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改革开放以来，随着中央向地方下放权力，地方政府有了自己的利益空间，也有了发展本地经济的强大动力，尤其是社会主义市场经济体制的确立和发展，迫切要求建立起适应市场经济发展的政府体制。但由于地方政府进行体制创新的意愿和能力不同，其中，一些地方政府能够在中央政府政策范围内主动进行体制创新，从而在很大程度上推动了当地经济社会的发展。但也有一些地方政府缺乏创新，客观上阻碍了当地经济社会的发展，拉大了区域发展的差距。因而，当前，对于欠发达地区的地方政府来说，积极进行政府体制创新，是改变其落后面貌的重要途径之一。
一、地方政府体制与区域经济发展的关系
地方政府是地区利益的代表，是当地政治经济文化等各方面的管理者，其在地区经济社会发展中具有重要作用。但在传统高度集中的计划经济体制下，地方权力的大小，不是依地方的职能而定，而是依中央对权力集收程度而定，带有很强的随意性，中央可以在一夜之间收回所有的权力。因而，地方在政府体系中的地位十分轻微，这严重束缚了地方发展本地经济的积极性。改革开放后，中央采取了放权让利的改革，同时，1982年宪法和此后的《地方政府组织法》及其修正案也确立了发挥地方政府主动性、创造性的原则，大大扩展了地方政府以及民族自治机关的权力，从而为地方政府的创新奠定了宪法基础。有了中央政府的激励和宪法的明确规定，地方政府追逐当地经济发展的积极性被大大调动起来。此时，区域发展状况除了与中央政府的区域战略有关外，地方政府的作用也日益凸显。在我国这样的落后国家搞建设，民间经济、文化的“成熟度”较低，制度创新主要依靠的是政府。不同地区政府的作用千差万别，其中一个重要原因是政府的质量存在很大差别。地方政府的质量不仅体现为政府理性，即政府的决策机制，还体现为行政效率和官员的专业化水平，这些都包含在政府体制之内。可见，政府体制与区域经济发展是互动的，如果政府体制能随着经济发展的需要不断创新，则有助于推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍经济发展。如20世纪90年代，上海实施的是“规划管理型政府操作模式”。在这一模式中，上海市政府进行了决策机制的创新，把决策机制分为四个层面：一是国内外专家学者的前瞻性战略研究；二是每年一次的市委“务虚会”；三是重大决策前的专项调查研究；四是市委常委会的决策规划。一种决策出台要经过层层论证、严密规划的做法，保证了决策的科学性、连续性和稳定性，这对于上海仅仅用了10年的时间就实现了增长方式的彻底转变，实现了新旧体制的转换以及城市管理转型起到了积极的作用。
但也有一些地方对政府体制创新的意义认识不够，满足于现状，缺乏创新意识、创新手段，从而在一定程度上影响了当地经济社会的发展，客观上加剧了区域差距。正如有学者指出的那样，目前东西部地区之间的发展差距，一个重要的方面，表现为东部的地方政府在中央的优惠政策支撑体系下自主创新效果明显，而西部的地方政府却在计划的笼罩下创新不足，甚至缺乏创新。
二、地方政府体制创新的影响因素
地方政府体制创新主要受制于区域的制度环境、文化因素。东西部区域制度环境和文化因素的不同，导致了地方政府体制创新意愿的不同。东部地区，特别是沿海行政区域是儒学和各具地域特色的齐鲁文化、吴越文化、岭南文化等的发祥地，较早地形成商品经济观念，西方资本主义思潮的传人也先于其他区域，因此，较易接受新鲜事物，使得制度创新的成本较低，较易形成需求诱致性变迁。再加上改革开放以来，中央授予了东部地区较多、较大的制度供给或者制度试点的权利，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”，以弥补制度供给的不足。而西部一些地区，由于贫困和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通，这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使西部在既定制度结构下，由外部事物引起收益的潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。再加上，在西部一些地区，尤其是民族自治地方，普遍存在着重政治，轻经济；重稳定，轻发展；重民族团结，轻民族发展的现象。因此，其地方政府对制度创新往往持观望态度，不容易形成需求诱致性变迁。
地方政府体制创新的能力主要受制于地方政府的组织结构、职能定位和管理方式。一个机构臃肿庞大、职责不清、管理方式陈旧的政府，必然是效率低下的政府，是弱政府。弱政府由于自身能力的欠缺，难以进行体制创新，也难以在经济社会发展中发挥出应有的作用。比较而言，西部地区政府的创新能力往往较弱。首先，从政府组织结构来看，西部地区的一些省份较普遍地存在着机构臃肿膨胀现象。以贵州省为例，它在全国属于中小省份且经济落后，解放初，该省干部总数为7303人，官民比例为1:1939.47；1966年，该省干部总数为251509人，官民比例为1:75；1978年，该省干部总数为426300人，官民比例为1:63.01；到上世纪末，官民比例上升到1:48.964。庞大的干部人数一方面加大了财政负担，另一方面也极易人为地制造出越来越多的“工作”，导致办事效率低下，从而影响当地发展。据曹阳教授分析，区域经济发展与区域政府规模有较强的逆相关性，即一个地区行政管理人员占社会从业人员的比重越高，行政管理费用占国内生产总值的比重越高，这个地区的经济就越不发展。其次，从政府职能来看，西部与东部相比，地方政府职能转变也相对滞后。改革开放近30年来，西部地区仍有较明显的政府经济特征，政府与企业的“父子情结”、政府参与经济管理的色彩仍很浓厚，加之各地区、部门利益争夺、权力寻租、过于繁琐的规章制度等正式的与非正式的制度“壁垒”恶化了企业的生存与发展环境，并妨碍了外资流入，因而在相当程度上制约了其经济发展。再次，从政府管理手段来看，东西部也有较大差距。西部地区较多地采取传统行政管理手段，电子政务还仅停留于停息发布的阶段，没有真正发挥电子政府在信息沟通、信息反馈、提供在线服务以及行政监督中的重要作用。
三、地方政府体制创新的建议
由上文分析可知，地方政府体制创新对一个地区经济社会发展有着十分重要的影响，欠发达地区要改变贫困落后面貌离不开地方政府体制创新。
一是政府职能创新。当前，欠发达地区的地方政府要尽快从计划经济体制下的全能政府向有限政府转变，在中央政府经济发展战略框架内，结合本地实际，制定经济社会发展规划并确保规划落实。同时，还要充分利用国家对其扶贫的时机，凸显地方政府保障弱势群体的职能，制定和实施涵盖民族地区、贫困落后地区及城市贫困人口的全面社会保障与扶贫开发制度，构筑区域社会保障安全网络，确保欠发达地区的弱势群体在教育、医疗保健、再就业、住房方面，享受与全国相比较为均等的公共服务，从而切实提高欠发达 地区人们的生活质量。
二是政府组织结构创新。欠发达地区政府规模一般较为庞大，这就使得政府运行费用长期偏高。在预算约束下，为了维持其正常运转，政府各部门会尽可能多地向当地企业和居民征收税费，使得本地储蓄能力大大降低，从而削弱了该地区资本积累的能力；税费太重还进一步导致资本等要素收益率大大降低，从而堵塞了外部要素的流入渠道。由于非生产经营性系统能凭借其权力取得比生产经营性系统高而且稳定的收益，所以人力资本进一步流向党政社团等非生产经营性系统，这就使欠发达地区陷入了政府机构不断膨胀的境地。而要改变这一状况，从根本上来说，必须大力发展生产力，使更多的人才涌向生产经营性系统；另一方面，要运用法律手段严格控制机构设置。应当说，一个精干的政府对欠发达地区来说不仅仅是减轻财政压力的问题，更是政府灵活高效运作的必要条件。
三是公务员制度创新。地方政府的行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策科学、执行有力，关键因素是人，是公务员的整体素质。对此，既要把好选人关，坚持公务员“凡进必考”的原则，又要把好用人关，把合适的人运用到合适的岗位上。同时，还应当采取丰富的激励手段，调动其工作的积极性，使其认识到工作的荣誉感、使命感，从而全身心投入到促进欠发达地区发展的工作中去。
四是政府管理方式和手段创新。对欠发达地区来说，行政命令式的管理方式已经不适应市场经济体制的要求，政府必须学会运用经济和法律手段来行使政府职能。此外，欠发达地区地方政府还要实现管理手段的创新。在信息化社会中，政府通过网络来改变传统的工作方式已经是一种趋势。欠发达地区也要跟上时代发展的要求，实施政府上网工程、构建电子政府，通过提供网上报批、审批和招标、采购等服务，增强行政透明度，提高办事效率，从而达到改善投资环境、方便群众生活的目的。
当然，在进行体制层面的创新之前，首先还必须转变观念。欠发达地区的地方政府摆脱“等、靠、要”等依赖思想，树立开拓创新的政府形象。地方政府必须结合自身的实际找到优势和切入点，在规则的制定和推行过程中，提高自身的创新素质和创新能力，而不是躺在中央制定和给予的优惠政策、资金上，这样才能实实在在地把中央的政策优势转化为自身内在的发展优势。只有创新和开拓的政府，才有可能回应来自各方面的压力和挑战，否则将会丧失良好的发展机遇。
(作者单位：南京政治学院河海大学)
一、地方政府体制与区域经济发展的关系
地方政府是地区利益的代表，是当地政治经济文化等各方面的管理者，其在地区经济社会发展中具有重要作用。但在传统高度集中的计划经济体制下，地方权力的大小，不是依地方的职能而定，而是依中央对权力集收程度而定，带有很强的随意性，中央可以在一夜之间收回所有的权力。因而，地方在政府体系中的地位十分轻微，这严重束缚了地方发展本地经济的积极性。改革开放后，中央采取了放权让利的改革，同时，1982年宪法和此后的《地方政府组织法》及其修正案也确立了发挥地方政府主动性、创造性的原则，大大扩展了地方政府以及民族自治机关的权力，从而为地方政府的创新奠定了宪法基础。有了中央政府的激励和宪法的明确规定，地方政府追逐当地经济发展的积极性被大大调动起来。此时，区域发展状况除了与中央政府的区域战略有关外，地方政府的作用也日益凸显。在我国这样的落后国家搞建设，民间经济、文化的“成熟度”较低，制度创新主要依靠的是政府。不同地区政府的作用千差万别，其中一个重要原因是政府的质量存在很大差别。地方政府的质量不仅体现为政府理性，即政府的决策机制，还体现为行政效率和官员的专业化水平，这些都包含在政府体制之内。可见，政府体制与区域经济发展是互动的，如果政府体制能随着经济发展的需要不断创新，则有助于推动当地经济社会的发展，反之，则会阻碍经济发展。如20世纪90年代，上海实施的是“规划管理型政府操作模式”。在这一模式中，上海市政府进行了决策机制的创新，把决策机制分为四个层面：一是国内外专家学者的前瞻性战略研究；二是每年一次的市委“务虚会”；三是重大决策前的专项调查研究；四是市委常委会的决策规划。一种决策出台要经过层层论证、严密规划的做法，保证了决策的科学性、连续性和稳定性，这对于上海仅仅用了10年的时间就实现了增长方式的彻底转变，实现了新旧体制的转换以及城市管理转型起到了积极的作用。
但也有一些地方对政府体制创新的意义认识不够，满足于现状，缺乏创新意识、创新手段，从而在一定程度上影响了当地经济社会的发展，客观上加剧了区域差距。正如有学者指出的那样，目前东西部地区之间的发展差距，一个重要的方面，表现为东部的地方政府在中央的优惠政策支撑体系下自主创新效果明显，而西部的地方政府却在计划的笼罩下创新不足，甚至缺乏创新。
二、地方政府体制创新的影响因素
地方政府体制创新主要受制于区域的制度环境、文化因素。东西部区域制度环境和文化因素的不同，导致了地方政府体制创新意愿的不同。东部地区，特别是沿海行政区域是儒学和各具地域特色的齐鲁文化、吴越文化、岭南文化等的发祥地，较早地形成商品经济观念，西方资本主义思潮的传人也先于其他区域，因此，较易接受新鲜事物，使得制度创新的成本较低，较易形成需求诱致性变迁。再加上改革开放以来，中央授予了东部地区较多、较大的制度供给或者制度试点的权利，当诱致制度变迁满足不了社会对制度需求的时候，东部地区的地方政府就实施“中间扩散制度变迁”，以弥补制度供给的不足。而西部一些地区，由于贫困和地域偏远，使得内部交流十分困难，物流、信息流无法畅通，这使制度创新由于不具备基本条件而变得成本极其高昂，也使西部在既定制度结构下，由外部事物引起收益的潜在增加十分有限，从而来自制度不均衡的获利机会很少。再加上，在西部一些地区，尤其是民族自治地方，普遍存在着重政治，轻经济；重稳定，轻发展；重民族团结，轻民族发展的现象。因此，其地方政府对制度创新往往持观望态度，不容易形成需求诱致性变迁。
地方政府体制创新的能力主要受制于地方政府的组织结构、职能定位和管理方式。一个机构臃肿庞大、职责不清、管理方式陈旧的政府，必然是效率低下的政府，是弱政府。弱政府由于自身能力的欠缺，难以进行体制创新，也难以在经济社会发展中发挥出应有的作用。比较而言，西部地区政府的创新能力往往较弱。首先，从政府组织结构来看，西部地区的一些省份较普遍地存在着机构臃肿膨胀现象。以贵州省为例，它在全国属于中小省份且经济落后，解放初，该省干部总数为7303人，官民比例为1:1939.47；1966年，该省干部总数为251509人，官民比例为1:75；1978年，该省干部总数为426300人，官民比例为1:63.01；到上世纪末，官民比例上升到1:48.964。庞大的干部人数一方面加大了财政负担，另一方面也极易人为地制造出越来越多的“工作”，导致办事效率低下，从而影响当地发展。据曹阳教授分析，区域经济发展与区域政府规模有较强的逆相关性，即一个地区行政管理人员占社会从业人员的比重越高，行政管理费用占国内生产总值的比重越高，这个地区的经济就越不发展。其次，从政府职能来看，西部与东部相比，地方政府职能转变也相对滞后。改革开放近30年来，西部地区仍有较明显的政府经济特征，政府与企业的“父子情结”、政府参与经济管理的色彩仍很浓厚，加之各地区、部门利益争夺、权力寻租、过于繁琐的规章制度等正式的与非正式的制度“壁垒”恶化了企业的生存与发展环境，并妨碍了外资流入，因而在相当程度上制约了其经济发展。再次，从政府管理手段来看，东西部也有较大差距。西部地区较多地采取传统行政管理手段，电子政务还仅停留于停息发布的阶段，没有真正发挥电子政府在信息沟通、信息反馈、提供在线服务以及行政监督中的重要作用。
三、地方政府体制创新的建议
由上文分析可知，地方政府体制创新对一个地区经济社会发展有着十分重要的影响，欠发达地区要改变贫困落后面貌离不开地方政府体制创新。
一是政府职能创新。当前，欠发达地区的地方政府要尽快从计划经济体制下的全能政府向有限政府转变，在中央政府经济发展战略框架内，结合本地实际，制定经济社会发展规划并确保规划落实。同时，还要充分利用国家对其扶贫的时机，凸显地方政府保障弱势群体的职能，制定和实施涵盖民族地区、贫困落后地区及城市贫困人口的全面社会保障与扶贫开发制度，构筑区域社会保障安全网络，确保欠发达地区的弱势群体在教育、医疗保健、再就业、住房方面，享受与全国相比较为均等的公共服务，从而切实提高欠发达 地区人们的生活质量。
二是政府组织结构创新。欠发达地区政府规模一般较为庞大，这就使得政府运行费用长期偏高。在预算约束下，为了维持其正常运转，政府各部门会尽可能多地向当地企业和居民征收税费，使得本地储蓄能力大大降低，从而削弱了该地区资本积累的能力；税费太重还进一步导致资本等要素收益率大大降低，从而堵塞了外部要素的流入渠道。由于非生产经营性系统能凭借其权力取得比生产经营性系统高而且稳定的收益，所以人力资本进一步流向党政社团等非生产经营性系统，这就使欠发达地区陷入了政府机构不断膨胀的境地。而要改变这一状况，从根本上来说，必须大力发展生产力，使更多的人才涌向生产经营性系统；另一方面，要运用法律手段严格控制机构设置。应当说，一个精干的政府对欠发达地区来说不仅仅是减轻财政压力的问题，更是政府灵活高效运作的必要条件。
三是公务员制度创新。地方政府的行政管理能否具有创新和开拓精神，能否实现决策科学、执行有力，关键因素是人，是公务员的整体素质。对此，既要把好选人关，坚持公务员“凡进必考”的原则，又要把好用人关，把合适的人运用到合适的岗位上。同时，还应当采取丰富的激励手段，调动其工作的积极性，使其认识到工作的荣誉感、使命感，从而全身心投入到促进欠发达地区发展的工作中去。
四是政府管理方式和手段创新。对欠发达地区来说，行政命令式的管理方式已经不适应市场经济体制的要求，政府必须学会运用经济和法律手段来行使政府职能。此外，欠发达地区地方政府还要实现管理手段的创新。在信息化社会中，政府通过网络来改变传统的工作方式已经是一种趋势。欠发达地区也要跟上时代发展的要求，实施政府上网工程、构建电子政府，通过提供网上报批、审批和招标、采购等服务，增强行政透明度，提高办事效率，从而达到改善投资环境、方便群众生活的目的。
当然，在进行体制层面的创新之前，首先还必须转变观念。欠发达地区的地方政府摆脱“等、靠、要”等依赖思想，树立开拓创新的政府形象。地方政府必须结合自身的实际找到优势和切入点，在规则的制定和推行过程中，提高自身的创新素质和创新能力，而不是躺在中央制定和给予的优惠政策、资金上，这样才能实实在在地把中央的政策优势转化为自身内在的发展优势。只有创新和开拓的政府，才有可能回应来自各方面的压力和挑战，否则将会丧失良好的发展机遇。
(作者单位：南京政治学院河海大学)