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明代中叶以后,受黄河固定夺淮入海的影响,淮安府境的水患愈趋严重。对于地方而言,山阳、清河以及清江浦镇,均不同程度地遭到黄淮水患的侵袭与破坏,清河县更是城垣废隳,民户逃散,人口锐减。而国家运道则由于黄河泥沙的作用,频遭梗阻,直接导致了漕粮转输的延误。明廷为了治理漕河,兴筑堤防,置设闸坝,以行漕运。在国家治水方略的逐步推进之下,堤防逐渐加高,闸坝亦出现更替,尤其是万历初年黄河经草湾镇改道,加剧了淮安府城镇的分化现象,它们走上了不同的发展路径,从而造成了区域城市体系的重组。