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在19世纪60年代沙皇俄国通过与中国清政府签订的《瑷珲条约》和《北京条约》获得了黑龙江（阿穆尔河）流域和乌苏里江流域的大片领土，俄国与中国之间形成了从帕米尔高原一直延伸到海参崴（符拉迪沃斯托克）的漫长边界。为了加强对中俄边界的管理，1882年1月4日沙俄财政大臣彼得·万诺夫斯基召开各部联席会议，提出将中俄边境分为三个管辖区——阿穆尔河沿岸总督区、东西伯利亚总督区和草原总督区，分别负责俄与中国东北、蒙古和中国西部的边境地区事务。