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近年来高校科研经费快速增长，科研经费在使用过程中暴露出许多问题，随之引起相关部门的重视。基于放管服的背景，通过分析当前我国高校科研经费管理的现状并剖析不足，从组织、放权、管理、服务四方面提出精细化管理的手段，有助于提升高校科研经费管理的水平，从而促进科技创新，实现国家科技水平与地方经济的发展。
习近平总书记自上任以来，就将创新置于国家发展全局的核心位置。2020年9月，习近平同志在京主持召开科学家座谈会并发表重要讲话，且强调要发挥高校在科研中的重要作用。为满足国家发展需要，近年来高等院校和科研院所承担起更多社会责任，科研任务与经费总量不断增长，但随之暴露出科研经费管理上存在的诸多问题。随着科研领域“放管服”改革的不断深入，科研经费的管理模式需要不断改善，为使科研经费更好地服务于科技创新事业，控制相关风险，提升科研经费的资金利用能力，因此，对高校的科研经费管理开展研究。
高等院校科研经费管理制度现状
一直以来，我国高等院校科研经费的管理主要是学校财务处负责，科研经费的管理者大多财务出身，对科研项目的接触和科研各环节的基本情况了解不够，科技处人员虽对科研项目有所熟悉，但无法科学地指导科研人员进行预算编制。由于缺失专门人才，导致我国高院科研经费管理专业化水平低。其次，我国高等院校科研经费管理制度建设过于注重细节，在科研人员经费管理办法中，过于拘泥具体的经费使用环节，科研人员为更方便利用经费，倾向于高自由度使用科研经费，对科技和财务部门的规范性要求不理解，导致科研人员申报的项目数量和质量有所下降。再者，高校科研经费管理流程过于繁琐，管理职责落实不到位，科研经费管理办法依据各科研项目特点进行，经费管理中强调职能部门领导的签字认可，财务人员只注重手续合规，但对结项经费审计流于形式。高院科研经费管理规定中虽说明了各部门相关职责，但在实际管理工作中相关职能部门并未参与到具体的科研管理活动中，很多科研项目从申报到结题验收过程中，由于不参与其中，相关职能部门也不知科研经费的去向。
我国高等院校科研经费监管现状
由于对科研经费监管通常涉及的部门较多，为使各部门更好地参与到科研经费的过程管理中，需要依据不同的项目执行情况及时调整，但现在存在着项目管理过程缺乏有效沟通，导致管理信息不对称，项目监管环节的缺失的状况，因而导致科研经费使用过程的监管复杂且易出差错的问题。其次，相关责任部门的责任缺位也尤为突出，如科研项目的中期检查工作是需要各部门协作，才能保证项目顺利完成，但当前高等院校在中期检查阶段，对管理程序的不了解、对科研项目的不熟悉以及与管理各部门的沟通不够密切，造成审计和监察部门未能参与到项目的过程管理中，未能履行其作为监管部门职责，使得无法及时解决科研项目经费的不合理问题，不能有效遏制相关环节存在的潜在问题，导致后期出现诸多科研经费不合理使用的问题。另外，当前部分高等院校学院层面将注意力放在项目申报上，只关注科研项目申报成功与否，完全不注重科研项目管理的工作，即“重申报轻管理”，很少参与到科研管理的各个环节，缺少对科研项目的监管，且科研秘书的工作重心也偏向行政层面，对参与到科研项目业务管理工作的认识还不够，也没有重视到科研经费监管的重要性。
科研经费管理制度设计不合理
根据对科研经费管理的现状讨论，发现科研经费管理的制度设计存在些许不合理之处。本文以科研项目实施流程为出发点，分项目立项、实施和结题三个阶段对此进行分析。
项目立项阶段。一方面，科研经费分配体制不够合理，由于我国尚未制定统筹科技资源的宏观规划，以及资源分配和项目审批的权力集中于管理部门和人员两大原因，部分科研人员集中享有科研经费支持，科技资源的优化配置和高效利用受到很大影响。另一方面，科研经费预算工作缺乏指导与科学标准，作为一项复杂工作，需要由高等院校科研管理部门与财务管理部门共同参与，但实践中往往仅由项目负责人或财务负责人单独完成，存在认识简单、考虑片面等问题；目前的经费管理办法不够完善，缺乏衔接且存在“模糊地带”，例如预算科目与高等院校会计体系不相适应、缺乏对直接成本与间接成本的明确分类、严格以比例控制进行预算编制等；另外经费预算过程未要求评估环节，造成预算与项目实施过程成为“两张皮”。
项目实施阶段。在经费拨款上，部分科研项目的经费得到账时间严重滞后于立项时间，迫使项目实施条件和周期不得已改变，造成科研质量降低或验收滞后，且个别单位只能通过调用资金弥补当前需要。而在经费使用上，由于绩效激励作用差及经费管理制度缺失，导致经费使用不实，常见科研人员以设备购置费、差旅费、外包费等名义，或通过虚开发票及吃回扣等方式骗取科研经费的行为，甚至发生更严重的腐败事件。
项目结题阶段。首先，科研项目主管部门对结项验收过程不够严谨，经常下拨全额经费，少有对经费的实际使用情况的考核，因而“突击花钱”、“结题不结账”、将结余当作福利奖金等现象时有发生，体现出科研经费监管与审计的不到位。其次，科研经费核算环节有待完善，在普遍当年发票当年报销的政策之下，部分偏远地区或复杂工作的票据难以立即获取，无法进行及时审核，再加上报账效率低下、资金支付方式受限、结项流程繁琐等原因，报账难这一问题更加突出。
各层级责任监管意识及能力不足
科研活動是以项目为依托的特殊社会活动，其经费的管理与使用自上而下涉及主管部门、高等院校各部门、各院系及项目组多个主体。目前科研经费管理过程中已经出现了较多风险， “刚性”预算、核算复杂、骗取科研经费等问题存在已久，却尚未得到解决，正反映出上级主管部门及高等院校责任意识不强，对科研经费管理的重视程度不够，因而多环节并不能达到合规性和真实性的要求，没有制定出有效的管理制度及政策措施，同时，实际经费使用偏离预算也说明项目负责人的工作态度不够认真，缺乏责任感。 近来，我国不断加强对科研工作的管理，试图进一步监管科研经费，但与之不匹配的是科研经费管理从业人员的素质落后，工作技能与相关知识不足。经费管理需要丰富的知识技能，但不少从业者不熟悉财务管理、行政业务、各级各类经费管理办法等基础知识，也缺乏财务管理、人际沟通、综合分析等多项技能，无法很好地服务于科研人员。此外，科研人员具备不同的学科背景，对于多数项目负责人而言，自身也没有足够的预算编制、经费使用及财务报销等知识，表明经费管理相关知识技能有待进一步提升。
部门之间缺乏协同管理，未能实现信息共享
国家不同部委、政府部门及企业需求不同，即在全国范围内设立了种类繁多的科研项目，但由于没有建立信息共享机制，各种科研项目信息无法流通，科研人员之间难以共享信息，导致科研项目内容出现重复化，科研资源未被有效利用。并且，缺乏协同与配合也是当前高等院校内部科研经费管理工作水平不高的原因。第一，高院科研经费管理部门需要制定经费管理办法，但部分高等院校在制定完善时并未考虑高等院校科研人员情况，造成管理办法不适应高等院校实际，不利于协同。第二，在项目初期，科研管理部门有必要与财务部门共同开展培训学习，加强相互之间的业务学习。第三，高院科研经费管理部门常常忽视与财务部门、审计部门的沟通与协作，没能帮助财务部门和审计部门了解项目性质，对科研项目进行分类管理，反之，管理部门也不能得到高质量的反馈。第四，对于经费的使用过程，科研管理部门需要联合财务部门和审计部门对经费使用进行跟踪、监督与检查，但在实践中较为少见。
自2016年起，国家将“放管服”改革拓展到科研领域，为激发科研人员积极性提供了宝贵意见。根据简政放权、放管结合和优化服务的原则，认为科研经费管理需要在以下方面进行改进。
加强组织领导，制定改革方案
系统论认为，协同才能实现总体的最大效用。因此，有必要从国家层面统一规划，通过出台文件、意见和政策等方式，对科研经费管理的“放管服”改革进行持续指导；高等院校的科研体系关乎财务、资产、科技、人事等多个部分工作，需要经常相互协调与配合，若想有效推行“放管服”改革，也必须从组织层面进行统一安排，组建校级“放管服”改革工作领导小组，积极推进工作部署，制定符合高等院校科研现状及特点的改革方案。
扩大自主权，精简制度流程
从项目立项开始，科研经费管理通常经历到账、检查、报销等多个流程，结合“放管服”的改革理念，应当下放部分权利，使流程简单化。一方面，赋予科研人员研究决策与经费使用权，使科研人员能够按照研究需要，自行决定研究方案及方法，自主使用科研经费；另一方面，要通过科研管理部门彼此连接，实现信息快速沟通，同时将部分管理权限给予下级部门，免去不必要的审批步骤，使制度流程得以简化，为科研人员减轻多余压力。
落实分级责任，加强绩效管理
“放管服”要求做到放管结合，在科研经费管理上，需要各层级承担起相应的职责。国家应当加强对科研经费的宏观统筹与规划，探索制定管理方案与措施，例如调整科研经费投入结构，对预算编制灵活控制，有效回收项目结余资金，以及加大对违规行为的治理力度，建立科研人员的信用档案制度等。高等院校应当提高科研经费相关管理的联合工作水平，增强各部门的协同工作效率，增强监督能力，并制定培训学习计划，使科研经费管理的从业人员及科研人员更符合岗位及工作要求，有条件也可设立财务助理。项目组应加强内部监管，对科研经费支出负经济与法律责任。此外，应当建立其科研工作的绩效管理制度，对科研人员公平考核，令绩效奖金与科研成果相符合。
重视服务创新，实现信息共享
落实好“放管服”改革，要求创新工作理念，引进新手段与新举措。目前的科研经费管理中，仍存在不少的形式主义，并非直接关注一线科研人员的需求，科研服务环境有待进一步改善。首先，借鉴政府的“放管服”改革，对科研经费管理工作的职责事项进行梳理，列出责任与事项清单；其次，将繁杂的纸质材料变更为电子化审批，为预约、缴费、审核等事宜提供方便，杜绝“跑断腿”的现象出现；最后，应当搭建集合科研大数据、统一标准的科研服务平台，为科研人员和科研经费管理从业人员提供资源与信息网络，让科研经费管理向精细化不断靠近。
在新一轮简政放权背景下，基于“放管服”的高校科研经费精细化管理是一种管理科研经费的行之有效的新模式。总之，优化科研经费管理工作是一场持久战，“放管服”是這场战役的战术。基于放管服视角，对高校科研经费的精细化管理进行研究，究其根本要以科研人员的工作需求为导向，从组织、放权、管理、服务等多方面着手改进，落实各层级的职责，从而实现科研资源的有效利用，营造良好的科研服务环境，帮助科研绩效和科研水平的提高，促进成果转化，最终实现国家科技水平与地方经济的发展。
（陕西科技大学科技处）（陕西科技大学经济与管理学院）
习近平总书记自上任以来，就将创新置于国家发展全局的核心位置。2020年9月，习近平同志在京主持召开科学家座谈会并发表重要讲话，且强调要发挥高校在科研中的重要作用。为满足国家发展需要，近年来高等院校和科研院所承担起更多社会责任，科研任务与经费总量不断增长，但随之暴露出科研经费管理上存在的诸多问题。随着科研领域“放管服”改革的不断深入，科研经费的管理模式需要不断改善，为使科研经费更好地服务于科技创新事业，控制相关风险，提升科研经费的资金利用能力，因此，对高校的科研经费管理开展研究。
我国高等院校科研经费管理的现状分析
高等院校科研经费管理制度现状
一直以来，我国高等院校科研经费的管理主要是学校财务处负责，科研经费的管理者大多财务出身，对科研项目的接触和科研各环节的基本情况了解不够，科技处人员虽对科研项目有所熟悉，但无法科学地指导科研人员进行预算编制。由于缺失专门人才，导致我国高院科研经费管理专业化水平低。其次，我国高等院校科研经费管理制度建设过于注重细节，在科研人员经费管理办法中，过于拘泥具体的经费使用环节，科研人员为更方便利用经费，倾向于高自由度使用科研经费，对科技和财务部门的规范性要求不理解，导致科研人员申报的项目数量和质量有所下降。再者，高校科研经费管理流程过于繁琐，管理职责落实不到位，科研经费管理办法依据各科研项目特点进行，经费管理中强调职能部门领导的签字认可，财务人员只注重手续合规，但对结项经费审计流于形式。高院科研经费管理规定中虽说明了各部门相关职责，但在实际管理工作中相关职能部门并未参与到具体的科研管理活动中，很多科研项目从申报到结题验收过程中，由于不参与其中，相关职能部门也不知科研经费的去向。
我国高等院校科研经费监管现状
由于对科研经费监管通常涉及的部门较多，为使各部门更好地参与到科研经费的过程管理中，需要依据不同的项目执行情况及时调整，但现在存在着项目管理过程缺乏有效沟通，导致管理信息不对称，项目监管环节的缺失的状况，因而导致科研经费使用过程的监管复杂且易出差错的问题。其次，相关责任部门的责任缺位也尤为突出，如科研项目的中期检查工作是需要各部门协作，才能保证项目顺利完成，但当前高等院校在中期检查阶段，对管理程序的不了解、对科研项目的不熟悉以及与管理各部门的沟通不够密切，造成审计和监察部门未能参与到项目的过程管理中，未能履行其作为监管部门职责，使得无法及时解决科研项目经费的不合理问题，不能有效遏制相关环节存在的潜在问题，导致后期出现诸多科研经费不合理使用的问题。另外，当前部分高等院校学院层面将注意力放在项目申报上，只关注科研项目申报成功与否，完全不注重科研项目管理的工作，即“重申报轻管理”，很少参与到科研管理的各个环节，缺少对科研项目的监管，且科研秘书的工作重心也偏向行政层面，对参与到科研项目业务管理工作的认识还不够，也没有重视到科研经费监管的重要性。
高校科研经费管理的问题分析
科研经费管理制度设计不合理
根据对科研经费管理的现状讨论，发现科研经费管理的制度设计存在些许不合理之处。本文以科研项目实施流程为出发点，分项目立项、实施和结题三个阶段对此进行分析。
项目立项阶段。一方面，科研经费分配体制不够合理，由于我国尚未制定统筹科技资源的宏观规划，以及资源分配和项目审批的权力集中于管理部门和人员两大原因，部分科研人员集中享有科研经费支持，科技资源的优化配置和高效利用受到很大影响。另一方面，科研经费预算工作缺乏指导与科学标准，作为一项复杂工作，需要由高等院校科研管理部门与财务管理部门共同参与，但实践中往往仅由项目负责人或财务负责人单独完成，存在认识简单、考虑片面等问题；目前的经费管理办法不够完善，缺乏衔接且存在“模糊地带”，例如预算科目与高等院校会计体系不相适应、缺乏对直接成本与间接成本的明确分类、严格以比例控制进行预算编制等；另外经费预算过程未要求评估环节，造成预算与项目实施过程成为“两张皮”。
项目实施阶段。在经费拨款上，部分科研项目的经费得到账时间严重滞后于立项时间，迫使项目实施条件和周期不得已改变，造成科研质量降低或验收滞后，且个别单位只能通过调用资金弥补当前需要。而在经费使用上，由于绩效激励作用差及经费管理制度缺失，导致经费使用不实，常见科研人员以设备购置费、差旅费、外包费等名义，或通过虚开发票及吃回扣等方式骗取科研经费的行为，甚至发生更严重的腐败事件。
项目结题阶段。首先，科研项目主管部门对结项验收过程不够严谨，经常下拨全额经费，少有对经费的实际使用情况的考核，因而“突击花钱”、“结题不结账”、将结余当作福利奖金等现象时有发生，体现出科研经费监管与审计的不到位。其次，科研经费核算环节有待完善，在普遍当年发票当年报销的政策之下，部分偏远地区或复杂工作的票据难以立即获取，无法进行及时审核，再加上报账效率低下、资金支付方式受限、结项流程繁琐等原因，报账难这一问题更加突出。
各层级责任监管意识及能力不足
科研活動是以项目为依托的特殊社会活动，其经费的管理与使用自上而下涉及主管部门、高等院校各部门、各院系及项目组多个主体。目前科研经费管理过程中已经出现了较多风险， “刚性”预算、核算复杂、骗取科研经费等问题存在已久，却尚未得到解决，正反映出上级主管部门及高等院校责任意识不强，对科研经费管理的重视程度不够，因而多环节并不能达到合规性和真实性的要求，没有制定出有效的管理制度及政策措施，同时，实际经费使用偏离预算也说明项目负责人的工作态度不够认真，缺乏责任感。 近来，我国不断加强对科研工作的管理，试图进一步监管科研经费，但与之不匹配的是科研经费管理从业人员的素质落后，工作技能与相关知识不足。经费管理需要丰富的知识技能，但不少从业者不熟悉财务管理、行政业务、各级各类经费管理办法等基础知识，也缺乏财务管理、人际沟通、综合分析等多项技能，无法很好地服务于科研人员。此外，科研人员具备不同的学科背景，对于多数项目负责人而言，自身也没有足够的预算编制、经费使用及财务报销等知识，表明经费管理相关知识技能有待进一步提升。
部门之间缺乏协同管理，未能实现信息共享
国家不同部委、政府部门及企业需求不同，即在全国范围内设立了种类繁多的科研项目，但由于没有建立信息共享机制，各种科研项目信息无法流通，科研人员之间难以共享信息，导致科研项目内容出现重复化，科研资源未被有效利用。并且，缺乏协同与配合也是当前高等院校内部科研经费管理工作水平不高的原因。第一，高院科研经费管理部门需要制定经费管理办法，但部分高等院校在制定完善时并未考虑高等院校科研人员情况，造成管理办法不适应高等院校实际，不利于协同。第二，在项目初期，科研管理部门有必要与财务部门共同开展培训学习，加强相互之间的业务学习。第三，高院科研经费管理部门常常忽视与财务部门、审计部门的沟通与协作，没能帮助财务部门和审计部门了解项目性质，对科研项目进行分类管理，反之，管理部门也不能得到高质量的反馈。第四，对于经费的使用过程，科研管理部门需要联合财务部门和审计部门对经费使用进行跟踪、监督与检查，但在实践中较为少见。
“放管服”视角下科研经费精细化管理的对策
自2016年起，国家将“放管服”改革拓展到科研领域，为激发科研人员积极性提供了宝贵意见。根据简政放权、放管结合和优化服务的原则，认为科研经费管理需要在以下方面进行改进。
加强组织领导，制定改革方案
系统论认为，协同才能实现总体的最大效用。因此，有必要从国家层面统一规划，通过出台文件、意见和政策等方式，对科研经费管理的“放管服”改革进行持续指导；高等院校的科研体系关乎财务、资产、科技、人事等多个部分工作，需要经常相互协调与配合，若想有效推行“放管服”改革，也必须从组织层面进行统一安排，组建校级“放管服”改革工作领导小组，积极推进工作部署，制定符合高等院校科研现状及特点的改革方案。
扩大自主权，精简制度流程
从项目立项开始，科研经费管理通常经历到账、检查、报销等多个流程，结合“放管服”的改革理念，应当下放部分权利，使流程简单化。一方面，赋予科研人员研究决策与经费使用权，使科研人员能够按照研究需要，自行决定研究方案及方法，自主使用科研经费；另一方面，要通过科研管理部门彼此连接，实现信息快速沟通，同时将部分管理权限给予下级部门，免去不必要的审批步骤，使制度流程得以简化，为科研人员减轻多余压力。
落实分级责任，加强绩效管理
“放管服”要求做到放管结合，在科研经费管理上，需要各层级承担起相应的职责。国家应当加强对科研经费的宏观统筹与规划，探索制定管理方案与措施，例如调整科研经费投入结构，对预算编制灵活控制，有效回收项目结余资金，以及加大对违规行为的治理力度，建立科研人员的信用档案制度等。高等院校应当提高科研经费相关管理的联合工作水平，增强各部门的协同工作效率，增强监督能力，并制定培训学习计划，使科研经费管理的从业人员及科研人员更符合岗位及工作要求，有条件也可设立财务助理。项目组应加强内部监管，对科研经费支出负经济与法律责任。此外，应当建立其科研工作的绩效管理制度，对科研人员公平考核，令绩效奖金与科研成果相符合。
重视服务创新，实现信息共享
落实好“放管服”改革，要求创新工作理念，引进新手段与新举措。目前的科研经费管理中，仍存在不少的形式主义，并非直接关注一线科研人员的需求，科研服务环境有待进一步改善。首先，借鉴政府的“放管服”改革，对科研经费管理工作的职责事项进行梳理，列出责任与事项清单；其次，将繁杂的纸质材料变更为电子化审批，为预约、缴费、审核等事宜提供方便，杜绝“跑断腿”的现象出现；最后，应当搭建集合科研大数据、统一标准的科研服务平台，为科研人员和科研经费管理从业人员提供资源与信息网络，让科研经费管理向精细化不断靠近。
在新一轮简政放权背景下，基于“放管服”的高校科研经费精细化管理是一种管理科研经费的行之有效的新模式。总之，优化科研经费管理工作是一场持久战，“放管服”是這场战役的战术。基于放管服视角，对高校科研经费的精细化管理进行研究，究其根本要以科研人员的工作需求为导向，从组织、放权、管理、服务等多方面着手改进，落实各层级的职责，从而实现科研资源的有效利用，营造良好的科研服务环境，帮助科研绩效和科研水平的提高，促进成果转化，最终实现国家科技水平与地方经济的发展。
（陕西科技大学科技处）（陕西科技大学经济与管理学院）