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摘 要：20世纪初期的预算改革催生了美国“进步时代”的来临。目前，美国是世界上预算管理水平最高的国家之一，对美国的预算民主改革的进程进行阐述和剖析，挖掘预算民主的生成原理及一般规律，有利于探寻我国“预算国家”建立的有益经验。
关键词：预算参与；预算民主；权力制衡
每个民族都留有他们起源的痕迹，他们兴起时期所处在的有助于他们发展的环境，影响着他们以后的一切。美国也是如此。在美国，任何的一种见解，任何的一种习惯，任何的一种法律，而且我敢说任何一个事件，都不难从这个国家起源当中找到解释。这其中必然包括预算制度。
一、美国现代预算制度溯源：议会权力与政府权力的斗争史
“美国公共预算深受英国早期历史的影响，”议会作为一个极其重要的角色，对英国现代意义上的预算制度的产生发展过全程有着不可磨灭的影響。议会跟王权进行了若干世纪的反复、漫长的斗争中最终胜利并控制国家财政，这才得以保证现代英国预算制度的确立。在美国历史初期，由于受英国殖民者的统治，美国预算制度的建立不同于英国议会与王权斗争的情况，美国运用议会作为武器与英国政府斗争，通过议会让财政控制权力不断地进入自己之手，议会的主要武器是“钱袋权”，即宪法规定：除根据法律规定的拨款之外，不得从国库提取款项。‘钱袋权’实质上是一种立法权，是指没有国会审批预算，政府就不能进行资金支出。这种权力结构设置实质就在打造一种“强立法、弱行政”的格局，这种“强立法、若行政”的格局最终形成是议会与政府之间经过长期的、反复的、激烈的交锋的结果。立法部门与行政部门之间的斗争或紧张是美国公共预算最重要的属性。
二、美国现代预算制度的形成：从精英式预算民主到大众式预算民主
美国独立战争后，十三个州的州立宪法都确立了立法权和行政权分离的原则，让民主宪政在美国开花。从预算这个角度来说，充满了宪政思想的美国13部州立宪法是殖民地时期预算理念确定和发展的制度性保证，从而对美国现代预算制度的后来形成与发展完善起到了举足轻重的作用。
19世纪末期，美国出现了经济大萧条，社会动荡，民主政治在这一大趋势下逐渐走向衰微，这也为变革埋下种子。动荡激发了社会公众对民主的热切渴望，催发了美国一系列“进步时代”运动和改革，预算改革拉开了美国“进步时代”的序幕。美国现代预算意义上的改革是从地方开始的，最早的试验是纽约。为了对抗掌管纽约市的“塔麦勒会堂”及受其控制的腐败官员，改革者推动了预算改革以控制政府的财政权，编制了《市政会计手册》，启动了民众力量，动员社会公众参与到预算的全过程，通过对会计制度的改革，让政府预算信息普遍传达到社会公众的思想中。美国当时的预算改革者指出，预算问题不仅仅是个数字汇总问题，而是关系到民主制度是否真实存在的大问题。预算改革的终极目标并不是数字层面上的，也不是制度层面上的，是政府层面上的，让政府的一切活动因为预算而能够被社会公众“看见”。实现真正意义上的民主，让政府运行在阳光下，预算则是监控、阳光化政府活动的有力武器。美国纽约市预算方面的成功经验是美国预算制度方面的里程碑，起到了极大辐射效应，美国其他州纷纷效仿。预算制度的改革将美国的民主运动推向了高潮，不久，“预算”这个词就如同“民主”与“社会正义”一样成为美国民众的日常用语，公众与政治家都能朗朗上口。
1921年4月《预算与会计法案》正式实施，从而在法律上完成了美国联邦层面的公共预算制度改革。《预算与会计法案》是美国预算改革史中的一座里程碑，该法案使美国预算发生了许多根本性的改变，第一次以法律的形式明确了总统在预算过程中的角色和地位；它一方面创立了预算局，加强了总统的预算权力，改变了国会与总统之间预算权力的严重失衡现象；另一方面它通过建立总会计署来监查政府的开支行为，总会计署隶属于美国国会，代表国会独立行使监察权，被称为“国会的监察者”，总会计署的设立制约总统与政府权力的无限制扩张。美国国会于1974年又颁布了《国会预算和扣押控制法案》，进一步协调国会和总统之间的权力配置结构。国会两院增设了两个新机构：预算委员会和国会预算办公室，与传统中的拨款委员会、筹款委员会共同在预算事务上服务于国会。这样一来，即打破了总统代表行政机关的预算提案垄断，也打破了行政机关一方对预算方面的职能与信息的垄断。在某些特别的场合下，如果国会处于反对党的控制之下，那么国会也可以运用上述的机构提出自己的预算案。《国会预算和扣押控制法案》和《预算与会计法案》的通过与实施标志着美国完成了从“税收国家”到“预算国家”的制度转型，在权力的博弈与斗争中美国的预算民主也悄然的形成，自此，美国的现代预算制度就此形成。
三、美国预算民主进程对我国的启示一：预算民主改革法律先行
预算改革能否能落到实处取决于是否有良好的法律作保障，法律在推进美国预算改革的进程中发挥着举足轻重的作用。法律的根本作用在于，把财政预算权力交到民众手中，把预算过程固化为法律程序，把财政预算结果上升为法律形式，赋予议会对政府预算至上审议与监督权，强化了预算的权威性，任何人都不可逾越。
早在美国颁布的1787年联邦《宪法》中就有对预算规制的条款，“未经法律的许可，不得动用国库”；“总统应向国会提交预算，总统有权向国会建议支出其认为必要的开支。只有国会有权征税用于国防和公共福利”。美国联邦《宪法》中关于财政预算方面的原则规定，为美国现代预算改革提供了基础性的支撑。美国预算管理的法律主要包括1921年《预算和会计法案》，该法案第一次以法律的形式明确了总统在预算过程中的角色和地位。1974年通过的《国会预算和扣押控制法案》规定了国会预算的新程序，旨在让立法机关在预算程序中发挥更大的作用。
良好的民主与法制环境是预算民主改革成功的关键因素与保障要素。对我国而言，推动我国预算民主改革顺利进行就必须“法律先行”，要确保我国预算民主改革的每一次进步都在法律的授权下展开的，这便意味我国要建立完备的、科学的、合理的、并且有效执行预算法律体系；使政府预算活动在各领域、各环节基本上都有法可依，使预算活动从编制、审批、执行和监督的每个环节都有明确的法律规定，将整个预算行为都纳入法律体系中运行。在这样的预算法律体系下，政府的任何预算行为必须合法、公开和透明，便于民众与人大会的监督。 四、美国预算民主进程对我国的启示二：预算民主改革是渐进过程
美国预算民主改革的进程体现了一种渐进性，以渐进过程来推动预算民主改革社会成本较低，收到社会效果较好。对我国而言，当前，我国正处在社会经济结构急速转型的时期，也是正在构建和谐社会的关键时期，在这样的背景下，为了减少改革对于稳定的破坏，就决定完善我国的预算民主的道路应当选择一种渐进式的道路，我国预算民主改革，应该做好长期准备。
在美国预算民主改革的渐进进程中，无时无处不体现着控权、公开透明的预算理念。概一国之法治，莫重于规范国家权力之运作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控，控财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算。对我国而言，要控制日益膨胀的政府财政权，就要强化人大对于政府预算的审批与监督能力。首先，要赋予人大实质性的预算审批权，通过审批预算法案来威慑政府。人大全面掌控政府的财政预算资金收入与支出，也就牢牢扼住了政府的“咽喉”，预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。其次，强化人大的预算监督权，通过行使预算监督权对政府预算进行全方位的监控达到控制政府权力扩张的目的，从而更好的保障公民权利。
在拉开美国“进步时代”序幕的预算民主改革中，处处体现了公众参与的精神。在预算民主改革中，我国应重视民众的声音，应当建立和完善保证社会公众在决策国家经济资源配置过程中的话语权与影响力的民主法治程序。要落实我国民众在政府预算决策中的话语权，一方面，要强化人大对于政府预算的审批与监督力度。另一方面，应当建立起以公众为主体，以协商民主为核心的公众参与政府预算的机制，完善公众参与政府预算的途径。通过建立政府与公众之间的理性对话的协商机制，通过公开陈述理由、协商讨论，使公民的偏好得到充分表达和整合，帮助政府解决无法全面搜集预算信息上的不足以及政府决策者的有限理性缺陷，来增加政府预算的科学性、参与度，使预算尽可能反映公众的需求，从而提高我国政府预算决策的有效性并得到社会最大程度的支持。
美国的预算制度讲究的是公开、透明，美国公共预算中透明度原则是指所有的财政管理活动和预算活动必须公开，并处于公众的审视之下。对我国而言，预算信息公开、透明是实现我国预算民主的基础。公共预算改革的核心是对预算实行民主审议，这也是预算民主最重要的目标，要实现真正的民主审议，其前提便实现政府预算信息的公开与透明，要确保社会公众能以较低成本和便捷方式获取相关的政府预算信息，政府预算信息公开的范围应涵盖政府的全部预算收支信息，包括预算审批、执行的过程以及预算资金的使用效果的信息；政府应对预算信息进行充分的说明，预算信息的语言要简洁明了、清楚易懂，便于民众与人大代表理解。
总之，美国预算民主改革的经验来看，如何建立和完善预算过程中的民主机制是我国预算民主改革进程中的主要突破点，民主机制主要应从三个方面来构建：即政府预算信息的公开与透明度，人大对于政府预算的控制力度以及公众对于政府预算的参与度，只有通过这三方面合力共建，才能最终实现预算民主。
参考文献：
[1][法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1976年版
[2][美]托马斯·D·林奇：《美国公共预算（第四版）》，苟燕楠等译，中国财政经济出版社2002年版
[3][美]阿尔伯特·C·海迪等：《公共预算经典（第二卷）—现代预算之路（第三版）》苟燕楠、董静译，上海财经出版社2006年版
[4]陈立齐：《美国联邦预算法律的演进》，见马骏、侯一麟、林尚立主编：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社2007年版
[5]李将军：《美国预算制度变迁及其对我国预算改革的启示》，《经济论坛》，2010年第5期
[6]王绍光：《美国“进步时代”的启示》，《书摘》，2004年第2期
作者简介：
刘崇娜（1983.4～），女，山东烟台，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律經济学，宪政经济学。
项目基金：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度青年项目“宪法视角下的预算民主研究”（GD15YFX03）的阶段性成果。
关键词：预算参与；预算民主；权力制衡
每个民族都留有他们起源的痕迹，他们兴起时期所处在的有助于他们发展的环境，影响着他们以后的一切。美国也是如此。在美国，任何的一种见解，任何的一种习惯，任何的一种法律，而且我敢说任何一个事件，都不难从这个国家起源当中找到解释。这其中必然包括预算制度。
一、美国现代预算制度溯源：议会权力与政府权力的斗争史
“美国公共预算深受英国早期历史的影响，”议会作为一个极其重要的角色，对英国现代意义上的预算制度的产生发展过全程有着不可磨灭的影響。议会跟王权进行了若干世纪的反复、漫长的斗争中最终胜利并控制国家财政，这才得以保证现代英国预算制度的确立。在美国历史初期，由于受英国殖民者的统治，美国预算制度的建立不同于英国议会与王权斗争的情况，美国运用议会作为武器与英国政府斗争，通过议会让财政控制权力不断地进入自己之手，议会的主要武器是“钱袋权”，即宪法规定：除根据法律规定的拨款之外，不得从国库提取款项。‘钱袋权’实质上是一种立法权，是指没有国会审批预算，政府就不能进行资金支出。这种权力结构设置实质就在打造一种“强立法、弱行政”的格局，这种“强立法、若行政”的格局最终形成是议会与政府之间经过长期的、反复的、激烈的交锋的结果。立法部门与行政部门之间的斗争或紧张是美国公共预算最重要的属性。
二、美国现代预算制度的形成：从精英式预算民主到大众式预算民主
美国独立战争后，十三个州的州立宪法都确立了立法权和行政权分离的原则，让民主宪政在美国开花。从预算这个角度来说，充满了宪政思想的美国13部州立宪法是殖民地时期预算理念确定和发展的制度性保证，从而对美国现代预算制度的后来形成与发展完善起到了举足轻重的作用。
19世纪末期，美国出现了经济大萧条，社会动荡，民主政治在这一大趋势下逐渐走向衰微，这也为变革埋下种子。动荡激发了社会公众对民主的热切渴望，催发了美国一系列“进步时代”运动和改革，预算改革拉开了美国“进步时代”的序幕。美国现代预算意义上的改革是从地方开始的，最早的试验是纽约。为了对抗掌管纽约市的“塔麦勒会堂”及受其控制的腐败官员，改革者推动了预算改革以控制政府的财政权，编制了《市政会计手册》，启动了民众力量，动员社会公众参与到预算的全过程，通过对会计制度的改革，让政府预算信息普遍传达到社会公众的思想中。美国当时的预算改革者指出，预算问题不仅仅是个数字汇总问题，而是关系到民主制度是否真实存在的大问题。预算改革的终极目标并不是数字层面上的，也不是制度层面上的，是政府层面上的，让政府的一切活动因为预算而能够被社会公众“看见”。实现真正意义上的民主，让政府运行在阳光下，预算则是监控、阳光化政府活动的有力武器。美国纽约市预算方面的成功经验是美国预算制度方面的里程碑，起到了极大辐射效应，美国其他州纷纷效仿。预算制度的改革将美国的民主运动推向了高潮，不久，“预算”这个词就如同“民主”与“社会正义”一样成为美国民众的日常用语，公众与政治家都能朗朗上口。
1921年4月《预算与会计法案》正式实施，从而在法律上完成了美国联邦层面的公共预算制度改革。《预算与会计法案》是美国预算改革史中的一座里程碑，该法案使美国预算发生了许多根本性的改变，第一次以法律的形式明确了总统在预算过程中的角色和地位；它一方面创立了预算局，加强了总统的预算权力，改变了国会与总统之间预算权力的严重失衡现象；另一方面它通过建立总会计署来监查政府的开支行为，总会计署隶属于美国国会，代表国会独立行使监察权，被称为“国会的监察者”，总会计署的设立制约总统与政府权力的无限制扩张。美国国会于1974年又颁布了《国会预算和扣押控制法案》，进一步协调国会和总统之间的权力配置结构。国会两院增设了两个新机构：预算委员会和国会预算办公室，与传统中的拨款委员会、筹款委员会共同在预算事务上服务于国会。这样一来，即打破了总统代表行政机关的预算提案垄断，也打破了行政机关一方对预算方面的职能与信息的垄断。在某些特别的场合下，如果国会处于反对党的控制之下，那么国会也可以运用上述的机构提出自己的预算案。《国会预算和扣押控制法案》和《预算与会计法案》的通过与实施标志着美国完成了从“税收国家”到“预算国家”的制度转型，在权力的博弈与斗争中美国的预算民主也悄然的形成，自此，美国的现代预算制度就此形成。
三、美国预算民主进程对我国的启示一：预算民主改革法律先行
预算改革能否能落到实处取决于是否有良好的法律作保障，法律在推进美国预算改革的进程中发挥着举足轻重的作用。法律的根本作用在于，把财政预算权力交到民众手中，把预算过程固化为法律程序，把财政预算结果上升为法律形式，赋予议会对政府预算至上审议与监督权，强化了预算的权威性，任何人都不可逾越。
早在美国颁布的1787年联邦《宪法》中就有对预算规制的条款，“未经法律的许可，不得动用国库”；“总统应向国会提交预算，总统有权向国会建议支出其认为必要的开支。只有国会有权征税用于国防和公共福利”。美国联邦《宪法》中关于财政预算方面的原则规定，为美国现代预算改革提供了基础性的支撑。美国预算管理的法律主要包括1921年《预算和会计法案》，该法案第一次以法律的形式明确了总统在预算过程中的角色和地位。1974年通过的《国会预算和扣押控制法案》规定了国会预算的新程序，旨在让立法机关在预算程序中发挥更大的作用。
良好的民主与法制环境是预算民主改革成功的关键因素与保障要素。对我国而言，推动我国预算民主改革顺利进行就必须“法律先行”，要确保我国预算民主改革的每一次进步都在法律的授权下展开的，这便意味我国要建立完备的、科学的、合理的、并且有效执行预算法律体系；使政府预算活动在各领域、各环节基本上都有法可依，使预算活动从编制、审批、执行和监督的每个环节都有明确的法律规定，将整个预算行为都纳入法律体系中运行。在这样的预算法律体系下，政府的任何预算行为必须合法、公开和透明，便于民众与人大会的监督。 四、美国预算民主进程对我国的启示二：预算民主改革是渐进过程
美国预算民主改革的进程体现了一种渐进性，以渐进过程来推动预算民主改革社会成本较低，收到社会效果较好。对我国而言，当前，我国正处在社会经济结构急速转型的时期，也是正在构建和谐社会的关键时期，在这样的背景下，为了减少改革对于稳定的破坏，就决定完善我国的预算民主的道路应当选择一种渐进式的道路，我国预算民主改革，应该做好长期准备。
在美国预算民主改革的渐进进程中，无时无处不体现着控权、公开透明的预算理念。概一国之法治，莫重于规范国家权力之运作，限权之关键，首当是对国家财权的掌控，控财之要义，则在于支配‘国家钱包’的预算。对我国而言，要控制日益膨胀的政府财政权，就要强化人大对于政府预算的审批与监督能力。首先，要赋予人大实质性的预算审批权，通过审批预算法案来威慑政府。人大全面掌控政府的财政预算资金收入与支出，也就牢牢扼住了政府的“咽喉”，预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。其次，强化人大的预算监督权，通过行使预算监督权对政府预算进行全方位的监控达到控制政府权力扩张的目的，从而更好的保障公民权利。
在拉开美国“进步时代”序幕的预算民主改革中，处处体现了公众参与的精神。在预算民主改革中，我国应重视民众的声音，应当建立和完善保证社会公众在决策国家经济资源配置过程中的话语权与影响力的民主法治程序。要落实我国民众在政府预算决策中的话语权，一方面，要强化人大对于政府预算的审批与监督力度。另一方面，应当建立起以公众为主体，以协商民主为核心的公众参与政府预算的机制，完善公众参与政府预算的途径。通过建立政府与公众之间的理性对话的协商机制，通过公开陈述理由、协商讨论，使公民的偏好得到充分表达和整合，帮助政府解决无法全面搜集预算信息上的不足以及政府决策者的有限理性缺陷，来增加政府预算的科学性、参与度，使预算尽可能反映公众的需求，从而提高我国政府预算决策的有效性并得到社会最大程度的支持。
美国的预算制度讲究的是公开、透明，美国公共预算中透明度原则是指所有的财政管理活动和预算活动必须公开，并处于公众的审视之下。对我国而言，预算信息公开、透明是实现我国预算民主的基础。公共预算改革的核心是对预算实行民主审议，这也是预算民主最重要的目标，要实现真正的民主审议，其前提便实现政府预算信息的公开与透明，要确保社会公众能以较低成本和便捷方式获取相关的政府预算信息，政府预算信息公开的范围应涵盖政府的全部预算收支信息，包括预算审批、执行的过程以及预算资金的使用效果的信息；政府应对预算信息进行充分的说明，预算信息的语言要简洁明了、清楚易懂，便于民众与人大代表理解。
总之，美国预算民主改革的经验来看，如何建立和完善预算过程中的民主机制是我国预算民主改革进程中的主要突破点，民主机制主要应从三个方面来构建：即政府预算信息的公开与透明度，人大对于政府预算的控制力度以及公众对于政府预算的参与度，只有通过这三方面合力共建，才能最终实现预算民主。
参考文献：
[1][法]托克维尔：《论美国的民主》，董果良译，商务印书馆1976年版
[2][美]托马斯·D·林奇：《美国公共预算（第四版）》，苟燕楠等译，中国财政经济出版社2002年版
[3][美]阿尔伯特·C·海迪等：《公共预算经典（第二卷）—现代预算之路（第三版）》苟燕楠、董静译，上海财经出版社2006年版
[4]陈立齐：《美国联邦预算法律的演进》，见马骏、侯一麟、林尚立主编：《国家治理与公共预算》，中国财政经济出版社2007年版
[5]李将军：《美国预算制度变迁及其对我国预算改革的启示》，《经济论坛》，2010年第5期
[6]王绍光：《美国“进步时代”的启示》，《书摘》，2004年第2期
作者简介：
刘崇娜（1983.4～），女，山东烟台，中共佛山市委党校，讲师，上海财经大学博士，研究方向：法律經济学，宪政经济学。
项目基金：本文为广东省哲学社会科学“十二五”规划2015年度青年项目“宪法视角下的预算民主研究”（GD15YFX03）的阶段性成果。