两者比例的变化趋势。需要注意的是，2002-2008年为低收入标准，2008-2010年为2008年的贫困标准，2011年以后采用的是2010年的贫困标准（2300元/人年，2010年不变价）。可以看到，随着时间的推移、经济的快速增长以及国家扶贫政策的推进，不管是全国农村地区还是扶贫重点县，贫困人口都在快速下降。扶贫重点县的贫困人口占全国农村贫困人口的比例在各时间段内相对平稳，贫困人口仍主要集中在贫困县。在2007年以前基本在55%左右波动，在2011年以后基本在51%左右波动，2008-2010年比例突然增加，在60%左右波动，尤其2010年达到63%。
与此同时，重点县贫困人口减少占全国农村地区贫困人口减少的比例从2008年的63.5%持续减少到2012年的43.1%，说明2012年非重点县的贫困人口减少对整个农村地区贫困人口减少的贡献高于扶贫重点县，2012年以后重点县贫困人口减少占全国农村地区贫困人口减少的比例开始回升，重新回到50%以上。对于整个时间段而言，扶贫重点县贫困人口减少量占全国农村贫困人口减少量的比例波动较大，除了2007年和2012年，其他年份基本在50%偏上，2015年达到52.4%，如果包括连片特困区的贫困人口变动，则2015年贫困地区的贫困人口减少占比将达到57.4%。
综合分析表明，贫困地区本文所指贫困地区包括14个集中连片特殊困难地区和592个国家扶贫开发工作重点县。的贫困瞄准效率相对非贫困地区更高，目前依然是精准扶贫的聚集点，也将依然是中国农村减贫的主要阵地。但是不容忽视，尚有40%以上贫困人口的减少来自贫困地区以外。然而，在2011年扶贫重点县调整前后的一段时期却出现了异于整体趋势的波动：扶贫重点县的经济增长降速，贫困人口占全国农村贫困人口小幅度上升，对全国贫困人口减少的贡献持续下降，甚至低于非重点县。以上变动表明，新的十年扶贫规划下的扶贫重点县调整对这些重点县的短期行为可能产生了负向激励作用，这对扶贫瞄准效率将会有所影响，从而削弱减贫效率。
三、数据介绍与实证方法
1.扶贫重点县调整情况
2011年，国家在颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》進行第二个十年扶贫规划时，对国家重点扶持县做了第三次调整，并且将调整的权力下放到各省，由各省根据实际情况，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则调整。在这次调整中，大部分省市的贫困县并未改变，除了河北、内蒙古、黑龙江、安徽、广西、海南、四川、陕西、青海以外，河北和陕西6进6出、内蒙古12进12出、黑龙江和海南1进1出、广西3进3出、四川和青海2进2出、安徽5进5出，因此，原扶贫重点县共调出38个，原非重点县共调进38个，全国重点县总数仍为592个。但本文在经过数据整理后却发现，2012年以前有573个国家级扶贫重点县，2012年以后则有572个，说明其中退出和新进入的重点县实际分别为38个和37个。扶贫开发工作重点县详细变动情况参见《人民日报》2012年3月21日04版，标题为“九省区调整扶贫重点县名单”。
设立贫困县是国家扶贫开发战略中区域瞄准的重要战略手段之一。从1986年第一次确定331个国家级重点扶贫县开始，此后进行过三次调整，分别在1994年、2001年和2011年开展。1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，并对贫困县进行了第一次调整。2001年在颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》并进行第一个十年扶贫规划时，对国家重点扶持贫困县进行了第二次调整，且将贫困县改称国家扶贫开发工作重点县，同时将东部33个重点县的指标全部调到中西部，东部不再确定国家级扶贫重点县，西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占重点县指标。此外，在分析中，我们删除了北京、天津和上海辖下的县级区划数据，扶贫开发工作重点县的数量不变，依然592个。2001年以后，重点县数量的确定采用了“631指数法”：贫困人口（按全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例）;农民人均纯收入较低的县份数（按全国比例）占30%权重;人均GDP低的县份数、人均财政收入低的县份数占10%权重。随着时间推移以及标准的更改，部分县随之退出了国家扶持序列。由于第三次贫困县调整的权力下放到各省，不同省份对贫困县的认定有差异，尤其是在分权负向激励刺激下，一些县市甚至通过游说、虚报等方式力争进入贫困县序列。 除了设立贫困县，国家还通过设定集中连片特困地区进行区域性扶贫，将集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场。在2011年，“按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则，以2007-2009年三年人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，将这3项指标均低于同期西部平均水平的县（市、区），以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾”。扶贫开发工作重点县和连片特困区认定的程序和标准来自中国扶贫办官网，“国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县的认定”，http：//www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_10387.html。最终有680个县进入连片特困区，其中，国家扶贫开发重点县有440个进入。
2.实证方法
本文选取的是一个6年平衡面板数据，为了评估扶贫重点县的长期和短期政策效应，我们在传统实证增长模型（Mankiw，Romer&Weil，1992）〔13〕基础上，任意选取了两年的数据做差分分析，估计模型如下：
ln（Yi2009）表示lnYi2009-lnYi2008。Pi表示i县在2012年是否进入贫困县，若进入贫困县赋值1，不是贫困县赋值0;Xi表示控制变量，包括县级总人口、县行政区划土地面积以及该县是否是丘陵县、是否是山区县、是否是民族县等;εp表示省份固定效应。选取差分模型是为了消除一阶自相关问题以及县级之间的非对称性关系。
Meng（2013）指出，非贫困县比贫困县更可能从快速经济增长中获益，因此可能导致扶贫政策的减贫效应低估。同时，在估计过程中，还应当注意另一种效应，即“收敛效应”。贫困县的初始增长相对非贫困县更快是因为有两种效应在起作用：一是“政策效应”，即贫困县可能获取更多的财政资金和扶持政策的支持;二是经济增长中存在“收敛效应”，即贫困县由于其初始处于一个较低的经济发展水平，所以经济增长本身相对非贫困县要快，在估计时，如果不区分这两种效应，可能会高估“政策效应”，因此需要对初始经济增长状况进行控制。这些因素是Park，Wang& Wu（2002），Meng（2013）都未考虑的方面。故本文在估计时，将加入初始经济增长增量变量的控制。
另外，国家级贫困县选择的内生性会导致OLS估计的结果有偏差，低估贫困县战略的政策效应，因此，本文拟选择以初始的经济水平作为工具变量进行两步最小二乘法估计。一方面，根据2011年国家貧困县的确定主要基于前期县级收入水平这一原则进行综合考量;另一方面，也参考与借鉴Park，Wang & Wu（2002），Jalan & Ravallion（1998）〔14〕的研究，并在实证分析中做Hausman检验，汇报工具变量分析的Anderson canon corr. LM 检验结果和CraggDonald Wald F检验结果。在稳健性分析中，本文还将选择扶贫重点县调整变化情况以及由三年平均收入排序确定的低收入县进行分析。
进入贫困县序列后贫困地区便可以接受一定的财政资金支持，其中中央扶贫资金依然占主要部分，也有部分来自其所在省的政府扶贫资金和相应的政策支持。不仅如此，省级扶贫资金最近几年也在快速提高，且省级政府的信息优势在扶贫中也发挥着越来越重要的作用。因此，贫困县的经济发展会受到其所在地区经济发展水平的影响。除了国定贫困县而外，还有各省（尤其是一些发达省份）自主确定的一些省级贫困县，它们也会得到省级财政资金的支持。在分析中尽管我们采用差分模型，可以消除一定的固定效应的影响，但由于没有采用面板固定效应模型进行分析，所以，控制了一些县级变量，并且控制了省份固定效应变量，以消除县所在省的不同经济发展情况可能带来的影响。
3.数据来源与统计分析
本文所选数据来自2014和2015年《中国县域统计年鉴》以及2009-2012年《中国县（市）社会统计年鉴》①和《中国区域经济统计年鉴》。除了市辖区，中国2014年底的县级区划数为1957个，但是从2008年以来，由于县变更为市以及撤县立区等原因，导致县级区划数不停地变化。为了分析的需要，本文比对了2008-2014年每一年县级区划情况的变化并做了整理，如果因撤县立市和撤县立区导致后期年鉴中没有关于该市、区的统计数据，则删除该县，如果有相关的区（市）数据，则保留，并改成统一的名字。经处理后，2008-2014年每年共有1979个县（包括县级市）。由于无法获取2011年西藏和江西两个省的所有县和2012年全国所有县的生产总值数据，因此，2011年的实际有效县数为1612个，2012年则缺失，但这不影响本文的分析，因为2011和2012年正是国家贫困县重新认定年。
表1中给出了贫困县和非贫困县的各变量统计性描述。首先是人均GDP。表1中人均GDP是未经过价格调整的，在后文的分析中所有的名义变量都进行了价格调整，即以2008年价格为准。人均GDP方面，贫困县和非贫困县之间的差异很大，贫困县2014年人均GDP仅18374元，甚至低于非贫困县2008年人均GDP的19180元和非贫困县2014年人均GDP的42148元。对比不难看出，非贫困县人均GDP以一个较快的步伐在持续上升，而贫困县却增长缓慢，特别是2011-2013年，人均GDP水平甚至出现下降，由2011年的18019元下降到2013年的16877元，其间，中国整体经济增长速度减缓，但是人均GDP增长步伐还是处在一个较高水平。所以，一方面贫困县与非贫困县之间仍有一定的差距，另一方面贫困县的经济增长出现了非连续性，表现为受宏观经济波动的影响更大。 其次农村居民人均纯收入。由于2010年以后该项数据的不可获得性，该指标数据截止到2010年。贫困县和非贫困县之间的差距在农村居民人均收入方面同样很大，并且绝对差距随着时间的推移在不断地扩大，由2008年的2362元增加到2010年的2995元。另外，不管是非贫困县还是贫困县，农村居民人均收入与人均GDP的差距都非常大，农村居民人均纯收入占人均GDP约1/4偏上一点，增长速度也较为缓慢。这说明全国范围内，农村与城镇之间的差距很大，并且在不断扩大，地区经济增长的惠农效果可能偏低。
最后关于一些特殊县在贫困县和非贫困县之间的分布的讨论。丘陵并不是贫困县的主要特征，相对非贫困县，贫困县中的丘陵县占比稍低一些，非贫困县中的丘陵县占28.9%，而贫困县中的丘陵县仅占18.2%。山区县和民族县则是贫困县的两个显著特征，其中，贫困县中山区县占66%，民族县占45.9%，而非贫困县中的山区县占35%，民族县占25.3%。
四、贫困县设立的经济增长效应
由于进入贫困县可以获得上级政府的财政转移支付以及相关的政策支持，同时，由于减贫政绩考核下的压力和激励，在进入贫困县序列后，贫困县的经济都处于飞快增长阶段。早期对“八七扶贫攻坚计划”的研究均显示贫困县的增长比非贫困县更高，然而，2011年新一轮扶贫重点县的选定对贫困地区经济发展是否仍然发挥作用呢？表2给出了扶贫重点县经济增长状况的两阶段最小二乘法估计结果。
首先，在所有工具变量回归结果中，Anderson canon corr.LM检验和Cragg-Donald Wald F检验的统计量值都非常大，拒绝原假设，并且Haman检验的卡方值很大，也拒绝原假设，因此，不存在识别不足和弱工具变量的问题，即工具变量法以及工具变量的选取是合适的。
其次，相对OLS的估计结果①，两阶段最小二乘法估计结果中的贫困县策略效应要强很多，而OLS估计结果的确存在严重低估。回归结果（1）至（3）列给出了以2008年作为基年进行差分的长期回归结果。从这一结果中可以看到，每一年贫困县的经济增长都要显著高于非贫困县，尤其是2011年和2014年。从累计情况看，到2011年贫困县相对非贫困县三年累计共高出10.6个百分点;到2014年6年累计则高出16个百分点，这是相当高的一个水平，该结果与前期Meng（2013）的研究结论相似。这表明，从一个较长的时间跨度而言，进入贫困县序列后，贫困县的经济依然能获得相对较快的增长，即政府对贫困县采取的区域性扶持战略在推动区域经济发展和扶贫方面依然具有较强的效力。
最后，在短期，正如表2中（4）至（7）列所给出的，县级政府会有激励为达到某个目标而进行行为和政策博弈，其博弈結果在短期便可以显现出来。在晋升激励下，贫困县有一个快速的增长阶段，但是，如果要获取上级政府的财政转移支付以及相应的政策支持，也可能调整目标，比如重新以获取贫困县资格为首要目标。所以与非贫困县相比较，2010年和2014年的经济增长更快一些，但在2011年和2013年其增长却更慢一些，只是2SLS下的增长效应相比OLS下更高，且更为显著。2011年贫困县的增长较非贫困县显著低5.69个百分点，到2013年两年累计显著低了5.07个百分点，其显著性相对于OLS下的结果也更高。而到2014年又开始恢复到高速增长模式。不仅如此，即使我们进一步将贫困县扩展到贫困地区②，得到的结论与贫困县下的结论也高度一致。说明在新时代，国家的区域性扶持战略依然在推动区域平衡发展方面发挥着非常重要的作用，但是，这种针对区域性瞄准的扶贫战略存在着竞争性激励。
与贫困县形成鲜明对比的是，特殊类型县的长期和短期经济增长效应进一步显示出区域扶持政策对地区经济有显著的短期激励效应。与OLS回归结果相比，表2中的2SLS回归结果中，其他特殊类型县的结果其显著性提高了很多，尤其是山区县。不仅如此，这些特殊类型县还有一个共同特征，即在长期，相对于非丘陵县、非民族县和非山区县，丘陵县、民族县、山区县的经济增长速度偏低，且大部分结果都较为显著。在短期，与长期的结论基本一致，除了2011年，其他年份的增长在短期也都是显著偏低的;但是在2011年，这些特殊类型县的经济增长却又较高，尤其是山区县，与其他年份的差异非常显著。贫困县虽然不全是这些特殊类型，但是少数民族聚集地以及山区依然是贫困县的主要特征，政府扶贫资金的分配也会向其倾斜（李文，汪三贵，2004）。〔15〕然而，相对于常规县，这些特殊类型县的经济增长在正常年份并没有表现得更好，而在2011年调整期却增长得更快。对于这些特殊类型的县，一方面，地理条件等因素依然是经济增长的主要障碍，另一方面，他们并不需要以特别的行为表现达到进入贫困县的目的，政绩考核压力和晋升激励相对均较小。这些事实从侧面佐证了扶贫重点县调整在短期所带来的激励效应。
五、基于其他类型县的稳健性分析
由于贫困县不是基于全国的评估比较而选出来的，调整的权力又下放到了各个省份自主决定、自行权衡，导致贫困县的选择可能存在一定的偏向性。因此，我们考虑了不同标准下贫困县的经济增长情况。
1.低收入县的经济增长与收入增长
本文根据农村人均居民收入的排序选择贫困县，为此选取了2008年、2009年、2010年共三年的农村实际人均收入进行平均，然后根据三年的平均收入进行排序并做五等份，如果某个县的三年平均收入位列前40%的县份序列中，我们就认其为低收入县。之所以要选取收入最低的40%的县，其原因主要是根据有效样本，总县数为1901个，选取40%的县份即760个，其中内含的贫困县约592个左右，这些县都有动力争取贫困县的资格，因此，我们选择了760个低收入县与非低收入县进行比较分析，但由于该选择程序的原因，导致在分析过程中存在着内生性问题，因此，选用2008年人均农村居民收入作为工具变量，并依然控制初始经济增长状况，即2008年和2009年的人均生产总值对数值差。 结果如表3中的（1）至（3）列所示，不管是在有偏向性选择的国家扶贫重点县下，还是在根据农村居民人均纯收入排列选取出来的低收入县下，相对中高收入县，在长期，扶贫重点县或低收入县都有一个相对较快的经济增长速度;在短期，经济增长状况则视所在年份的目标选择而不同，2011年低收入县的经济增长速度比中高收入县低4.66个百分点，非常显著，且在考虑农村居民人均纯收入后仍得到相似的结果。而表3中的（4）至（6）列还考虑了低收入县的农村居民人均收入增长趋势，虽然只选取了2008-2010年人均收入情况，从回归结果中我们依然可以发现存在短期的权衡取舍。相对2008年，2009年和2010年低收入县的人均收入增长较中高收入县的增长要快，其中2009年高出4.04个百分点，2010年高出3.98个百分点，都非常显著。然而，相对2009年，低收入县2010年的人均收入增长率较中高收入县却低了1.05个百分点，并且在10%的显著性水平上显著。
2.扶贫重点县调整对县级经济增长的影响
为了进一步进行稳健性分析，我们考察了2011年和2012年贫困县调整对各县级经济增长的影响。表4给出了贫困县调整前后的经济增长状况，根据这次调整情况，我们将所有样本县划分为4类：调整前后都为非贫困县的县、调整以后从贫困县退出的县、调整前后都为贫困县的县以及调整以后新进入贫困县的县，以调整前后都为非贫困县的县作为参照组。表4的回归结果（1）为调整前后的差异。相对非贫困县，不管是退出的还是新进入的扶贫重点县，或者一直处在贫困县序列中的重点县，其增长都要偏低，而一直处在贫困县序列中的县和退出贫困县序列的县两者的结果非常显著，尤其退出贫困县序列的县3年累计增长低了7.98个百分点，新进入的县则不是很显著。但是观察对比表4回归结果（2）中调整以后的结果发现，在2014年各类地区经济增长中，贫困县开始以一个较非贫困县更快速的步伐在增长，一直处在贫困县序列的县份其增长高出非贫困县2.12个百分点，新进入贫困县序列的县份高出3.24个百分点，而退出贫困县序列的县则为负，并且不是很显著。由此可以说明，贫困县选择的行为激励效应以及因为进入贫困县序列后获得资金和政策支持对经济增长的显著促进作用。但是，正如本文在贫困县调整介绍时所做的特别说明，退出贫困县序列和进入贫困县序列的县份占整个有效样本数以及整个贫困县数的比例都处于一个非常低的水平，这可能会导致估计结果有一定的偏差。
六、贫困县选择的偏向性
1.贫困县的瞄准效率分析
如果贫困县采取的战略在调整期与长期的效应不相一致，那么当前扶贫重点县选择将呈现什么样的具体特征以及其瞄准性又是如何呢？在表5中我们基于2008-2010年农村人均纯收入平均值选取了592个贫困县，方法是将所有县三年农村人均纯收入的平均值进行排序，选取平均收入最低的县作为贫困县（我们称之为贫困县1）。通过与国家扶贫重点县进行比较可以发现：首先，根据人均纯收入平均值选取的贫困县在省级层次分布上与国家扶贫重点县完全一致，发达省份如福建、江苏、山东、浙江等都没有县进入贫困县。其次，贫困县1在省际数量的分配上与国家扶贫重点县并不完全一致，比如安徽省的国家扶贫重点县有19个，但如果按平均人均收入排序，安徽省只有7个贫困县;甘肃的重点县有43个，而贫困县1则有55个等。两者差异说明农村居民人均收入是重点县选择的重要参照指标，且各省（市、区）的县域经济发展并不平衡，发达省份的县域经济水平依然处于领先地位，基于收入排序的县分布与省级层次的经济水平高度相关。最后，为了防止重点县选择受到区域特征的影响，我们比较了贫困县1和国家扶贫重点县在丘陵县、山区县、民族县、贫困区域上的分布，结果发现按照平均收入排序选择的县反而在贫困区域、山区以及民族县中的占比高于国家扶贫重点县，说明区域地理文化对当地经济增长的影响也比较大，或者说收入排序落后的县主要分布在山区、少数民族地区等特殊类型的地区。
在表6中，我们根据2012年国家扶贫重点县在各省的配额，基于省内县级农村人均纯收入三年平均值排序选取了各自配额数的贫困县（我们称之为贫困县2），与贫困县1进行比较，贫困县2与国家扶贫重点县的重合率高达86.9%，高于贫困县1的重合率80.1%。不过还是有13.1%的国家扶贫重点县不属于该省的低收入县。根据国家扶贫重点县选择原则，贫困县的选择不仅基于收入，也基于人均GDP、贫困人口量、人均财政收入、区域历史地理特征等指标综合确定。但是，可以看出现实中对贫困县的选择依然具有一定的偏向性。
2.贫困县特征的Probit分析
表7采用Probit模型继续分析2012年前后贫困县的分布特征。
第一，人均GDP对于是否入选重点县并没有显著影响，2012贫困县与人均GDP是反向的关系，2001年则是正向的关系。第二，农村人均纯收入是入选重点县的重要指标，它对入选重点县有显著的负向影响，人均收入越高，进入重点县的可能性越低。第三，平均人均财政收入也是入选2012年重点县的一个参考指标，根据对2012年的分析显示，平均人均收入高的縣进入贫困县的可能性低，不过显著性不高，但是对于2001年入选的重点县而言，平均人均财政收入与其有显著正向关系。第四，在地理特征上，山区和革命老区是贫困县的显著特征，这些地区的县份成为贫困县的可能性非常显著，而丘陵县、边境县、民族县都不是贫困县的显著特征。第五，行政区域面积对重点县的选择没有显著影响，县总人口越多，入选重点县的可能性越高;产业结构不是2012年贫困县的主要特征，在2012年入选的重点县中，第一产业占比和第二产业占比没有显著差异，不过2001年扶贫重点县的第二产业占比显著低很多。综上所述，2012年贫困县的瞄准主要偏向农村人均纯收入，并向山区和革命老区倾斜，其他的经济社会特征并不明显。
七、结论
从长期视角看，进入21世纪以来，贫困县设立在促进贫困地区经济增长和推动区域经济均衡发展方面依然具有较强的作用。但是在贫困县选择与调整的特定时期，贫困地区较非贫困地区的增长显著更慢，从而影响了贫困县的瞄准效率，这需要国家未来在制定区域性平衡发展政策时，充分考虑政策的行为激励效应，增加瞄准效率。 随着扶贫的不断深入，减贫难度越来越大。当前阶段扶贫战略已从传统的区域瞄准向个体瞄准转换，通过精准扶贫战略消除现行标准下的所有绝对贫困。但是，区域性瞄准战略在新时代的经济增长与扶贫实践中依然具有较强的意义，对于第二个十年扶贫规划下的扶贫重点县战略的扶贫成效不应忽视。本文研究发现，进入扶贫重点县序列的县由于有上级政府的财政支持，其经济增长和农村居民收入增长相对非贫困县都更快，说明扶贫重点县的设立以及国家对落后地区的扶持对促进区域经济增长和地区减贫依然起着较强的推动作用。只有推动区域均衡发展，将区域瞄准和个体瞄准相互结合，才能获得最大的减贫效果。习近平总书记也强调指出，要将深度贫困地区作为区域攻坚重点，确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。
如果对贫困县的考核主要以经济增长为导向，则会引导贫困县集中资源进行工业开发和县城建设，同时还会减弱其“益贫”效应，加大个体发展的不平衡性，因为富人、受教育程度较高者、资源所有者等更容易从经济增长中受益，从而导致经济增长与减贫产生矛盾。同时由于存在考核压力和晋升激励，很多县的短期目標可能会偏离长期目标，尤其体现在贫困县选择的时点前后，贫困县的经济增长等各项指标甚至不如非贫困县，表明贫困县调整对贫困县的行为是有激励效应的，从而会减弱区域瞄准效率，不利于区域的均衡发展。
基于精准扶贫规划战略，贫困县的动态调整能够减弱行为的负向激励效应，同时，进行扶贫政策的动态调整也是提高扶贫精准性的一种重要手段。在当前扶贫攻坚的决胜时刻，中央要求取消贫困县以经济增长为主要参考指标的考核制度，代之以加强贫困县减贫成效作为参考指标的考核制度是十分重要的。为此，在建立贫困县退出机制时需要保证贫困县退出后的政策连续性，对退出后的贫困县仍然应进行政策支持，从而建立一个正向激励机制，让贫困县的各项工作回归民生层面。在此正向激励制度下，进一步实施区域性扶贫政策，如易地扶贫搬迁、加强基础设施建设、招商引资、建立特色产业等。与此同时，在精准扶贫目标下实施因地制宜的区域性扶持政策应是推动区域均衡发展最为有效的政策。
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（责任编辑：张 琦）
〔关键词〕 贫困;扶贫重点县;国家级贫困县;扶贫瞄准;减贫效率;精准扶贫;区域式扶贫模式;区域均衡效应;经济增长
〔中图分类号〕F061.3 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2019）01-0015-11
一、前言
国家级扶贫重点县的设立是一种以县为瞄准对象的区域式扶贫模式，主要采取给予贫困地区政策优惠和财政资金方式，并以扶持、完善基础设施建设、改善生产生活条件为重点。贫困县的设立在推动中国区域经济均衡发展中起到了非常重要的作用。在财政资源有限的情况下，贫困县的设立是中国早期减贫取得举世瞩目成就的重要原因之一。当前中国处在全面建成小康社会的决胜阶段，扶贫也进入了最后的攻坚阶段，要实现“到2020年，我国现行标准下（2300元/人年，2010年不变价）农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困”的目标，减贫工作还面临着很大的挑战，尤其是在当前中国经济进入增长速度换档期、结构调整阵痛期和前期政策消化期“三期叠加”的特殊时期。另外，区域性瞄准下的扶贫政策在区域内部之间的作用也呈现出差异，政策瞄准的精准性还有提升的余地（Park，Wang，2010）。〔1〕针对上述问题中央已将扶贫战略转向精准扶贫，在精准扶贫战略下，贫困瞄准重点由区域对象向个体对象转移，致使很多人质疑扶贫重点县设立的意义和必要性。为此，设定国家扶贫开发工作重点县（后文简称重点县或贫困县）的区域性扶贫战略值得重新进行评估。
现有基于贫困县的研究文献屈指可数。王小华和温涛等人（2014，2016）分层比较了贫困县和非贫困县农贷的减贫效应和精英俘获机制。〔2〕潘竟虎和贾文晶（2014）用空间计量模型分析了国家级贫困县的经济差异。〔3〕毛捷、汪德华和白重恩（2012）基于“八七扶贫攻坚计划”研究扶贫和地方政府的公共支出选择。〔4〕赖玥和成天柱（2014）则研究贫困县和非贫困县财政激励效应的差异。〔5〕本文选取2008-2014年中国县级面板数据，着重分析贫困县设立和调整的经济增长效应与行为激励效应。国内外现有与本文相近的研究（Meng，2013;Park，Wang，Wu，2002等）主要从一个长期视角评估进入贫困县是否有利于推动其经济增长，并且都以20世纪九十年代的“八七”扶贫攻坚计划作为评估对象，其中，Park， Wang，Wu（2002）通过分析1981-1995年中国县级面板数据发现，由于贫困县的指定使得1985-1992年人均收入增加了2.28%，1992-1995年增加了0.915%。Meng（2013）使用断点回归方法评估中国“八七”扶贫攻坚计划，估计得出了贫困县的农村人均收入约增加38%的结论。〔6〕但是现有文献对新世纪以来贫困县设立和调整的长期和短期经济增长效应并未进行研究，尤其是贫困县调整期前后的短期經济增长效应。
成为国家级贫困县意味着可以得到国家和省级政府各项政策以及财政资金的支持，因此在短期，县级层次的目标可能偏离长期目标，尤其是在进行贫困县调整的特殊时期。事实上从2002年开始，我国针对贫困县的各项扶持资金逐年上升，从2002年的250.2亿元增长到2015年的1902.6亿元，其中，中央财政扶贫资金由2008年的78.5亿上升到2015年的440.4亿，上升幅度达4倍多，平均到每个重点县达几千万，一些特殊县甚至能获得上亿的资助。扶贫资金在促进贫困地区经济增长、缩小贫困地区和发达地区差距方面起到了积极的作用（刘冬梅，2001）。〔7〕因此有很多县的贫困县帽子摘不掉（郭君平等人，2016）〔8〕，不愿意摘，甚至以进入国家扶贫重点县为荣，努力通过游说等手段进入贫困县序列，导致扶贫工作中对贫困县的瞄准可能产生偏差，甚至出现了贫困县中还存在着所谓“百强县”《瞭望》2006年5月16日刊文，“这些‘百强县’竟是贫困县”;《中国经济周刊》2011年10月17日刊文，“国家级贫困县登上‘百强’榜单：‘贫困县’政策是否取消”。另，根据国务院扶贫办官网的公告，2012年后期调整中已经将扶贫重点县中存在的所谓“百强县”全部调出。的现象。并且，政府的财政激励对地方的政策选择也有较强影响（Han，Kung，2015）〔9〕，由于以地区经济增长作为考核地方官员的重要指标会对地方官员的行为产生激励，订制出台以偏向经济增长为核心的经济政策便不难理解了（周黎安，2007;张军，2005;徐现祥，2010等）。〔10〕傅勇、张晏（2007）指出，中国的财政分权以及基于政绩考核下的政府竞争造就了地方政府公共支出结构“重基本建设、轻人力资本投资和公共服务”的明显扭曲。〔11〕因此，贫困县战略的短期经济增长效应可能会偏离长期效应，从而影响贫困县的瞄准效率，降低区域均衡效应。
本文在对传统经济增长的实证模型进行差分、控制初始经济增长和相应的地区固定效应、选用工具变量法基础上，以中国近10年县级层次的数据，分析贫困县设立对县域经济发展的短期和长期影响，并重点研究在扶贫重点县调整前后（2011-2012年）县级政府的行为选择对当地经济增长的影响，进而按收入大小排序选择可能成为贫困县的县份进行稳健性分析。 二、扶贫重点县发展的事实化描述
1.扶贫重点县的经济增长
伴随着中国经济的快速增长，扶贫重点县的经济也在快速增长。并且除了2011年，扶贫重点县的人均GDP增长率均明显高于全国人均GDP增长率。但是，重点县人均GDP与全国人均GDP之间的差距依然很大，绝对差距仍呈上升趋势，要达到区域均衡增长，贫困地区的发展还任重道远。另外，2011年扶贫重点县的人均GDP增长率远低于全国平均值，2015年所有存在贫困县的省份的贫困县人均收入增长和全国农村人均收入增长情况。可以发现，扶贫重点县的农村人均收入水平显著低于全国农村人均收入水平，不过在大部分的西部省份，两者之间的差距要小很多。更为重要的是，所有省份的扶贫重点县的农村人均可支配收入名义增长率比各自省份农村人均收入的名义增长率高很多，这与之前的研究结论基本一致。根据中国农村贫困监测报告统计资料显示，2012-2015年扶贫重点县农村贫困人口减少规模占同期全国农村贫困人口减少规模的51.2%。扶贫重点县农村居民人均收入年均实际增长12.4%，增速比全国农村平均水平高3.2个百分点。2015年扶贫重点县农村居民人均收入水平相当于全国农村人均水平的63.5%，占全国农村人均收入的比重比2011年上升7.1个百分点，与全国农村平均水平的差距不断缩小。统计数据来源于《中国农村贫困监测报告2016》，49-50页。
2.重点县的贫困状况及减贫贡献
全国农村贫困人口、扶贫重点县贫困人口以及两者比例的变化趋势。需要注意的是，2002-2008年为低收入标准，2008-2010年为2008年的贫困标准，2011年以后采用的是2010年的贫困标准（2300元/人年，2010年不变价）。可以看到，随着时间的推移、经济的快速增长以及国家扶贫政策的推进，不管是全国农村地区还是扶贫重点县，贫困人口都在快速下降。扶贫重点县的贫困人口占全国农村贫困人口的比例在各时间段内相对平稳，贫困人口仍主要集中在贫困县。在2007年以前基本在55%左右波动，在2011年以后基本在51%左右波动，2008-2010年比例突然增加，在60%左右波动，尤其2010年达到63%。
与此同时，重点县贫困人口减少占全国农村地区贫困人口减少的比例从2008年的63.5%持续减少到2012年的43.1%，说明2012年非重点县的贫困人口减少对整个农村地区贫困人口减少的贡献高于扶贫重点县，2012年以后重点县贫困人口减少占全国农村地区贫困人口减少的比例开始回升，重新回到50%以上。对于整个时间段而言，扶贫重点县贫困人口减少量占全国农村贫困人口减少量的比例波动较大，除了2007年和2012年，其他年份基本在50%偏上，2015年达到52.4%，如果包括连片特困区的贫困人口变动，则2015年贫困地区的贫困人口减少占比将达到57.4%。
综合分析表明，贫困地区本文所指贫困地区包括14个集中连片特殊困难地区和592个国家扶贫开发工作重点县。的贫困瞄准效率相对非贫困地区更高，目前依然是精准扶贫的聚集点，也将依然是中国农村减贫的主要阵地。但是不容忽视，尚有40%以上贫困人口的减少来自贫困地区以外。然而，在2011年扶贫重点县调整前后的一段时期却出现了异于整体趋势的波动：扶贫重点县的经济增长降速，贫困人口占全国农村贫困人口小幅度上升，对全国贫困人口减少的贡献持续下降，甚至低于非重点县。以上变动表明，新的十年扶贫规划下的扶贫重点县调整对这些重点县的短期行为可能产生了负向激励作用，这对扶贫瞄准效率将会有所影响，从而削弱减贫效率。
三、数据介绍与实证方法
1.扶贫重点县调整情况
2011年，国家在颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》進行第二个十年扶贫规划时，对国家重点扶持县做了第三次调整，并且将调整的权力下放到各省，由各省根据实际情况，按“高出低进，出一进一，严格程序，总量不变”的原则调整。在这次调整中，大部分省市的贫困县并未改变，除了河北、内蒙古、黑龙江、安徽、广西、海南、四川、陕西、青海以外，河北和陕西6进6出、内蒙古12进12出、黑龙江和海南1进1出、广西3进3出、四川和青海2进2出、安徽5进5出，因此，原扶贫重点县共调出38个，原非重点县共调进38个，全国重点县总数仍为592个。但本文在经过数据整理后却发现，2012年以前有573个国家级扶贫重点县，2012年以后则有572个，说明其中退出和新进入的重点县实际分别为38个和37个。扶贫开发工作重点县详细变动情况参见《人民日报》2012年3月21日04版，标题为“九省区调整扶贫重点县名单”。
设立贫困县是国家扶贫开发战略中区域瞄准的重要战略手段之一。从1986年第一次确定331个国家级重点扶贫县开始，此后进行过三次调整，分别在1994年、2001年和2011年开展。1994年颁布实施《国家八七扶贫攻坚计划（1994-2000年）》，并对贫困县进行了第一次调整。2001年在颁布实施《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010年）》并进行第一个十年扶贫规划时，对国家重点扶持贫困县进行了第二次调整，且将贫困县改称国家扶贫开发工作重点县，同时将东部33个重点县的指标全部调到中西部，东部不再确定国家级扶贫重点县，西藏自治区作为特殊扶持区域，整体享受重点县待遇，不占重点县指标。此外，在分析中，我们删除了北京、天津和上海辖下的县级区划数据，扶贫开发工作重点县的数量不变，依然592个。2001年以后，重点县数量的确定采用了“631指数法”：贫困人口（按全国比例）占60%权重（其中绝对贫困人口与低收入人口各占80%与20%比例）;农民人均纯收入较低的县份数（按全国比例）占30%权重;人均GDP低的县份数、人均财政收入低的县份数占10%权重。随着时间推移以及标准的更改，部分县随之退出了国家扶持序列。由于第三次贫困县调整的权力下放到各省，不同省份对贫困县的认定有差异，尤其是在分权负向激励刺激下，一些县市甚至通过游说、虚报等方式力争进入贫困县序列。 除了设立贫困县，国家还通过设定集中连片特困地区进行区域性扶贫，将集中连片特困地区作为扶贫开发的主战场。在2011年，“按照集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整的原则，以2007-2009年三年人均县域国内生产总值、人均县域财政一般预算性收入、县域农民人均纯收入等与贫困程度高度相关的指标为标准，将这3项指标均低于同期西部平均水平的县（市、区），以及自然地理相连、气候环境相似、传统产业相同、文化习俗相通、致贫因素相近的县划分为连片特困地区。在划分过程中，对少数民族县、革命老区县和边境县采用了增加权重的办法予以倾斜照顾”。扶贫开发工作重点县和连片特困区认定的程序和标准来自中国扶贫办官网，“国家扶贫开发工作重点县和连片特困地区县的认定”，http：//www.cpad.gov.cn/art/2013/3/1/art_50_10387.html。最终有680个县进入连片特困区，其中，国家扶贫开发重点县有440个进入。
2.实证方法
本文选取的是一个6年平衡面板数据，为了评估扶贫重点县的长期和短期政策效应，我们在传统实证增长模型（Mankiw，Romer&Weil，1992）〔13〕基础上，任意选取了两年的数据做差分分析，估计模型如下：
ln（Yi2009）表示lnYi2009-lnYi2008。Pi表示i县在2012年是否进入贫困县，若进入贫困县赋值1，不是贫困县赋值0;Xi表示控制变量，包括县级总人口、县行政区划土地面积以及该县是否是丘陵县、是否是山区县、是否是民族县等;εp表示省份固定效应。选取差分模型是为了消除一阶自相关问题以及县级之间的非对称性关系。
Meng（2013）指出，非贫困县比贫困县更可能从快速经济增长中获益，因此可能导致扶贫政策的减贫效应低估。同时，在估计过程中，还应当注意另一种效应，即“收敛效应”。贫困县的初始增长相对非贫困县更快是因为有两种效应在起作用：一是“政策效应”，即贫困县可能获取更多的财政资金和扶持政策的支持;二是经济增长中存在“收敛效应”，即贫困县由于其初始处于一个较低的经济发展水平，所以经济增长本身相对非贫困县要快，在估计时，如果不区分这两种效应，可能会高估“政策效应”，因此需要对初始经济增长状况进行控制。这些因素是Park，Wang& Wu（2002），Meng（2013）都未考虑的方面。故本文在估计时，将加入初始经济增长增量变量的控制。
另外，国家级贫困县选择的内生性会导致OLS估计的结果有偏差，低估贫困县战略的政策效应，因此，本文拟选择以初始的经济水平作为工具变量进行两步最小二乘法估计。一方面，根据2011年国家貧困县的确定主要基于前期县级收入水平这一原则进行综合考量;另一方面，也参考与借鉴Park，Wang & Wu（2002），Jalan & Ravallion（1998）〔14〕的研究，并在实证分析中做Hausman检验，汇报工具变量分析的Anderson canon corr. LM 检验结果和CraggDonald Wald F检验结果。在稳健性分析中，本文还将选择扶贫重点县调整变化情况以及由三年平均收入排序确定的低收入县进行分析。
进入贫困县序列后贫困地区便可以接受一定的财政资金支持，其中中央扶贫资金依然占主要部分，也有部分来自其所在省的政府扶贫资金和相应的政策支持。不仅如此，省级扶贫资金最近几年也在快速提高，且省级政府的信息优势在扶贫中也发挥着越来越重要的作用。因此，贫困县的经济发展会受到其所在地区经济发展水平的影响。除了国定贫困县而外，还有各省（尤其是一些发达省份）自主确定的一些省级贫困县，它们也会得到省级财政资金的支持。在分析中尽管我们采用差分模型，可以消除一定的固定效应的影响，但由于没有采用面板固定效应模型进行分析，所以，控制了一些县级变量，并且控制了省份固定效应变量，以消除县所在省的不同经济发展情况可能带来的影响。
3.数据来源与统计分析
本文所选数据来自2014和2015年《中国县域统计年鉴》以及2009-2012年《中国县（市）社会统计年鉴》①和《中国区域经济统计年鉴》。除了市辖区，中国2014年底的县级区划数为1957个，但是从2008年以来，由于县变更为市以及撤县立区等原因，导致县级区划数不停地变化。为了分析的需要，本文比对了2008-2014年每一年县级区划情况的变化并做了整理，如果因撤县立市和撤县立区导致后期年鉴中没有关于该市、区的统计数据，则删除该县，如果有相关的区（市）数据，则保留，并改成统一的名字。经处理后，2008-2014年每年共有1979个县（包括县级市）。由于无法获取2011年西藏和江西两个省的所有县和2012年全国所有县的生产总值数据，因此，2011年的实际有效县数为1612个，2012年则缺失，但这不影响本文的分析，因为2011和2012年正是国家贫困县重新认定年。
表1中给出了贫困县和非贫困县的各变量统计性描述。首先是人均GDP。表1中人均GDP是未经过价格调整的，在后文的分析中所有的名义变量都进行了价格调整，即以2008年价格为准。人均GDP方面，贫困县和非贫困县之间的差异很大，贫困县2014年人均GDP仅18374元，甚至低于非贫困县2008年人均GDP的19180元和非贫困县2014年人均GDP的42148元。对比不难看出，非贫困县人均GDP以一个较快的步伐在持续上升，而贫困县却增长缓慢，特别是2011-2013年，人均GDP水平甚至出现下降，由2011年的18019元下降到2013年的16877元，其间，中国整体经济增长速度减缓，但是人均GDP增长步伐还是处在一个较高水平。所以，一方面贫困县与非贫困县之间仍有一定的差距，另一方面贫困县的经济增长出现了非连续性，表现为受宏观经济波动的影响更大。 其次农村居民人均纯收入。由于2010年以后该项数据的不可获得性，该指标数据截止到2010年。贫困县和非贫困县之间的差距在农村居民人均收入方面同样很大，并且绝对差距随着时间的推移在不断地扩大，由2008年的2362元增加到2010年的2995元。另外，不管是非贫困县还是贫困县，农村居民人均收入与人均GDP的差距都非常大，农村居民人均纯收入占人均GDP约1/4偏上一点，增长速度也较为缓慢。这说明全国范围内，农村与城镇之间的差距很大，并且在不断扩大，地区经济增长的惠农效果可能偏低。
最后关于一些特殊县在贫困县和非贫困县之间的分布的讨论。丘陵并不是贫困县的主要特征，相对非贫困县，贫困县中的丘陵县占比稍低一些，非贫困县中的丘陵县占28.9%，而贫困县中的丘陵县仅占18.2%。山区县和民族县则是贫困县的两个显著特征，其中，贫困县中山区县占66%，民族县占45.9%，而非贫困县中的山区县占35%，民族县占25.3%。
四、贫困县设立的经济增长效应
由于进入贫困县可以获得上级政府的财政转移支付以及相关的政策支持，同时，由于减贫政绩考核下的压力和激励，在进入贫困县序列后，贫困县的经济都处于飞快增长阶段。早期对“八七扶贫攻坚计划”的研究均显示贫困县的增长比非贫困县更高，然而，2011年新一轮扶贫重点县的选定对贫困地区经济发展是否仍然发挥作用呢？表2给出了扶贫重点县经济增长状况的两阶段最小二乘法估计结果。
首先，在所有工具变量回归结果中，Anderson canon corr.LM检验和Cragg-Donald Wald F检验的统计量值都非常大，拒绝原假设，并且Haman检验的卡方值很大，也拒绝原假设，因此，不存在识别不足和弱工具变量的问题，即工具变量法以及工具变量的选取是合适的。
其次，相对OLS的估计结果①，两阶段最小二乘法估计结果中的贫困县策略效应要强很多，而OLS估计结果的确存在严重低估。回归结果（1）至（3）列给出了以2008年作为基年进行差分的长期回归结果。从这一结果中可以看到，每一年贫困县的经济增长都要显著高于非贫困县，尤其是2011年和2014年。从累计情况看，到2011年贫困县相对非贫困县三年累计共高出10.6个百分点;到2014年6年累计则高出16个百分点，这是相当高的一个水平，该结果与前期Meng（2013）的研究结论相似。这表明，从一个较长的时间跨度而言，进入贫困县序列后，贫困县的经济依然能获得相对较快的增长，即政府对贫困县采取的区域性扶持战略在推动区域经济发展和扶贫方面依然具有较强的效力。
最后，在短期，正如表2中（4）至（7）列所给出的，县级政府会有激励为达到某个目标而进行行为和政策博弈，其博弈結果在短期便可以显现出来。在晋升激励下，贫困县有一个快速的增长阶段，但是，如果要获取上级政府的财政转移支付以及相应的政策支持，也可能调整目标，比如重新以获取贫困县资格为首要目标。所以与非贫困县相比较，2010年和2014年的经济增长更快一些，但在2011年和2013年其增长却更慢一些，只是2SLS下的增长效应相比OLS下更高，且更为显著。2011年贫困县的增长较非贫困县显著低5.69个百分点，到2013年两年累计显著低了5.07个百分点，其显著性相对于OLS下的结果也更高。而到2014年又开始恢复到高速增长模式。不仅如此，即使我们进一步将贫困县扩展到贫困地区②，得到的结论与贫困县下的结论也高度一致。说明在新时代，国家的区域性扶持战略依然在推动区域平衡发展方面发挥着非常重要的作用，但是，这种针对区域性瞄准的扶贫战略存在着竞争性激励。
与贫困县形成鲜明对比的是，特殊类型县的长期和短期经济增长效应进一步显示出区域扶持政策对地区经济有显著的短期激励效应。与OLS回归结果相比，表2中的2SLS回归结果中，其他特殊类型县的结果其显著性提高了很多，尤其是山区县。不仅如此，这些特殊类型县还有一个共同特征，即在长期，相对于非丘陵县、非民族县和非山区县，丘陵县、民族县、山区县的经济增长速度偏低，且大部分结果都较为显著。在短期，与长期的结论基本一致，除了2011年，其他年份的增长在短期也都是显著偏低的;但是在2011年，这些特殊类型县的经济增长却又较高，尤其是山区县，与其他年份的差异非常显著。贫困县虽然不全是这些特殊类型，但是少数民族聚集地以及山区依然是贫困县的主要特征，政府扶贫资金的分配也会向其倾斜（李文，汪三贵，2004）。〔15〕然而，相对于常规县，这些特殊类型县的经济增长在正常年份并没有表现得更好，而在2011年调整期却增长得更快。对于这些特殊类型的县，一方面，地理条件等因素依然是经济增长的主要障碍，另一方面，他们并不需要以特别的行为表现达到进入贫困县的目的，政绩考核压力和晋升激励相对均较小。这些事实从侧面佐证了扶贫重点县调整在短期所带来的激励效应。
五、基于其他类型县的稳健性分析
由于贫困县不是基于全国的评估比较而选出来的，调整的权力又下放到了各个省份自主决定、自行权衡，导致贫困县的选择可能存在一定的偏向性。因此，我们考虑了不同标准下贫困县的经济增长情况。
1.低收入县的经济增长与收入增长
本文根据农村人均居民收入的排序选择贫困县，为此选取了2008年、2009年、2010年共三年的农村实际人均收入进行平均，然后根据三年的平均收入进行排序并做五等份，如果某个县的三年平均收入位列前40%的县份序列中，我们就认其为低收入县。之所以要选取收入最低的40%的县，其原因主要是根据有效样本，总县数为1901个，选取40%的县份即760个，其中内含的贫困县约592个左右，这些县都有动力争取贫困县的资格，因此，我们选择了760个低收入县与非低收入县进行比较分析，但由于该选择程序的原因，导致在分析过程中存在着内生性问题，因此，选用2008年人均农村居民收入作为工具变量，并依然控制初始经济增长状况，即2008年和2009年的人均生产总值对数值差。 结果如表3中的（1）至（3）列所示，不管是在有偏向性选择的国家扶贫重点县下，还是在根据农村居民人均纯收入排列选取出来的低收入县下，相对中高收入县，在长期，扶贫重点县或低收入县都有一个相对较快的经济增长速度;在短期，经济增长状况则视所在年份的目标选择而不同，2011年低收入县的经济增长速度比中高收入县低4.66个百分点，非常显著，且在考虑农村居民人均纯收入后仍得到相似的结果。而表3中的（4）至（6）列还考虑了低收入县的农村居民人均收入增长趋势，虽然只选取了2008-2010年人均收入情况，从回归结果中我们依然可以发现存在短期的权衡取舍。相对2008年，2009年和2010年低收入县的人均收入增长较中高收入县的增长要快，其中2009年高出4.04个百分点，2010年高出3.98个百分点，都非常显著。然而，相对2009年，低收入县2010年的人均收入增长率较中高收入县却低了1.05个百分点，并且在10%的显著性水平上显著。
2.扶贫重点县调整对县级经济增长的影响
为了进一步进行稳健性分析，我们考察了2011年和2012年贫困县调整对各县级经济增长的影响。表4给出了贫困县调整前后的经济增长状况，根据这次调整情况，我们将所有样本县划分为4类：调整前后都为非贫困县的县、调整以后从贫困县退出的县、调整前后都为贫困县的县以及调整以后新进入贫困县的县，以调整前后都为非贫困县的县作为参照组。表4的回归结果（1）为调整前后的差异。相对非贫困县，不管是退出的还是新进入的扶贫重点县，或者一直处在贫困县序列中的重点县，其增长都要偏低，而一直处在贫困县序列中的县和退出贫困县序列的县两者的结果非常显著，尤其退出贫困县序列的县3年累计增长低了7.98个百分点，新进入的县则不是很显著。但是观察对比表4回归结果（2）中调整以后的结果发现，在2014年各类地区经济增长中，贫困县开始以一个较非贫困县更快速的步伐在增长，一直处在贫困县序列的县份其增长高出非贫困县2.12个百分点，新进入贫困县序列的县份高出3.24个百分点，而退出贫困县序列的县则为负，并且不是很显著。由此可以说明，贫困县选择的行为激励效应以及因为进入贫困县序列后获得资金和政策支持对经济增长的显著促进作用。但是，正如本文在贫困县调整介绍时所做的特别说明，退出贫困县序列和进入贫困县序列的县份占整个有效样本数以及整个贫困县数的比例都处于一个非常低的水平，这可能会导致估计结果有一定的偏差。
六、贫困县选择的偏向性
1.贫困县的瞄准效率分析
如果贫困县采取的战略在调整期与长期的效应不相一致，那么当前扶贫重点县选择将呈现什么样的具体特征以及其瞄准性又是如何呢？在表5中我们基于2008-2010年农村人均纯收入平均值选取了592个贫困县，方法是将所有县三年农村人均纯收入的平均值进行排序，选取平均收入最低的县作为贫困县（我们称之为贫困县1）。通过与国家扶贫重点县进行比较可以发现：首先，根据人均纯收入平均值选取的贫困县在省级层次分布上与国家扶贫重点县完全一致，发达省份如福建、江苏、山东、浙江等都没有县进入贫困县。其次，贫困县1在省际数量的分配上与国家扶贫重点县并不完全一致，比如安徽省的国家扶贫重点县有19个，但如果按平均人均收入排序，安徽省只有7个贫困县;甘肃的重点县有43个，而贫困县1则有55个等。两者差异说明农村居民人均收入是重点县选择的重要参照指标，且各省（市、区）的县域经济发展并不平衡，发达省份的县域经济水平依然处于领先地位，基于收入排序的县分布与省级层次的经济水平高度相关。最后，为了防止重点县选择受到区域特征的影响，我们比较了贫困县1和国家扶贫重点县在丘陵县、山区县、民族县、贫困区域上的分布，结果发现按照平均收入排序选择的县反而在贫困区域、山区以及民族县中的占比高于国家扶贫重点县，说明区域地理文化对当地经济增长的影响也比较大，或者说收入排序落后的县主要分布在山区、少数民族地区等特殊类型的地区。
在表6中，我们根据2012年国家扶贫重点县在各省的配额，基于省内县级农村人均纯收入三年平均值排序选取了各自配额数的贫困县（我们称之为贫困县2），与贫困县1进行比较，贫困县2与国家扶贫重点县的重合率高达86.9%，高于贫困县1的重合率80.1%。不过还是有13.1%的国家扶贫重点县不属于该省的低收入县。根据国家扶贫重点县选择原则，贫困县的选择不仅基于收入，也基于人均GDP、贫困人口量、人均财政收入、区域历史地理特征等指标综合确定。但是，可以看出现实中对贫困县的选择依然具有一定的偏向性。
2.贫困县特征的Probit分析
表7采用Probit模型继续分析2012年前后贫困县的分布特征。
第一，人均GDP对于是否入选重点县并没有显著影响，2012贫困县与人均GDP是反向的关系，2001年则是正向的关系。第二，农村人均纯收入是入选重点县的重要指标，它对入选重点县有显著的负向影响，人均收入越高，进入重点县的可能性越低。第三，平均人均财政收入也是入选2012年重点县的一个参考指标，根据对2012年的分析显示，平均人均收入高的縣进入贫困县的可能性低，不过显著性不高，但是对于2001年入选的重点县而言，平均人均财政收入与其有显著正向关系。第四，在地理特征上，山区和革命老区是贫困县的显著特征，这些地区的县份成为贫困县的可能性非常显著，而丘陵县、边境县、民族县都不是贫困县的显著特征。第五，行政区域面积对重点县的选择没有显著影响，县总人口越多，入选重点县的可能性越高;产业结构不是2012年贫困县的主要特征，在2012年入选的重点县中，第一产业占比和第二产业占比没有显著差异，不过2001年扶贫重点县的第二产业占比显著低很多。综上所述，2012年贫困县的瞄准主要偏向农村人均纯收入，并向山区和革命老区倾斜，其他的经济社会特征并不明显。
七、结论
从长期视角看，进入21世纪以来，贫困县设立在促进贫困地区经济增长和推动区域经济均衡发展方面依然具有较强的作用。但是在贫困县选择与调整的特定时期，贫困地区较非贫困地区的增长显著更慢，从而影响了贫困县的瞄准效率，这需要国家未来在制定区域性平衡发展政策时，充分考虑政策的行为激励效应，增加瞄准效率。 随着扶贫的不断深入，减贫难度越来越大。当前阶段扶贫战略已从传统的区域瞄准向个体瞄准转换，通过精准扶贫战略消除现行标准下的所有绝对贫困。但是，区域性瞄准战略在新时代的经济增长与扶贫实践中依然具有较强的意义，对于第二个十年扶贫规划下的扶贫重点县战略的扶贫成效不应忽视。本文研究发现，进入扶贫重点县序列的县由于有上级政府的财政支持，其经济增长和农村居民收入增长相对非贫困县都更快，说明扶贫重点县的设立以及国家对落后地区的扶持对促进区域经济增长和地区减贫依然起着较强的推动作用。只有推动区域均衡发展，将区域瞄准和个体瞄准相互结合，才能获得最大的减贫效果。习近平总书记也强调指出，要将深度贫困地区作为区域攻坚重点，确保在既定时间节点完成脱贫攻坚任务。
如果对贫困县的考核主要以经济增长为导向，则会引导贫困县集中资源进行工业开发和县城建设，同时还会减弱其“益贫”效应，加大个体发展的不平衡性，因为富人、受教育程度较高者、资源所有者等更容易从经济增长中受益，从而导致经济增长与减贫产生矛盾。同时由于存在考核压力和晋升激励，很多县的短期目標可能会偏离长期目标，尤其体现在贫困县选择的时点前后，贫困县的经济增长等各项指标甚至不如非贫困县，表明贫困县调整对贫困县的行为是有激励效应的，从而会减弱区域瞄准效率，不利于区域的均衡发展。
基于精准扶贫规划战略，贫困县的动态调整能够减弱行为的负向激励效应，同时，进行扶贫政策的动态调整也是提高扶贫精准性的一种重要手段。在当前扶贫攻坚的决胜时刻，中央要求取消贫困县以经济增长为主要参考指标的考核制度，代之以加强贫困县减贫成效作为参考指标的考核制度是十分重要的。为此，在建立贫困县退出机制时需要保证贫困县退出后的政策连续性，对退出后的贫困县仍然应进行政策支持，从而建立一个正向激励机制，让贫困县的各项工作回归民生层面。在此正向激励制度下，进一步实施区域性扶贫政策，如易地扶贫搬迁、加强基础设施建设、招商引资、建立特色产业等。与此同时，在精准扶贫目标下实施因地制宜的区域性扶持政策应是推动区域均衡发展最为有效的政策。
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（责任编辑：张 琦）