论文部分内容阅读
1 前言
《档案法》自1988年实施以来,濮阳市档案局的档案执法大致经历了三个阶段:1.学习宣传阶段。组织局馆人员学习《档案法》,确立依法行政意识和档案执法理念。1991年确定每年9月为全市档案法制宣传月。通过多种形式的宣传,提高各单位的档案法治意识。2.探索试验阶段。明确档案执法人员,最初是办公室和业务指导的各一人,1991年办理了档案执法监督检查证。1995年6个业务指导人员全部办理执法证。在档案执法过程中,逐步探索出执法检查与业务指导“合二为一”的执法模式。3初步规范阶段。2002年成立法规科,开展档案执法、档案登记工作。档案执法检查每年最少一次,使执法初步走向规范。然而,由于诸多因素的影响,档案执法工作还有许多不足。那么,档案执法的现状如何?存在哪些问题?为此,笔者对濮阳市档案局近十年(2000～2009)的档案执法情况进行了调查分析。
2 濮阳市档案局档案执法情况
濮阳市档案局十年(2000～2009)档案执法情况详见统计表。
从表中可以看出,十年中,档案局对市直单位的档案执法检查10次,检查单位416个,2008年,与人大联合执法检查1次,检查单位13个,共429个,平均每年执法检查42个单位。执法检查一般每年一次,2001年进行2次,一次是对50个单位的例行执法检查,另一次是根据机构改革情况,对撤销的12个单位的执法检查。2008年以前,对执法检查中发现的问题,一般是提出口头整改意见,大部分单位能进行整改。当然,也有部分单位整改不力,从2009年开始实行发书面整改通知,效果比口头整改通知好些。2006年,开展档案登记工作,登记单位96个。对下级(县、区)档案部门的执法检查主要是对县、区档案局(馆)的检查,共检查过两次,2003年的执法检查是为了迎接省档案局的执法调研而进行的,2008年的执法检查是与人大联合进行的,也是与对市直单位的档案执法检查一同进行的。档案行政许可、行政处罚的项目内容已在濮阳政府法制网上公布,档案行政许可、行政处罚项目的工作程序也在濮阳档案信息网上公布,具体工作未开展。对同级档案馆的执法和对非国有档案的执法没有开展。
从档案执法检查形式看,市档案局单独执法检查占90%以上,与人大联合执法检查还占不到10%,说明档案执法检查工作,主要还是靠档案部门自身的力量。
从档案执法检查的数量上看,对市直单位的执法检查占98%,对县、区档案局(馆)的执法检查占2%。从档案执法检查的次数上看,对市直单位的执法检查占85%,对县、区档案局(馆)的执法检查占15%。说明档案执法检查工作,主要是对市直单位。
由此可见,档案执法检查逐步成为常态化的工作,对市直单位的执法检查已成为档案执法的主要工作。但是,档案执法项目比较单一,档案行政许可、档案行政处罚、对同级档案馆的执法和对非国有档案的执法等,还是执法的空白区。
3 档案执法情况分析
3.1 执法检查与业务指导“合二为一”档案执法模式的利弊。濮阳市档案局将执法检查与业务指导合并进行,探索出一种将其“合二为一”的档案执法模式,即以执法检查为动力,促进业务指导的开展,在平时业务指导工作中若发现违法现象,就及时依法查处。档案执法检查实行集中检查,一般每年一次,由法规科与业务科一同实施。法规科与业务科各有3人,均有档案执法证。经过这些年的实践,对档案业务指导工作有一定的作用,但其作用十分有限。随着时间的推移,其不利方面显了出来。其一,冲淡档案执法的严肃性。从档案执法检查的内容和实际操作看,名为档案执法检查,实际是执法检查名义下的业务指导。由于档案业务指导不具有强制性,是否听取业务指导人员提出的意见主动权在被指导单位。而档案执法检查则不同,它具有强制性和权威性,被检查单位对执法人员作出的执法决定必须服从。结果是只要不给被检查单位发《责令限期改正通知书》,被检查单位就会把执法检查当做一般的业务指导来对待,无形中冲淡了档案执法的严肃性。其二,有“钓鱼执法”之嫌。执法检查与业务指导“合二为一”,使档案执法与业务指导人员一身二任。如果在档案执法检查中是以业务指导人员的身份询问情况,发现有违法现象,而后又以档案执法人员的身份进行查处的话,就有“钓鱼执法”之嫌。如果被检查单位为规避“钓鱼执法”,就会隐去业务问题,而不接受任何业务指导,使业务指导落空。其三,角色混乱,莫衷一是。由于档案执法与业务指导人员一身二任,在档案执法检查中是以业务指导人员的身份来指导,还是以档案执法者的身份来执法呢?什么问题是以业务指导人员的身份来指导?什么问题是以档案执法者的身份来执法?怎样在一次执法中不断变换角色?对被检查方来说,是听你来业务指导,还是来接受你的执法检查呢?会使双方都莫衷一是。
档案执法与业务指导都是档案行政管理部门的基本职能,但却是两种性质完全不同的工作,档案业务指导不具有强制性,对业务指导人员提出的意见,被指导单位可听也可不听,许多情况下是协商解决的。而档案执法则不同,它具有强制性和权威性,检查的内容很明确,被检查的单位必须做到,没有协商的余地。应该说两者的职能和作用是很清楚的。之所以形成执法检查与业务指导“合二为一”的档案执法模式,是有历史渊源的。在实施《档案法》和设立法规部门以前,档案业务建设是靠行政规范性文件强制执行的,那时,业务指导部门承担了大部分档案行政管理职能。随着《档案法》的实施和法规部门设立,那些过去靠行政规范性文件强制执行的业务建设规范升为《档案法》的规范,在依法治档、依法行政的大趋势下,档案行政管理的大部分职能应该由档案法规部门来承担。但是,档案行政管理部门并未适应这种变化,又由于历史和习惯的原因,这些职能没有完全从业务指导部门分离出去。濮阳市档案局依据档案法规梳理的主要行政执法项目有:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认等16项,除了行政许可和行政处罚外,其余的大都由业务指导部门承担,这是普遍存在的现象。这恐怕就是形成执法检查与业务指导“合二为一”的原因吧!
3.2 对同级档案馆的执法问题。在《档案法》全部27条中,对档案馆工作的规范有10条之多,应该说,档案馆是档案执法的重点单位。但是,从统计表中可以看出,对同级档案馆执法并没有开展。这不是濮阳的独有现象,对全国来说也是个普遍存在的问题。究其原因,主要是现行的档案管理律制造成的。由于现在实行的是局馆合一的档案管理体制,这就使本来清晰的法律和行政责任关系变得复杂而模糊了。其一,将依法执法变成了依法自律。按照《档案法》规定,档案馆是档案局的执法对象,档案馆应接受档案局的执法,档案局与档案馆应该都是单个的独立主体,档 案局对档案馆的执法应该是一个执法主体对另一个独立主体的执法。但是,由于实行了局馆合一的体制,使档案局和档案馆的执法与被执法的关系变成了自己对自己执法的关系,将依法执法变成了依法自律。将法律层面上的问题,通过体制化解为道德层面上的问题。使得档案局失去了执法对象,档案馆则成了游离于档案法规范以外的空白地带。其二,将对同级档案馆的执法变成了下级对上级的执法。档案局的执法要具体落实到法规部门,由其代表档案局进行执法,其执法的对象是与档案局同级的档案馆,由于是局馆合一,对于一个档案局(馆),由法规部门来对档案馆进行执法,站在法规部门的角度来说,就成了下级对上级的执法,这不仅有违行政管理程序,也使这样的档案执法难以进行。
3.3 对非国有档案的执法问题。从统计表中看出,对非国有档案的执法处于空白。究其原因:主要是执法对象不明,无法开展执法。哪些是法定的非国有档案?按照《档案法实施办法》第二条规定:“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案,……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的,由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”而至今,我省并没有出台确定非国有档案范围的规定。这就造成了在对非国有档案的监管中执法对象不明,使档案执法工作无法开展。
3.4 对于行政许可和行政处罚的执法问题。濮阳市档案局经市政府法制办审核确认的执法项目有:行政许可5项、行政处罚4项,但从统计表中看出,行政许可和行政处罚的执法工作也是空白。究其原因:一是被动性。对于行政许可的项目,没有申请者,是不需要审批的。对于行政处罚项目,平时的执法检查是很难发现问题而被立案的,基本靠报案,没报案,就不会立案,也就不会有处罚。所以,这些项目也就很难成为常态的主动执法工作。二是执法对象不明。行政许可有2项是针对非国有档案的,由于非国有档案范围不确定,也就无法开展申请,没有申请,也就无审批工作。三是体制问题。行政许可有2项、行政处罚有3项都是针对档案馆的,就目前局馆合一的体制,档案局的法规部门是无法对同级档案馆进行执法的。即便是档案局的法规部门知道同级档案馆有属于行政处罚的现象也无法立案,也无法处罚,哪有自己罚自己的。
《档案法》自1988年实施以来,濮阳市档案局的档案执法大致经历了三个阶段:1.学习宣传阶段。组织局馆人员学习《档案法》,确立依法行政意识和档案执法理念。1991年确定每年9月为全市档案法制宣传月。通过多种形式的宣传,提高各单位的档案法治意识。2.探索试验阶段。明确档案执法人员,最初是办公室和业务指导的各一人,1991年办理了档案执法监督检查证。1995年6个业务指导人员全部办理执法证。在档案执法过程中,逐步探索出执法检查与业务指导“合二为一”的执法模式。3初步规范阶段。2002年成立法规科,开展档案执法、档案登记工作。档案执法检查每年最少一次,使执法初步走向规范。然而,由于诸多因素的影响,档案执法工作还有许多不足。那么,档案执法的现状如何?存在哪些问题?为此,笔者对濮阳市档案局近十年(2000～2009)的档案执法情况进行了调查分析。
2 濮阳市档案局档案执法情况
濮阳市档案局十年(2000～2009)档案执法情况详见统计表。
从表中可以看出,十年中,档案局对市直单位的档案执法检查10次,检查单位416个,2008年,与人大联合执法检查1次,检查单位13个,共429个,平均每年执法检查42个单位。执法检查一般每年一次,2001年进行2次,一次是对50个单位的例行执法检查,另一次是根据机构改革情况,对撤销的12个单位的执法检查。2008年以前,对执法检查中发现的问题,一般是提出口头整改意见,大部分单位能进行整改。当然,也有部分单位整改不力,从2009年开始实行发书面整改通知,效果比口头整改通知好些。2006年,开展档案登记工作,登记单位96个。对下级(县、区)档案部门的执法检查主要是对县、区档案局(馆)的检查,共检查过两次,2003年的执法检查是为了迎接省档案局的执法调研而进行的,2008年的执法检查是与人大联合进行的,也是与对市直单位的档案执法检查一同进行的。档案行政许可、行政处罚的项目内容已在濮阳政府法制网上公布,档案行政许可、行政处罚项目的工作程序也在濮阳档案信息网上公布,具体工作未开展。对同级档案馆的执法和对非国有档案的执法没有开展。
从档案执法检查形式看,市档案局单独执法检查占90%以上,与人大联合执法检查还占不到10%,说明档案执法检查工作,主要还是靠档案部门自身的力量。
从档案执法检查的数量上看,对市直单位的执法检查占98%,对县、区档案局(馆)的执法检查占2%。从档案执法检查的次数上看,对市直单位的执法检查占85%,对县、区档案局(馆)的执法检查占15%。说明档案执法检查工作,主要是对市直单位。
由此可见,档案执法检查逐步成为常态化的工作,对市直单位的执法检查已成为档案执法的主要工作。但是,档案执法项目比较单一,档案行政许可、档案行政处罚、对同级档案馆的执法和对非国有档案的执法等,还是执法的空白区。
3 档案执法情况分析
3.1 执法检查与业务指导“合二为一”档案执法模式的利弊。濮阳市档案局将执法检查与业务指导合并进行,探索出一种将其“合二为一”的档案执法模式,即以执法检查为动力,促进业务指导的开展,在平时业务指导工作中若发现违法现象,就及时依法查处。档案执法检查实行集中检查,一般每年一次,由法规科与业务科一同实施。法规科与业务科各有3人,均有档案执法证。经过这些年的实践,对档案业务指导工作有一定的作用,但其作用十分有限。随着时间的推移,其不利方面显了出来。其一,冲淡档案执法的严肃性。从档案执法检查的内容和实际操作看,名为档案执法检查,实际是执法检查名义下的业务指导。由于档案业务指导不具有强制性,是否听取业务指导人员提出的意见主动权在被指导单位。而档案执法检查则不同,它具有强制性和权威性,被检查单位对执法人员作出的执法决定必须服从。结果是只要不给被检查单位发《责令限期改正通知书》,被检查单位就会把执法检查当做一般的业务指导来对待,无形中冲淡了档案执法的严肃性。其二,有“钓鱼执法”之嫌。执法检查与业务指导“合二为一”,使档案执法与业务指导人员一身二任。如果在档案执法检查中是以业务指导人员的身份询问情况,发现有违法现象,而后又以档案执法人员的身份进行查处的话,就有“钓鱼执法”之嫌。如果被检查单位为规避“钓鱼执法”,就会隐去业务问题,而不接受任何业务指导,使业务指导落空。其三,角色混乱,莫衷一是。由于档案执法与业务指导人员一身二任,在档案执法检查中是以业务指导人员的身份来指导,还是以档案执法者的身份来执法呢?什么问题是以业务指导人员的身份来指导?什么问题是以档案执法者的身份来执法?怎样在一次执法中不断变换角色?对被检查方来说,是听你来业务指导,还是来接受你的执法检查呢?会使双方都莫衷一是。
档案执法与业务指导都是档案行政管理部门的基本职能,但却是两种性质完全不同的工作,档案业务指导不具有强制性,对业务指导人员提出的意见,被指导单位可听也可不听,许多情况下是协商解决的。而档案执法则不同,它具有强制性和权威性,检查的内容很明确,被检查的单位必须做到,没有协商的余地。应该说两者的职能和作用是很清楚的。之所以形成执法检查与业务指导“合二为一”的档案执法模式,是有历史渊源的。在实施《档案法》和设立法规部门以前,档案业务建设是靠行政规范性文件强制执行的,那时,业务指导部门承担了大部分档案行政管理职能。随着《档案法》的实施和法规部门设立,那些过去靠行政规范性文件强制执行的业务建设规范升为《档案法》的规范,在依法治档、依法行政的大趋势下,档案行政管理的大部分职能应该由档案法规部门来承担。但是,档案行政管理部门并未适应这种变化,又由于历史和习惯的原因,这些职能没有完全从业务指导部门分离出去。濮阳市档案局依据档案法规梳理的主要行政执法项目有:行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决、行政确认等16项,除了行政许可和行政处罚外,其余的大都由业务指导部门承担,这是普遍存在的现象。这恐怕就是形成执法检查与业务指导“合二为一”的原因吧!
3.2 对同级档案馆的执法问题。在《档案法》全部27条中,对档案馆工作的规范有10条之多,应该说,档案馆是档案执法的重点单位。但是,从统计表中可以看出,对同级档案馆执法并没有开展。这不是濮阳的独有现象,对全国来说也是个普遍存在的问题。究其原因,主要是现行的档案管理律制造成的。由于现在实行的是局馆合一的档案管理体制,这就使本来清晰的法律和行政责任关系变得复杂而模糊了。其一,将依法执法变成了依法自律。按照《档案法》规定,档案馆是档案局的执法对象,档案馆应接受档案局的执法,档案局与档案馆应该都是单个的独立主体,档 案局对档案馆的执法应该是一个执法主体对另一个独立主体的执法。但是,由于实行了局馆合一的体制,使档案局和档案馆的执法与被执法的关系变成了自己对自己执法的关系,将依法执法变成了依法自律。将法律层面上的问题,通过体制化解为道德层面上的问题。使得档案局失去了执法对象,档案馆则成了游离于档案法规范以外的空白地带。其二,将对同级档案馆的执法变成了下级对上级的执法。档案局的执法要具体落实到法规部门,由其代表档案局进行执法,其执法的对象是与档案局同级的档案馆,由于是局馆合一,对于一个档案局(馆),由法规部门来对档案馆进行执法,站在法规部门的角度来说,就成了下级对上级的执法,这不仅有违行政管理程序,也使这样的档案执法难以进行。
3.3 对非国有档案的执法问题。从统计表中看出,对非国有档案的执法处于空白。究其原因:主要是执法对象不明,无法开展执法。哪些是法定的非国有档案?按照《档案法实施办法》第二条规定:“《档案法》第二条所称对国家和社会有保存价值的档案,……属于集体所有、个人所有以及其他不属于国家所有的,由省、自治区、直辖市人民政府档案行政管理部门征得国家档案局同意后确定具体范围。”而至今,我省并没有出台确定非国有档案范围的规定。这就造成了在对非国有档案的监管中执法对象不明,使档案执法工作无法开展。
3.4 对于行政许可和行政处罚的执法问题。濮阳市档案局经市政府法制办审核确认的执法项目有:行政许可5项、行政处罚4项,但从统计表中看出,行政许可和行政处罚的执法工作也是空白。究其原因:一是被动性。对于行政许可的项目,没有申请者,是不需要审批的。对于行政处罚项目,平时的执法检查是很难发现问题而被立案的,基本靠报案,没报案,就不会立案,也就不会有处罚。所以,这些项目也就很难成为常态的主动执法工作。二是执法对象不明。行政许可有2项是针对非国有档案的,由于非国有档案范围不确定,也就无法开展申请,没有申请,也就无审批工作。三是体制问题。行政许可有2项、行政处罚有3项都是针对档案馆的,就目前局馆合一的体制,档案局的法规部门是无法对同级档案馆进行执法的。即便是档案局的法规部门知道同级档案馆有属于行政处罚的现象也无法立案,也无法处罚,哪有自己罚自己的。