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和谐的贸易体系,不意味着没有摩擦和争端。有了摩擦和争端,能够公平解决,贸易体系依旧是和谐的。伴随WTO发展了10年的争端解决机制,就是解决成员国之间贸易摩擦和争端的重要场所。
WTO上诉机构总干事Valerie Hughes:
覆盖所有争端并行之有效的机制
WTO争端解决机构成立于1995年,同关贸总协定下争端解决机制相比,发生了很大的变化,现在这一体制能够覆盖所有的争议,比如有关食品、反倾销、知识产权等。在关贸总协定的争端解决框架下,对于做出的裁决的表决,如果仅有一个成员同意,还不能说所有国家都同意,因为它不是自动体系;而在现在的框架下,如果一个成员接受,那么所有国家都得接受,这是在表决通过制度上的一个重大的改变。
在争端解决程序方面,《争端解决规则和程序的谅解》总体的特点是更加法律化,即依靠法律手段而不是依赖于外交手段来解决争端。在WTO争端解决机构中设有一个上诉机构。我们知道争端的解决有几个步骤,首先要经过协商,即尽可能使双方通过达成协议的方式来解决争端,有时候这个方法是可行的,因为当事方会提出一些建议和办法,并且最终获得了其他当事方的同意和谅解;但是在有些案例中,当事方没有办法达成协议,在争端初期的时候尤其是这样,所以如果不能解决的话,就要组织一个专家组,由专家组作出裁决;如果对专家组的裁决不服,还可以提出上诉。当然还有一个执行程序来保证败诉的一方要能够遵循裁决,同时对那些不遵循裁决结果的企业或者国家可以采取制裁。
保证贸易体系的安全性和可预见性
WTO争端解决机制为全球贸易体系的安全性和可预见性提供了保证。对于上诉机构来讲,在对一起案件做出裁决报告之前,要参考以前类似案例的裁决结果。这种对先前案例的借鉴和参考的做法,为这个体系的运行提供安全性、可预见性,如果出现同样的情况就要有同样的裁决,这个目标能够确保积极的解决争端的方法。DSU中有规定必须是双方都能够接受的解决方案,我们是倾向于这种双方都能够接受的解决方案。之所以把争端提交到法庭上,目标是找到一个最终的解决方案,如果双方能够自己解决这个争端的话,那么上诉机构就更加倾向于采取这样的解决方案。
贸易争端的终结者——上诉机构
在协商未能解决争议的情况下,就需要进入到专家组阶段。专家组由3个专家组成,当事方可以提名希望由什么专家组成专家组,有时候在这一点双方达不成协议,这时候由总干事来决定专家组的组成,这些专家组是以个人的名义,而不代表国家的名义,所以这是独立的工作。
对于专家有什么样的资质要求呢?他必须在行业中有一定的经验,而且过去也参与过争端解决这方面的工作。WTO争端解决机构规定专家组成员不能来自处于争端中的一国专家,除非对此达成协议。有一些国家由于经常卷入贸易争端的,所以没有他们的专家,现在还没有中国的专家。争端解决机制中的上诉机构是由7名兼职法官组成的,他们是国际法、国际贸易等领域的专家,也对法律非常熟悉。如果提出上诉的话是由7名法官中的3位组成上诉法庭。
我们对WTO争端解决机制抱有很大信心,WTO成员也开始习惯采用这样的体制来解决争议。在WTO上诉机构中,有一个由个人组成的咨询顾问组,能够帮助我们在广泛意义上解决争端。就争端解决机制来讲,咨询系统运作还是很良好的。在过去的10年中,148个国家成员中有75个直接参加了争端解决程序,还有39个国家作为第三方参与进来,第三方对于争端解决机制是非常重要的组成部分。
争端解决机制同样服务于发展中成员
当前一个很好的迹象是发展中成员参与WTO争端解决的数字在不断增加。这说明争端解决机制不仅为发达国家服务,还为发展中国家提供服务。美国是参与争端解决机制最广泛的成员,中国作为第三方也参与了多起案件。
在WTO刚成立时,几乎百分之百的案例都会被提出上诉。运行十年后,这个比例下降到70%,所以并不是每个案例都提出了上诉。中国参与的上诉,是跟美国钢铁保障措施案有关。2004年3月,美国认为中国集成电路增值税退税政策与WTO的国民待遇原则不符,将中国起诉到WTO,欧盟、日本和墨西哥作为第三方加入了磋商。经过几轮协商之后,中美于2004年7月14日签订谅解备忘录,妥善解决了此争端。
对中国来说,有许多其参与的案子是作为第三方参加的,目前在24个案子中,中国起到了第三方的作用。在多米尼加和洪都拉斯关于进口香烟的案子中,多米尼加共和国说如果能证明进口是合理的,就可以获得进口批准,但要确保在进口香烟时支付了相应的关税。中国作为第三方参与案件审查,在法庭上法官非常关注中国的意见,中国发挥的作用是非常大的,因为它不仅参与了所有的程序,而且做得非常出色。
一般而言,WTO的成员在刚取得成员资格后,会有一段“蜜月期”,也就是说在这段时间因还没有引起别人注意而较少被提起诉讼。中国选择扮演第三方是非常明智的,而且中国也非常熟悉如何操作这一程序。中国香港也有这方面的经验。
官司越来越复杂——WTO争端解决机制面临的挑战
未来解决争端机制会有哪些挑战呢?有人已经提出WTO争端解决程序中对上诉程序规定得不够详细,需要专业知识才能处理这些程序性的问题。有一些案子比如“棉花保护期”的问题,有3000页的材料,还有被诉国国内的一些支持性的措施,案情非常复杂,确实需要专业的知识才能准确地分析,WTO的官司似乎变得越来越复杂了。
另外就是多边参与的案子,比如说关于钢铁保障措施的有8个当事方,中国只是其中一个。再比如关于“棉花保护期”的案子,有上百人参加听证会,解决这个问题的挑战性增强,雪球越滚越大。2003年,WTO成员曾开会讨论是否有必要对这一机制进行修改。有些人建议这个听证会应该向公众开放,因为目前是保密的;有些人提出至少应该向WTO成员开放,即使他们不是争端的一方。
这个过程越来越专业化,每次选3个人做专家组成员,有些人觉得花的时间太多了,应该准备一份清单,需要选择的时候选一下就可以了,现在的问题是第三方的权利需要扩大,现在的第三方并不是每一个听证会都有权利参加,我们要扩大第三方的权利,让所有的听证会他都可以参加。还有一些问题也需要加以解决,比如对于发展中国家案件的特殊安排,怎么处理第三方参加听证会,对发展中国家是否给予特惠待遇等。
客观上看,WTO争端解决机制在近几年中还是取得了很大成绩,虽然也有不足,但整体来说效果很好。很多复杂的案子在国际法庭都得到了较好解决,而国内的法庭却解决不了,国际司法法庭具有解决这类案件的专业能力和知识,我们应该信任它。