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作者简介：黄亚彬（1988-），男，河南焦作人，郑州大学法学院2011级硕士研究生，法律是史专业，研究方向：中国法制史。
【摘要】中央提出加快建设新农村步伐，而中国农村经过几千年的落后的人治管理模式，要达到中央提出的新农村建设目标，就必须大力发展农村经济，改善农村落后的生产关系，就必须加强以农村村民自治为基础的农村民主制度的构建。通过完善农村村民自治制度为手段，改进农村传统的管理模式，才能真正的解放农村生产力，加快新农村建设的步伐。作为村民自治规范化、制度化法律依据的《村民委员会组织法》，对村民自治发展有着重大作用，但在一些主要方面也还存在明显的缺陷，这些缺陷制约着村民自治的深入和农村民主政治的发展，亟需在实践中不断完善。
【关键词】基层群众自治制度；村民自治；村民委员会组织法
一、村民委员会的基本内涵
村民委员会是村民自治组织。所谓村民自治就是广大农村群众自己民主选举村民干部，在党的领导下，直接民主决策，行使民主权利，依照宪法和法律管理里自己的事业，创建自己的生活，民主监督村务工作的展开。村民自治的其核心是：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这四个民主，相辅相成，浑然一体，缺一不可，是一个有机的统一整体，村民自治实践活动也主要围绕着这四个民主展开。
二、村委会发展现状及存在问题
（一）村委会的发展状况
村民委员会的发展大致经历了以下三个阶段：
1.发端
20世纪70年代末80年代初十一届三中全会以后，我国正式进行改革开放，人民公社解体，农村组织和管理出现了许多不良状况，如：治安状况恶化，公益事业无人办等情况。农村工作进展不利，于是一些地方的农民积极创新，发挥聪明才智，自发创立了“村民委员会”这一新的组织形式。第一个由农民自发选举产生的村委会产生于1980年广西宜山地区。当地农民群众积极进行自我教育、自我管理与自我服务，取得了巨大的成就并迅速引起党和国家的高度重视与支持。在1982年修改宪法时，国家把“村民委员会”这一组织形式写入《宪法》，明确了村民委员会的性质是中国共产领导下的基层群众自治组织，其任务是支持和保障广大农民群众开展自治活动，直接行使民主权利，确立村民委员会是群众性的自治组织的法律地位。此后，村民委员会这一自治组织在全国各地农村普遍开始建立。
2.发展
第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过了《村民委员会组织法（试行）》，为村民自治提供了法律保障。村民自治的基本内容在党的十五大会议上正式写进党的代表大会报告，其意义是使村民自治的“四个民主”成为规范党和国家政治生活的基本要求。党的十五届三中全会，对村民自治的伟大实践给予了高度评价：指出“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。之后，对村民委员会组织法进行了修改并于第九届全国人大常委会第五次会议审议通过。新的内容有：充实了加强党的领导、选人、议事、监督等方面，更加明确具体的规定了村民委员会的性质、职能等方面的内容。
3.完善
党的十七大报告把我国社会主义政治制度规定为：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、村民委员会基层群众自治制度。村民委员会自治制度是党领导下我国亿万农民的伟大创举，是另一个更加全面的重要科学论断和重要制度。2010年10月28日，修改后《中华人民共和国村民委员会组织法》在全国人大常委会表决并通过，这就意味着我国村民自治的社会实践进入了一个崭新的历史阶段。
（二）村民委员会在实践中出现的问题
经过修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》着眼于规范程序、完善制度，主要从村委会成员的选举工作、罢免程序、民主管理制度、民主议事制度以及民主监督制度等方面进行进一步细化和完善，突出了法律的时代性、科学性以及可操作性。但还应当客观看到，在村委会选举制度、规范和程序等方面取得进步的同时，农村村民自治依然还存在一些不尽如人意之处，主要表现在：
1.职责不明，自治职能错位
村民委员会的主要职能是管理本集体公共事务，发展公益事业，调解人民群众的简单刑事民事纠纷，正确引导村民发展经济，及时的向上级人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，协助维护和保障社会治安等。但是在实际工作中，各级人民政府及其派出机构把村委会将视为自己的下属机构和派出机构，将不属于村委会职责范围内的事务交由其管理，造成其原本的职责无法实现。
2.自治组织经济状况较差
村委会缺乏独立的经济来源，经济状况较差，往往受制于地方政府，在财政上缺乏应有的自主权。由于缺乏可调度的经济资源，财政支持能力较弱，很多基础公益性的建设都需得到上级的资金支持。由于对乡镇经济依赖的增强，使得乡镇政府大都处于权力互动的主导和优势地位，对村民委员会可以采取更多的行政命令与干涉。
3.人员素质较低
总体上村委会干部文化素质不高。文化素质相对较高的外出打工群众，未能参加选举进入村委会，影响了村委会成员的素质；“老弱病残”者留守农村，村民代表的素质偏低，村民代表会议和村民会议难以召开，使民主决策、管理与监督流于表面形式，失去实际意义。
4.群众的民主意识不够强烈
由于农村市场经济的发展水平较低，对村民自治和农村基层民主发展的推动力还比较薄弱。我国大多数农村仍然存在着较为突出的经济贫困问题，长期的经济贫困使村民失去了参与的动机，弱化了村民政治参与的积极性。加上村干部经常滥用权力，少数决策，不听取基层和农民的意见和建议，使村民参与不足。多数村民委员会的民主建设往往只关注抓换届选举，忽视、放松了对民主决策、民主管理、民主监督工作的实施与落实。 5.人口流出和宗族势力的影响
一些地区，特别是偏远经济不发达地区，农村人口外出求学、打工，户口转出，使得村民自治的有关工作的展开难度加大；长期以来农村地区以血缘关系的家族、宗族群体势力较为突出，极大地阻碍了我国农村民主政治和法治建设发展与完善，使农村工作的进行举步维艰。
6.贿选问题严重
此外在一些地方还出现了村委会选举的违法违规现象，突出表现在贿选问题上。近年来，随着村民自治实践的深入，在我国农村村委会选举中，伴随新的竞选手段不断出现，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。
三、在实践中完善村民委员会
（一）明确职责
各级人民政府及其派出机构应当尊重村委会的自主权和法律地位。首先，村民委员会是村民自己的自治组织，这一点上必须从思想上和体制上正确认识，不能错误地将其视为下属机构和派出机构的；其次，属于各级人民政府职能部门的工作不应交给村民委员会办理，确保村民自治组织直接行使宪法赋予的各项权利。同时，积极转变政府职能，加强服务型政府建设，使基层自治组织实实在在地掌握本属于其自身的社会团体、群众自治组织的权力；恰当、合理划分政府政务与村民委员会基层自治组织的责任和权力，分清各自的职责，妥善处理好政府关系；积极鼓励社会力量在农村地区举办公益性和福利性村建设项目，进行招商引资增加农村工业的大力发展，增加农村居民农村财政收入，使其有效承担政府的财政压力，使农村获得更多的发展资金。
（二）改善经济状况
尽可能增加村委会的经济来源。经济基础觉上层建筑，经济是村民自治的基础和生命。政府应从财政税收等多方面帮助基层群众性自治组织，支持村委会发展村办企业尤其是工业建设，不断壮大村民委员会自治组织的经济实力，改善其工作条件，稳定干部思想，调动广大干部和群众的积极性和主动性。村民委员会在实施村民自治的工作中，也要坚持以经济建设为中心，发挥农村自身的农业优势，走集体家庭双层经营的道路，努力实现村民共同致富奔小康的奋斗目标。
（三）提高村委会成员素质
不断提高村委会干部的自身素质。一方面，要注重选拔专业人才、技术人才和中青年人才来从事村民委员会的各项工作；另一方面，要注重加强对现有干部专业知识的培训工作，使村民委员会干部能够比较熟练地掌握各项业务知识。
（四）完善制度和自治形式
搞好村民自治组织的制度建设。重点在于建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议和村民代表会议为主的民主议事制度，以村务公开、民主评议、和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。发展基层群众性自治组织的民主，与贯彻依法治国方略、健全法制紧密结合起来。进一步完善保障村民直接行使民主权利的法律法规，对压制和破坏民主，侵犯村民民主权利的行为，要坚决查处。加强法制教育和宣传，使基层群众增强法制观念和依法办事的能力，使广大基层群众知法守法，履行应尽义务，用法律保护自己的合法权益。加强社会治安综合治理，严厉打击各种刑事犯罪和恶势力，为基层群众的生产、生活和民主建设创造稳定的社会环境。拓宽基层群众自治的途径和形式。如为了满足人们合法表达各自利益的需要，应制定结社法以实现公民的结社自由；在适当的时候，可以宪法的形式确立公民的创制权、复决权，使公民能够自由而直接地表达自己的意愿，等等。
（五）加强普法宣传
对于一些地方出现的人口流动幅度大，村民自治工作难以展开问题，应加强农村人口的普查和统计，定期召开村委会会议，加强宣传，同时，做好留守人员的工作开展。对于农村的家族、宗族势力，应加强普法宣传，加强农村的法制建设，增强道德宣传与教育，采用法理与人情相结合，增强广大农民群众的维权意识。
（六）对贿选的治理
首先，加强对村委会干部和村民小组组长的思想教育，法制教育。宣传村民委员会组织法和村委会选举的政策法规，使村委会干部和村民小组组长真正认识到其权力与职责，形成正面引导的浩大声势。引导村委会候选人坚持马克思主义，坚持党的领导，坚持社会主义荣辱观，正确对待其他候选人和村民。其次，完善村委会选举程序。引导村民正确行使权利，在符合法律对村委会候选人提名规定的条件下，推选出合格的候选人。村民选举委员会应切实组织候选人与村民见面，阐述其履行职责的设想，增加选举工作的透明度与竞争性。选举时，设立秘密写票处，进行无记名投票，符合“两个过半数”的规定，公开唱票，公开选举结果，接受村民的监督。参加选举的村民在选举时因客观原因确实不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权资格的近亲属代为投票，切实保障广大人民群众自主表达自己的选举意愿，选出符合条件的候选人，选出合格的村民委员会成员，管理好村民事务。
四、小结
我国的村民自治制度已经发展了30多年，既收获了丰富经验也取得了教训，有民主前行给予的欣喜，也有自治不足带来的困惑。
古往今来，长期落后，饱受旧制度旧思想压迫的广大农村民众，没有一个合适的自主管理方式。作为中国基层民主的村民委员会自治制度，它的活动场域和影响范围非常有限，但在实践中却形成了自己的良好运行轨道，并以其独特的运行模式影响了国家的政治体制。我们有理由相信，村民自治制度将会对我国今后的政治体制改革提供更多、更好的借鉴，村民自治的实践和创新将会是中国民主法治建设中独具特色的一面！
参考文献：
[1]胡锦涛.修订后的中华人民共和国村民委员会组织法[Z].2010-10-28.
[2]刘晶晶.论基层群众自治制度的发展和完善[J].社会纵横（新理论版），2008（02）.
[3]李健.基层群众自治制度的探微[J].中共山西省直机关党校学报，2008（04）.
[4]盛书刚.新中国60年“基层群众自治”理论回顾和实践考量[Z].2009.5.
[5]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，2005.3.
[6]周安平.社会自治与国家公权[J].法学，2002（10）：15-22.
[7]景跃进.党、国家与社会：三者维度的关系——从基层实践看中国政治的特点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005（2）：9-13.
[8]丁林，庄天慧，傅新红等.村民自治视野下的村级党组织建设[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2008，9（2）：41-43.
[9]胡锦涛.在中共中央政治局第三十六次集体学习时的讲话[N].光明日报，2006-12-02（1）.
【摘要】中央提出加快建设新农村步伐，而中国农村经过几千年的落后的人治管理模式，要达到中央提出的新农村建设目标，就必须大力发展农村经济，改善农村落后的生产关系，就必须加强以农村村民自治为基础的农村民主制度的构建。通过完善农村村民自治制度为手段，改进农村传统的管理模式，才能真正的解放农村生产力，加快新农村建设的步伐。作为村民自治规范化、制度化法律依据的《村民委员会组织法》，对村民自治发展有着重大作用，但在一些主要方面也还存在明显的缺陷，这些缺陷制约着村民自治的深入和农村民主政治的发展，亟需在实践中不断完善。
【关键词】基层群众自治制度；村民自治；村民委员会组织法
一、村民委员会的基本内涵
村民委员会是村民自治组织。所谓村民自治就是广大农村群众自己民主选举村民干部，在党的领导下，直接民主决策，行使民主权利，依照宪法和法律管理里自己的事业，创建自己的生活，民主监督村务工作的展开。村民自治的其核心是：民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。这四个民主，相辅相成，浑然一体，缺一不可，是一个有机的统一整体，村民自治实践活动也主要围绕着这四个民主展开。
二、村委会发展现状及存在问题
（一）村委会的发展状况
村民委员会的发展大致经历了以下三个阶段：
1.发端
20世纪70年代末80年代初十一届三中全会以后，我国正式进行改革开放，人民公社解体，农村组织和管理出现了许多不良状况，如：治安状况恶化，公益事业无人办等情况。农村工作进展不利，于是一些地方的农民积极创新，发挥聪明才智，自发创立了“村民委员会”这一新的组织形式。第一个由农民自发选举产生的村委会产生于1980年广西宜山地区。当地农民群众积极进行自我教育、自我管理与自我服务，取得了巨大的成就并迅速引起党和国家的高度重视与支持。在1982年修改宪法时，国家把“村民委员会”这一组织形式写入《宪法》，明确了村民委员会的性质是中国共产领导下的基层群众自治组织，其任务是支持和保障广大农民群众开展自治活动，直接行使民主权利，确立村民委员会是群众性的自治组织的法律地位。此后，村民委员会这一自治组织在全国各地农村普遍开始建立。
2.发展
第六届全国人大常委会第二十三次会议上审议通过了《村民委员会组织法（试行）》，为村民自治提供了法律保障。村民自治的基本内容在党的十五大会议上正式写进党的代表大会报告，其意义是使村民自治的“四个民主”成为规范党和国家政治生活的基本要求。党的十五届三中全会，对村民自治的伟大实践给予了高度评价：指出“扩大农村基层民主，实行村民自治，是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造”。之后，对村民委员会组织法进行了修改并于第九届全国人大常委会第五次会议审议通过。新的内容有：充实了加强党的领导、选人、议事、监督等方面，更加明确具体的规定了村民委员会的性质、职能等方面的内容。
3.完善
党的十七大报告把我国社会主义政治制度规定为：人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、村民委员会基层群众自治制度。村民委员会自治制度是党领导下我国亿万农民的伟大创举，是另一个更加全面的重要科学论断和重要制度。2010年10月28日，修改后《中华人民共和国村民委员会组织法》在全国人大常委会表决并通过，这就意味着我国村民自治的社会实践进入了一个崭新的历史阶段。
（二）村民委员会在实践中出现的问题
经过修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》着眼于规范程序、完善制度，主要从村委会成员的选举工作、罢免程序、民主管理制度、民主议事制度以及民主监督制度等方面进行进一步细化和完善，突出了法律的时代性、科学性以及可操作性。但还应当客观看到，在村委会选举制度、规范和程序等方面取得进步的同时，农村村民自治依然还存在一些不尽如人意之处，主要表现在：
1.职责不明，自治职能错位
村民委员会的主要职能是管理本集体公共事务，发展公益事业，调解人民群众的简单刑事民事纠纷，正确引导村民发展经济，及时的向上级人民政府反映村民的意见、要求和提出建议，协助维护和保障社会治安等。但是在实际工作中，各级人民政府及其派出机构把村委会将视为自己的下属机构和派出机构，将不属于村委会职责范围内的事务交由其管理，造成其原本的职责无法实现。
2.自治组织经济状况较差
村委会缺乏独立的经济来源，经济状况较差，往往受制于地方政府，在财政上缺乏应有的自主权。由于缺乏可调度的经济资源，财政支持能力较弱，很多基础公益性的建设都需得到上级的资金支持。由于对乡镇经济依赖的增强，使得乡镇政府大都处于权力互动的主导和优势地位，对村民委员会可以采取更多的行政命令与干涉。
3.人员素质较低
总体上村委会干部文化素质不高。文化素质相对较高的外出打工群众，未能参加选举进入村委会，影响了村委会成员的素质；“老弱病残”者留守农村，村民代表的素质偏低，村民代表会议和村民会议难以召开，使民主决策、管理与监督流于表面形式，失去实际意义。
4.群众的民主意识不够强烈
由于农村市场经济的发展水平较低，对村民自治和农村基层民主发展的推动力还比较薄弱。我国大多数农村仍然存在着较为突出的经济贫困问题，长期的经济贫困使村民失去了参与的动机，弱化了村民政治参与的积极性。加上村干部经常滥用权力，少数决策，不听取基层和农民的意见和建议，使村民参与不足。多数村民委员会的民主建设往往只关注抓换届选举，忽视、放松了对民主决策、民主管理、民主监督工作的实施与落实。 5.人口流出和宗族势力的影响
一些地区，特别是偏远经济不发达地区，农村人口外出求学、打工，户口转出，使得村民自治的有关工作的展开难度加大；长期以来农村地区以血缘关系的家族、宗族群体势力较为突出，极大地阻碍了我国农村民主政治和法治建设发展与完善，使农村工作的进行举步维艰。
6.贿选问题严重
此外在一些地方还出现了村委会选举的违法违规现象，突出表现在贿选问题上。近年来，随着村民自治实践的深入，在我国农村村委会选举中，伴随新的竞选手段不断出现，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。
三、在实践中完善村民委员会
（一）明确职责
各级人民政府及其派出机构应当尊重村委会的自主权和法律地位。首先，村民委员会是村民自己的自治组织，这一点上必须从思想上和体制上正确认识，不能错误地将其视为下属机构和派出机构的；其次，属于各级人民政府职能部门的工作不应交给村民委员会办理，确保村民自治组织直接行使宪法赋予的各项权利。同时，积极转变政府职能，加强服务型政府建设，使基层自治组织实实在在地掌握本属于其自身的社会团体、群众自治组织的权力；恰当、合理划分政府政务与村民委员会基层自治组织的责任和权力，分清各自的职责，妥善处理好政府关系；积极鼓励社会力量在农村地区举办公益性和福利性村建设项目，进行招商引资增加农村工业的大力发展，增加农村居民农村财政收入，使其有效承担政府的财政压力，使农村获得更多的发展资金。
（二）改善经济状况
尽可能增加村委会的经济来源。经济基础觉上层建筑，经济是村民自治的基础和生命。政府应从财政税收等多方面帮助基层群众性自治组织，支持村委会发展村办企业尤其是工业建设，不断壮大村民委员会自治组织的经济实力，改善其工作条件，稳定干部思想，调动广大干部和群众的积极性和主动性。村民委员会在实施村民自治的工作中，也要坚持以经济建设为中心，发挥农村自身的农业优势，走集体家庭双层经营的道路，努力实现村民共同致富奔小康的奋斗目标。
（三）提高村委会成员素质
不断提高村委会干部的自身素质。一方面，要注重选拔专业人才、技术人才和中青年人才来从事村民委员会的各项工作；另一方面，要注重加强对现有干部专业知识的培训工作，使村民委员会干部能够比较熟练地掌握各项业务知识。
（四）完善制度和自治形式
搞好村民自治组织的制度建设。重点在于建立健全村民委员会的民主选举制度，以村民会议和村民代表会议为主的民主议事制度，以村务公开、民主评议、和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督制度。发展基层群众性自治组织的民主，与贯彻依法治国方略、健全法制紧密结合起来。进一步完善保障村民直接行使民主权利的法律法规，对压制和破坏民主，侵犯村民民主权利的行为，要坚决查处。加强法制教育和宣传，使基层群众增强法制观念和依法办事的能力，使广大基层群众知法守法，履行应尽义务，用法律保护自己的合法权益。加强社会治安综合治理，严厉打击各种刑事犯罪和恶势力，为基层群众的生产、生活和民主建设创造稳定的社会环境。拓宽基层群众自治的途径和形式。如为了满足人们合法表达各自利益的需要，应制定结社法以实现公民的结社自由；在适当的时候，可以宪法的形式确立公民的创制权、复决权，使公民能够自由而直接地表达自己的意愿，等等。
（五）加强普法宣传
对于一些地方出现的人口流动幅度大，村民自治工作难以展开问题，应加强农村人口的普查和统计，定期召开村委会会议，加强宣传，同时，做好留守人员的工作开展。对于农村的家族、宗族势力，应加强普法宣传，加强农村的法制建设，增强道德宣传与教育，采用法理与人情相结合，增强广大农民群众的维权意识。
（六）对贿选的治理
首先，加强对村委会干部和村民小组组长的思想教育，法制教育。宣传村民委员会组织法和村委会选举的政策法规，使村委会干部和村民小组组长真正认识到其权力与职责，形成正面引导的浩大声势。引导村委会候选人坚持马克思主义，坚持党的领导，坚持社会主义荣辱观，正确对待其他候选人和村民。其次，完善村委会选举程序。引导村民正确行使权利，在符合法律对村委会候选人提名规定的条件下，推选出合格的候选人。村民选举委员会应切实组织候选人与村民见面，阐述其履行职责的设想，增加选举工作的透明度与竞争性。选举时，设立秘密写票处，进行无记名投票，符合“两个过半数”的规定，公开唱票，公开选举结果，接受村民的监督。参加选举的村民在选举时因客观原因确实不能参加投票的，可以书面委托本村有选举权资格的近亲属代为投票，切实保障广大人民群众自主表达自己的选举意愿，选出符合条件的候选人，选出合格的村民委员会成员，管理好村民事务。
四、小结
我国的村民自治制度已经发展了30多年，既收获了丰富经验也取得了教训，有民主前行给予的欣喜，也有自治不足带来的困惑。
古往今来，长期落后，饱受旧制度旧思想压迫的广大农村民众，没有一个合适的自主管理方式。作为中国基层民主的村民委员会自治制度，它的活动场域和影响范围非常有限，但在实践中却形成了自己的良好运行轨道，并以其独特的运行模式影响了国家的政治体制。我们有理由相信，村民自治制度将会对我国今后的政治体制改革提供更多、更好的借鉴，村民自治的实践和创新将会是中国民主法治建设中独具特色的一面！
参考文献：
[1]胡锦涛.修订后的中华人民共和国村民委员会组织法[Z].2010-10-28.
[2]刘晶晶.论基层群众自治制度的发展和完善[J].社会纵横（新理论版），2008（02）.
[3]李健.基层群众自治制度的探微[J].中共山西省直机关党校学报，2008（04）.
[4]盛书刚.新中国60年“基层群众自治”理论回顾和实践考量[Z].2009.5.
[5]周叶中.宪法[M].北京：高等教育出版社，2005.3.
[6]周安平.社会自治与国家公权[J].法学，2002（10）：15-22.
[7]景跃进.党、国家与社会：三者维度的关系——从基层实践看中国政治的特点[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），2005（2）：9-13.
[8]丁林，庄天慧，傅新红等.村民自治视野下的村级党组织建设[J].湖南农业大学学报（社会科学版），2008，9（2）：41-43.
[9]胡锦涛.在中共中央政治局第三十六次集体学习时的讲话[N].光明日报，2006-12-02（1）.